機動車維修行業(yè)廢礦物油回收管理現(xiàn)狀分析及對策研究

矯云陽，許涓，周強，賈佳，楊強威，蔣文博

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029)

廢礦物油是指從石油、煤炭、油頁巖中提取和精煉并在開采、加工和使用過程中由于外在因素作用導(dǎo)致改變了原有的物理和化學(xué)性能，不能繼續(xù)被使用的礦物油[1]，主要來自工業(yè)生產(chǎn)和社會生活，后者主要指的是機動車維修及機械維修行業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢礦物油[2]。近年來，我國的潤滑油消耗量不斷上升[3]。廢礦物油中主體成分并未變質(zhì)，再生處理后可以生成潤滑油產(chǎn)品的原材料基礎(chǔ)油，廢油再生的成本顯著低于原油提煉加工[4－5]，其中的可觀利潤使得無危險廢物經(jīng)營許可證的非法商販不斷涌入廢礦物油回收利用市場，但無證企業(yè)大多采用“土法煉油”等國家明令禁止的淘汰落后工藝且無污染防治措施，加工提煉過程中產(chǎn)生的危險廢物既不可能申報更不可能進入正常合法的處置渠道，只能通過非法途徑到處轉(zhuǎn)移和傾倒填埋。長期堆存的這些危險廢物存在著很大的環(huán)境風(fēng)險[2，6－8]。廢礦物油中含有多種有毒有害物質(zhì)，如重金屬、苯系物、多環(huán)芳烴等[9]，500 克廢礦物油可污染1000 噸清水[10]。2018 年中共中央、國務(wù)院?關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見?中，首次對危險廢物污染防治工作提出了專門要求:“調(diào)查、評估重點工業(yè)行業(yè)危險廢物產(chǎn)生、貯存、利用、處置情況”，“嚴厲打擊危險廢物非法跨界轉(zhuǎn)移、傾倒等違法犯罪活動”。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布?關(guān)于堅決遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移和傾 倒進一步加強危險廢物全過程監(jiān)管的通知?，明確加強固體廢物和垃圾處置是黨的十九大要求著力解決的突出環(huán)境問題之一。當(dāng)前我國固體廢物(含危險廢物)非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置事件仍呈高發(fā)態(tài)勢，按照省級督導(dǎo)、市縣落實、嚴厲打擊、強化監(jiān)管的總體要求，以危險廢物污染防治為重點，摸清固體廢物特別是危險廢物產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置情況，全面提升危險廢物利用處置能力和全過程信息化監(jiān)管水平，有效防范固體廢物特別是危險廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件。

2017 年2 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布2017 年第1 號公告，即?戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄?，明確提出將廢礦物油再生利用列入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄。2014 年2 月，國家稅務(wù)總局發(fā)布的?財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于對廢礦物油再生油品免征消費稅的通知?[11]在消費稅、所得稅等方面對廢礦物油給予一定的優(yōu)惠政策；2018 年12 月財政部發(fā)布通知，該項政策實施期限延長5 年至2023 年10 月31 日止[12]，對環(huán)境保護和資源綜合利用有一定的推動作用。史上最嚴?環(huán)境保護法?(2014 年修訂)的出臺，加強了環(huán)境監(jiān)管和處罰力度，并為廢礦物油再生行業(yè)發(fā)展提供了良好的政策背景。此外，?國家危險廢物名錄?(2016 版)的出臺，表明未來動態(tài)監(jiān)管逐步加強。?國家稅務(wù)總局 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于協(xié)同加強廢礦物油再生油品稅收管理的通知?也表明了危險廢物的管制也將更加規(guī)范化、嚴格化和精細化?？傊O(jiān)管趨嚴也將有利于廢礦物油再生市場的釋放。機動車維修行業(yè)屬于非工業(yè)危險廢物產(chǎn)生源，并未納入我國環(huán)境統(tǒng)計范圍，目前監(jiān)管困難。本文從我國機動車維修行業(yè)廢礦物油產(chǎn)生及回收管理現(xiàn)狀著手，分析當(dāng)前存在的問題，并針對突出問題提出了指導(dǎo)性的措施與建議，為正確引導(dǎo)機動車維修行業(yè)廢礦物油回收走向科學(xué)化、規(guī)范化提供依據(jù)。

1 機動車維修行業(yè)廢礦物油的回收管理現(xiàn)狀

1.1 機動車維修行業(yè)廢礦物油回收現(xiàn)狀

公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年底，全國機動車保有量達到3.27 億輛，其中汽車2.4 億輛，小型載客汽車突破2 億輛[13]。按照最低廢礦物油產(chǎn)生量計算，每輛機動車平均每年更換一次潤滑油，每次保養(yǎng)產(chǎn)生4L 廢礦物油[14，15]，2018 年全國機動車保養(yǎng)會產(chǎn)生約130 萬噸廢礦物油。但全國固體廢物管理信息系統(tǒng)中填報的數(shù)據(jù)顯示，2018 年全國900－214－08 類危險廢物(車輛、機械維修和拆解過程中產(chǎn)生的廢發(fā)動機油、制動機油、自動變速器油、齒輪油等廢潤滑油)產(chǎn)生量為17.25 萬噸，僅占估計量的13.27%。由此可見有大量的廢礦物油處于監(jiān)管盲區(qū)，沒有經(jīng)過轉(zhuǎn)移聯(lián)單，流入了非法渠道。而非法加工企業(yè)的工藝均十分簡單粗陋且工作人員普遍缺乏環(huán)保意識，往往將廢礦物油提煉過程中產(chǎn)生的重金屬廢渣、廢水、廢氣任意填埋、排放[6]，嚴重污染了環(huán)境。

1.2 機動車維修行業(yè)廢礦物油管理現(xiàn)狀

在?汽車維修業(yè)開業(yè)條件?(GB/T 16739)中，根據(jù)設(shè)施、設(shè)備、人員、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面的不同條件要求，將汽修行業(yè)分為一類、二類、三類。大部分一類、二類維修單位的廢礦物油管理都按照生態(tài)環(huán)境部門的要求執(zhí)行，也配有專職人員負責(zé)管理，但由于廢礦物油具有回收利用價值，部分企業(yè)的廢礦物油產(chǎn)生臺賬存在少報的現(xiàn)象，部分廢礦物油流入非法渠道。另外，市場上有很多沒有登記注冊的小微機動車維修店，這部分產(chǎn)廢單位經(jīng)營狀況不穩(wěn)定，沒有專職環(huán)保人員和管理技術(shù)條件，產(chǎn)生的廢礦物油基本上都流入非法渠道。

2 存在的問題

2.1 廢礦物油底數(shù)不清

一方面，機動車維修單位集中度不高，分布在城市的各個角落，規(guī)模水平不一，小型機動車維修對場地要求低，有大量的個體單位沒有辦理相關(guān)手續(xù)就開始營業(yè)，管理部門對機動車維修企業(yè)的分布及廢礦物油產(chǎn)生情況難以摸清。另一方面，機動車維修企業(yè)經(jīng)營時產(chǎn)生的危險廢物種類多，環(huán)評申報危險廢物處置量估算不準(zhǔn)確[16]。目前按照每年潤滑油銷售量估算的廢礦物油產(chǎn)生量與實際利用處置量數(shù)據(jù)對比相差巨大，由此可見有相當(dāng)一部分廢礦物油并未通過正規(guī)渠道利用處置。

2.2 機動車維修企業(yè)主體責(zé)任未有效落實

國際上固體廢物污染防治普遍遵循“產(chǎn)生者責(zé)任延伸”法律制度，要求產(chǎn)廢者對委托處理的廢物仍然要承擔(dān)一定的責(zé)任[17－19]。我國現(xiàn)行?固體廢物污染環(huán)境防治法?對產(chǎn)廢企業(yè)的污染防治主體責(zé)任缺乏剛性約束要求。機動車維修企業(yè)環(huán)境守法意識仍較淡薄，存在不建立危險廢物管理臺賬、不按規(guī)定申報、虛報瞞報產(chǎn)生情況、不執(zhí)行轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、擅自交由無經(jīng)營許可證的單位或個人非法轉(zhuǎn)移利用等問題。

2.3 無證經(jīng)營、非法收集、干擾正規(guī)市場

從事廢礦物油收集、利用處置的企業(yè)需要申領(lǐng)危險廢物經(jīng)營許可證，但我國廢礦物油收集利用起步較晚，大量具有高價值的廢礦物油通過個體收集者流入無資質(zhì)回收再利用渠道，形成了產(chǎn)生單位—油販子—土煉油窩點—低端用戶的地下市場交易鏈條?！巴翢捰汀逼髽I(yè)由于固定資產(chǎn)投資較小，加工產(chǎn)能小，可以實行小批量作業(yè)，運營過程中不遵守危險廢物管理規(guī)定，且不計環(huán)境污染治理成本，因此，在回收廢礦物油上具有明顯的價格優(yōu)勢，使得許多企業(yè)及個人愿意鋌而走險；相比之下，持證企業(yè)在較大初始投入、較高運營成本和維護成本下，廢礦物油回收價格較低，難以與非法企業(yè)競爭，經(jīng)營困難甚至因原材料缺乏導(dǎo)致設(shè)備停產(chǎn)。

2.4 廢礦物油轉(zhuǎn)移手續(xù)繁瑣

一是非法企業(yè)和個人不遵守危險廢物轉(zhuǎn)移管理規(guī)定，不辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，使用更方便和隱蔽的運輸工具轉(zhuǎn)移運輸，在運輸轉(zhuǎn)移廢礦物油便捷性上具有明顯的優(yōu)勢。二是機動車維修行業(yè)產(chǎn)生的危險廢物數(shù)量少、種類多，需要與多家不同類別危險廢物許可證的經(jīng)營單位簽訂利用處置合同，操作流程復(fù)雜，管理成本高[20]。三是部分機動車維修單位無工商營業(yè)執(zhí)照或執(zhí)證但規(guī)模過小，不具備環(huán)境影響評價等相關(guān)手續(xù)，無法申領(lǐng)危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，從而難以將產(chǎn)生的廢礦物油轉(zhuǎn)移到正規(guī)的收集、利用處置企業(yè)。

3 對策建議

3.1 創(chuàng)新監(jiān)管手段

一是加快推進全國固體廢物管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運行，全面推行危險廢物電子聯(lián)單，建立重點機動車行業(yè)廢礦物油產(chǎn)生單位清單(4S 店)，落實申報登記制度，要求產(chǎn)廢單位如實申報實際利用處置措施途徑及最終去向。二是依據(jù)重點機動車行業(yè)單位的廢礦物油產(chǎn)生數(shù)據(jù)，研究機動車維修行業(yè)廢礦物油產(chǎn)廢系數(shù)，制定機動車維修行業(yè)危險廢物監(jiān)管手冊，為執(zhí)法部門提供監(jiān)管手段。三是推行信息公開，要求產(chǎn)廢單位公開廢礦物油產(chǎn)生數(shù)量、利用處置情況等信息，接受社會監(jiān)督，充分發(fā)揮有獎舉報制度的作用，鼓勵群眾對非法收集、利用處置廢礦物油的企業(yè)進行監(jiān)督舉報。

3.2 提高廢礦油利用水平

一是加強廢礦物油利用企業(yè)負責(zé)人及專業(yè)管理人員培訓(xùn)，提高環(huán)保法制意識和業(yè)務(wù)能力，嚴格按危險廢物規(guī)范化管理要求執(zhí)行收集、利用活動，堅決杜絕違法回收。二是引入物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)管理等先進管理理念和技術(shù)，降低運營成本，改進服務(wù)質(zhì)量，對產(chǎn)廢源頭進行實時監(jiān)控，自動向簽約回收單位發(fā)送回收信息，實現(xiàn)危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單自動生成、轉(zhuǎn)移數(shù)量自動核實和轉(zhuǎn)移過程實時監(jiān)控等。三是在現(xiàn)有?排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 廢棄資源加工行業(yè)?基礎(chǔ)上，制定?廢礦物油危險廢物經(jīng)營許可證審查指南?，提高廢礦物油利用行業(yè)準(zhǔn)入門檻，鼓勵加氫精制、溶劑精制等先進工藝，淘汰硫酸—白土法、釜式蒸餾等落后工藝，推動廢礦物油利用產(chǎn)業(yè)升級和再生產(chǎn)品質(zhì)量提升。四是推動有關(guān)部門制定廢礦物油利用行業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策與稅收優(yōu)惠政策。

3.3 開展試點研究以疏通廢礦物油回收體系

一是選取具有物聯(lián)網(wǎng)試行經(jīng)驗的典型省區(qū)市開展廢礦物油收集試點研究，依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立電子化、智能化回收管理平臺，并與監(jiān)管平臺聯(lián)動，制定試點方案，對部分環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移聯(lián)單、危險貨物運輸車輛等制度要求進行豁免。二是借鑒鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集試點經(jīng)驗，鼓勵礦物油生產(chǎn)企業(yè)依托其銷售網(wǎng)絡(luò)開展廢礦物油收集利用體系建設(shè)。

3.4 嚴厲打擊非法收集利用行為

一是將廢礦物油作為打擊固體廢物及危險廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒專項行動的重點內(nèi)容，聯(lián)合公安、交通運輸、市場監(jiān)督管理等部門建立聯(lián)合執(zhí)法長效機制，形成監(jiān)管合力，共同打擊非法收集利用處置行為。二是對于不如實申報、非法轉(zhuǎn)移傾倒廢礦物油的行為，要嚴格依法查處，并將相關(guān)企業(yè)納入環(huán)境保護領(lǐng)域違法失信名單，相關(guān)信息交送發(fā)展改革、財政、稅務(wù)、銀行保險及證券等相關(guān)主管部門，開展聯(lián)合懲戒。