“互聯(lián)網(wǎng)＋”在垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的創(chuàng)新應(yīng)用研究

趙虎，薛軍?，徐淑民，張宏偉，宋鑫，王偉

(1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029；2.中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100037)

“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)管主要基于云計(jì)算技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感技術(shù)、全球定位系統(tǒng)(GPS，Global Positioning System)、地理信息系統(tǒng)、模型計(jì)算等技術(shù)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，通過對(duì)數(shù)據(jù)的獲取、傳輸、處理、分析、決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同化、監(jiān)控一體化、資源共享化、信息透明化和決策智能化。“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)管使得環(huán)境管理、環(huán)境應(yīng)急、環(huán)境執(zhí)法和科學(xué)決策變得更為有效、科學(xué)、準(zhǔn)確，真正達(dá)到“智在管理，惠在應(yīng)用”的效果[1]。同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)管為環(huán)境監(jiān)管提供了改革的新方向，對(duì)簡(jiǎn)化執(zhí)法監(jiān)督管理工作流程、節(jié)約成本、提高監(jiān)管能力以及提升監(jiān)督執(zhí)法管理水平都具有重要意義。

目前，發(fā)達(dá)國家已廣泛建立起相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)[2]。美國擁有相對(duì)完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)法律法規(guī)和一系列監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)方法，并建設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫[3]。美國環(huán)保局設(shè)有5 個(gè)專業(yè)辦公室主管地方相關(guān)工作。專業(yè)辦公室設(shè)置的專業(yè)監(jiān)測(cè)技術(shù)研究所是技術(shù)研發(fā)、數(shù)據(jù)匯總和網(wǎng)絡(luò)控制的中心，能為國家層面環(huán)境保護(hù)法規(guī)的制定提供參考[3－4]。歐盟擁有成員國間與成員國內(nèi)兩套監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息公開制度，并有嚴(yán)格的排污與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)[3，5]。日本也有比較完善的環(huán)境監(jiān)管體系，都、道、府、縣都有環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)[3]。

相比于發(fā)達(dá)國家，我國的環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)還不完善。例如，目前的全國固體廢物管理信息系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息化工程、生態(tài)環(huán)境部廢棄電器電子產(chǎn)品處理信息系統(tǒng)、全國排污許可證信息管理平臺(tái)、重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、國家核技術(shù)利用輻射安全管理系統(tǒng)等均有待進(jìn)一步完善。

本文首先針對(duì)垃圾焚燒環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析；然后對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)＋執(zhí)法”在垃圾焚燒發(fā)電監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中的探索和成效進(jìn)行了解讀，最后提出“互聯(lián)網(wǎng)＋”對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的幾點(diǎn)啟示。

1 垃圾焚燒環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀及問題

在“互聯(lián)網(wǎng)＋”的推動(dòng)下，我國在生活垃圾焚燒發(fā)電廠(以下簡(jiǎn)稱垃圾焚燒廠)監(jiān)管執(zhí)法方面取得了一定進(jìn)展。“裝、樹、聯(lián)”(即安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備、在廠區(qū)門口樹立電子顯示屏公布數(shù)據(jù)、與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng))的實(shí)施為我國環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)與“互聯(lián)網(wǎng)＋”的融合提供了有力保證[6]。但是，在自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政執(zhí)法的合法合規(guī)性、數(shù)據(jù)有效性認(rèn)定等方面出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議[7]。現(xiàn)行自動(dòng)監(jiān)控管理體系下，聯(lián)網(wǎng)、驗(yàn)收、運(yùn)行狀態(tài)等對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效性的影響等仍有待認(rèn)定。

目前，全國自動(dòng)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)已納入監(jiān)管的重點(diǎn)排污單位約2 萬家，水、氣監(jiān)控點(diǎn)有3 萬余個(gè)，覆蓋全國重點(diǎn)排污單位的國家、省、市、縣四級(jí)在線監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)已基本形成[8]。在全面推進(jìn)依法治國背景下，黨中央、國務(wù)院高度重視和關(guān)注環(huán)境監(jiān)管工作，國務(wù)院發(fā)布?大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃??水污染防治計(jì)劃??土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃?三大行動(dòng)計(jì)劃，全國各地開展了不同形式的專項(xiàng)執(zhí)法檢查，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)。通過修訂?中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法??中華人民共和國土壤污染防治法??中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法?等法律，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法懲處更加嚴(yán)格[9]。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制與制度不斷創(chuàng)新，全國范圍內(nèi)建立起了跨區(qū)域、跨部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境管理部門先后出臺(tái)了?污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法??污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法??生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定?等辦法規(guī)定，使得相應(yīng)法律責(zé)任予以明確，數(shù)據(jù)認(rèn)定予以規(guī)范，打開了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)直接應(yīng)用于行政處罰的大門。

盡管如此，環(huán)境治理仍面臨巨大挑戰(zhàn)。就垃圾焚燒環(huán)境監(jiān)管而言，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于執(zhí)法時(shí)的合法合規(guī)性、數(shù)據(jù)有效性認(rèn)定等方面仍有一些爭(zhēng)議[7]。在以往的工作中，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)合法性的最大挑戰(zhàn)是強(qiáng)制檢定問題，因?yàn)榻^大多數(shù)地區(qū)并未開展自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備強(qiáng)制檢定工作，使得自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)法律效力受到質(zhì)疑。行政訴訟中，因設(shè)備未進(jìn)行強(qiáng)制檢定最終認(rèn)定自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無效的判決也屢見不鮮[10]。

自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有易被篡改的特性，因而確保真實(shí)性是認(rèn)定證據(jù)效力的重中之重[11]。2014 年以來，新修訂的?中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法??中華人民共和國大氣污染防治法??中華人民共和國水污染防治法?等均明確，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。2017 年原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的?關(guān)于加快重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)控工作的通知?明確自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備由主要出資方組織驗(yàn)收。2019 年生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的?生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)標(biāo)記規(guī)則?規(guī)定，通過對(duì)聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)自主標(biāo)記，實(shí)現(xiàn)排污單位對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的主動(dòng)確認(rèn)。這一規(guī)定有效壓實(shí)了排污企業(yè)的主體責(zé)任，扭轉(zhuǎn)了生態(tài)環(huán)境主管部門在數(shù)據(jù)真實(shí)性上舉證困難的被動(dòng)局面。

另外，在實(shí)際工作中，還發(fā)現(xiàn)部分垃圾焚燒廠的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，部分排污口沒有按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，隨意地改變排污口的尺寸和位置，這就導(dǎo)致采集到的數(shù)據(jù)缺乏完整性和代表性。個(gè)別企業(yè)將虛假的排污數(shù)據(jù)提供給生態(tài)環(huán)境部門，使監(jiān)管工作受到一定影響[12]。

2 “互聯(lián)網(wǎng)＋”推動(dòng)垃圾焚燒環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的智能化應(yīng)用

2015 年3 月5 日第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃[13－14]。將“互聯(lián)網(wǎng)＋”應(yīng)用到環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作中，將兩者進(jìn)行有效結(jié)合，對(duì)簡(jiǎn)化我國執(zhí)法監(jiān)督管理工作流程、節(jié)約成本，提高監(jiān)管能力和管理水平都具有重要意義。

針對(duì)垃圾焚燒廠立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)行等過程中的環(huán)境問題和社會(huì)問題，原環(huán)境保護(hù)部于2017 年4 月20 日印發(fā)?關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知?(環(huán)辦環(huán)監(jiān)〔2017〕33 號(hào))，要求垃圾焚燒企業(yè)于2017 年9 月30 日前全面完成“裝、樹、聯(lián)”三項(xiàng)任務(wù)。2019 年12 月2 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布?生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定?，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)測(cè)、聯(lián)網(wǎng)、公開執(zhí)法一體化，有效解決了生活垃圾焚燒過程中污染物排放情況監(jiān)測(cè)難、公開難、違規(guī)違法排放行為發(fā)現(xiàn)難的問題[15]。這項(xiàng)規(guī)定創(chuàng)新性地提出自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)污染物排放超標(biāo)等違法行為認(rèn)定和處罰的依據(jù)，填補(bǔ)了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)直接用于行政處罰的空白，并在全國范圍內(nèi)率先全面應(yīng)用，讓行業(yè)監(jiān)管愈加透明，是一次歷史性的突破。依托“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”技術(shù)，生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)現(xiàn)線上千里監(jiān)控、線下執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，有效提升環(huán)境執(zhí)法效率，有力震懾違法排污行為，促進(jìn)垃圾焚燒廠自覺守法，也為今后“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”用于其他重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境管理打下了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

自2020 年1 月2 日起，生態(tài)環(huán)境部已向社會(huì)公開全國生活垃圾焚燒廠顆粒物、二氧化硫、氯化氫、氮氧化物、一氧化碳5 項(xiàng)常規(guī)大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。截至2020 年6 月1 日，全國已有455 家垃圾焚燒廠通過生態(tài)環(huán)境部建立的統(tǒng)一平臺(tái)向社會(huì)主動(dòng)公開自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。生態(tài)環(huán)境部公開的2020 年第一季度生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境違法行為處理處罰情況中，有8 家企業(yè)的違法行為被處理處罰[16]。

2020 年5 月6 日，新修訂的?中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法?將“裝、樹、聯(lián)”寫入法律。其中第五十六條規(guī)定，“生活垃圾處理單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染物的排放情況，將污染排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開。監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)當(dāng)與所在地生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)”。這為生活垃圾焚燒發(fā)電廠的監(jiān)管執(zhí)法提供了法律依據(jù)，也為今后“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”用于其他行業(yè)的環(huán)境管理，提供了法律參考。

3 “互聯(lián)網(wǎng)＋”推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的成效及其現(xiàn)實(shí)意義

從目前情況看，我國生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的技術(shù)裝備已達(dá)到國際先進(jìn)水平，煙氣污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)已與國際接軌。通過2017 年以來的“裝、樹、聯(lián)”、專項(xiàng)整治等一系列工作，生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境管理整體水平有了明顯提升，為自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行業(yè)環(huán)境管理打下了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。通過出臺(tái)?生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定?，生態(tài)環(huán)境主管部門可以用好污染源自動(dòng)監(jiān)控手段，推進(jìn)行業(yè)達(dá)標(biāo)排放，提升行業(yè)環(huán)境管理水平，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展[15]。截至2018 年，我國垃圾焚燒項(xiàng)目裝機(jī)容量達(dá)到867 萬千瓦，垃圾焚燒發(fā)電進(jìn)入快速發(fā)展階段，垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量均居世界第一，“互聯(lián)網(wǎng)＋執(zhí)法”的實(shí)施為我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的健康發(fā)展提供了有力保障。

垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于環(huán)境執(zhí)法，是“互聯(lián)網(wǎng)＋執(zhí)法”的重要實(shí)踐，是提升我國環(huán)境執(zhí)法效率的重要手段，有效促進(jìn)了環(huán)境執(zhí)法全過程的精準(zhǔn)化、科學(xué)化和規(guī)范化[15]。地方生態(tài)環(huán)境部門需認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)環(huán)境監(jiān)管新的政策要求，切實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，督促指導(dǎo)屬地垃圾焚燒廠不斷提升環(huán)境管理水平。生態(tài)環(huán)境部將會(huì)繼續(xù)開展監(jiān)督幫扶，在引導(dǎo)行業(yè)自律守法、幫助垃圾焚燒廠解決實(shí)際困難的同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)分析和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，依法打擊環(huán)境違法行為，特別是自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等逃避監(jiān)管行為，促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)綠色、健康發(fā)展。

4 關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)＋”推動(dòng)垃圾焚燒環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的幾點(diǎn)啟示

面對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)測(cè)在迎來快速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出區(qū)域差異化大，地區(qū)發(fā)展水平和誠信度良莠不齊的狀況[1]。企業(yè)在面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法時(shí)應(yīng)該厘清自身主體責(zé)任，積極培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)人員，提高業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，保證自身不違法。生態(tài)環(huán)境主管部門要充分利用好“互聯(lián)網(wǎng)＋”形成的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)大數(shù)據(jù)，形成管理方的信譽(yù)度，并作為后續(xù)業(yè)務(wù)的重要參考依據(jù)。

“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)在最初設(shè)計(jì)時(shí)，由于諸多方面的原因，功能并不十分完善。所以在建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)的過程中，尤其是在進(jìn)行其重要功能開發(fā)時(shí)，要預(yù)留必要的端口，為后續(xù)“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)的開發(fā)建設(shè)提供必要的準(zhǔn)備。