新的生育政策下我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整研究

王聲平，楊曉萍

一、問題提出

黨的十八大以來，黨中央根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢，先后作出實施單獨兩孩、全面兩孩、三孩生育政策等重大決策布署。自2016年我國正式實施“全面兩孩”政策以來，研究者們從宏觀層面對生育政策變動對學(xué)前教育資源需求的影響進(jìn)行了預(yù)測，這為我國當(dāng)下及未來學(xué)前教育資源的合理配置、科學(xué)規(guī)劃提供了依據(jù)。通過對現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的梳理和分析后發(fā)現(xiàn)，盡管研究者們在學(xué)前適齡人口預(yù)測數(shù)據(jù)的描述上有一定差異，但在“全面兩孩”政策對城鎮(zhèn)學(xué)前教育的影響顯著大于農(nóng)村的結(jié)論上卻基本取得了共識。目前城市的學(xué)齡人口雖少于農(nóng)村,但城市學(xué)齡人口數(shù)在2013-2020年間將會逐年上升,農(nóng)村學(xué)齡人口將會逐年下降,兩者到2020年基本接近[1]?！叭鎯珊ⅰ闭咧饕绊懙氖浅鞘校瑢W(xué)齡人口數(shù)量的增長大部分集中在城市[2]，且新增學(xué)齡人口對教育的沖擊集中體現(xiàn)在“城鎮(zhèn)”中的“鎮(zhèn)”[3]。受城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、外來隨遷人口流入及生育政策等因素的疊加影響，城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人口的分布結(jié)構(gòu)在不斷變化，密度在日益增加，幼兒園學(xué)位供需矛盾加劇，城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局調(diào)整是解決幼兒“入園難”“上學(xué)遠(yuǎn)”等問題的根本之道[4]。

本研究基于城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前適齡人口的變化趨勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化特點，思考以幼兒園布局調(diào)整為核心的學(xué)前教育資源優(yōu)化配置機(jī)制，探討城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整發(fā)展路徑。這有助于推動城鎮(zhèn)學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)前教育公平，滿足廣大民眾對普惠優(yōu)質(zhì)安全的學(xué)前教育的美好期盼，實現(xiàn)“幼有所育”目標(biāo)。

二、我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整的理想表征

表征是“事物基本性質(zhì)的體現(xiàn)，是一事物區(qū)別于其他事物的關(guān)鍵特質(zhì)”[5]。通過對事物表征的甄別與剖析，有助于全面深入理解事物的深刻本質(zhì)。幼兒園布局調(diào)整既是幼兒園數(shù)量質(zhì)量、空間結(jié)構(gòu)的變化，同時也是對政府、社區(qū)、幼兒園、家庭利益的協(xié)調(diào)和分配過程，本質(zhì)是利益調(diào)整。新的生育政策下我國城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局調(diào)整具有動態(tài)性、公平性、引領(lǐng)性、協(xié)同性四重表征。

（一）動態(tài)性

幼兒園布局調(diào)整并非以靜態(tài)的、機(jī)械式的形式運(yùn)行的，而是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，學(xué)前適齡人口總量、空間分布結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)聯(lián)的動態(tài)過程。尤其是新的生育政策下適齡幼兒數(shù)量的變化，是影響城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局調(diào)整最直接、最根本的因素。此外，父母的生育意愿、人口流動性、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等，對幼兒園布局調(diào)整也有重要的影響。城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整實質(zhì)是一個多目標(biāo)動態(tài)規(guī)劃問題，幼兒園的數(shù)量、規(guī)模大小、地理位置，以及學(xué)前教育資源能否滿足適齡幼兒的人口分布是幼兒園布局調(diào)整的關(guān)鍵目標(biāo)。因此，幼兒園布局調(diào)整不是被動適應(yīng)的過程，而是主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和學(xué)齡人口變動的動態(tài)過程。否則，就可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)幼兒園布局規(guī)劃滯后，對學(xué)前教育需求的預(yù)測不足，由此產(chǎn)生深層次的學(xué)前教育資源供需矛盾。

（二）公平性

城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局調(diào)整是在因應(yīng)時代發(fā)展的趨勢下所做出的學(xué)前教育資源配置的整合過程，以擴(kuò)大學(xué)前教育資源的有效供給，保障所有適齡幼兒都能享受到有質(zhì)量的學(xué)前教育。但在城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整過程中，我們不能僅僅在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值導(dǎo)向下，盲目追求學(xué)前教育“規(guī)模效益”，而應(yīng)使幼兒園布局調(diào)整回歸教育本位，保證學(xué)前教育的公平性。城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整是對學(xué)前教育資源配置的最優(yōu)化過程，但這種最優(yōu)化不能僅僅考慮規(guī)模效應(yīng)的最優(yōu)化，同時還要考慮教育資源配置的公平性。學(xué)前教育是“以公益性為根本屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，必須體現(xiàn)出機(jī)會平等和弱勢群體優(yōu)先原則”[6]。城鎮(zhèn)地區(qū)要建成布局合理的幼兒園格局，就需對幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍、辦園條件等提出合理要求，保證每個家庭在學(xué)前教育資源獲取上的公平性。尤其對“弱勢家庭”要予以特別關(guān)注和扶持，使“弱勢家庭”的幼兒有園上、上得起、上好園。

（三）引領(lǐng)性

幼兒園布局調(diào)整作為學(xué)前教育資源重新分配的公共利益決策，其實質(zhì)在于以資源的動態(tài)配置有效引領(lǐng)幼兒教育事業(yè)與城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是一個前瞻性的工作。幼兒園布局調(diào)整既要解決當(dāng)下學(xué)前教育資源與學(xué)前適齡人口分布不一致的問題，又要考慮到學(xué)前適齡人口總量在不斷變動的情況下未來可能產(chǎn)生的各方面的問題。否則，城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整就可能處于一種比較被動的狀態(tài)。因此，地方政府應(yīng)將學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，將幼兒園布局與城鎮(zhèn)教育用地、發(fā)展規(guī)劃和師資配置有機(jī)結(jié)合起來，解決好城鎮(zhèn)學(xué)前教育資源供給有限與學(xué)齡人口總量增速過快、分布過于集中之間的矛盾，發(fā)揮幼兒園布局在城鎮(zhèn)化和學(xué)前教育變遷中的引領(lǐng)性作用。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃與布局、人口出生率的變化，以信息化手段建立跨區(qū)域的學(xué)前適齡人口監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測適齡人口變化趨勢，制定具有前瞻性的區(qū)域中長期幼兒園布局調(diào)整規(guī)劃方案[7]。

（四）協(xié)同性

協(xié)同是元素對元素的相干能力，表現(xiàn)了元素在整體發(fā)展運(yùn)行過程中協(xié)調(diào)與合作的性質(zhì)。協(xié)同性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性，協(xié)同促使事物間屬性互相增強(qiáng)并向積極方向發(fā)展。幼兒園布局調(diào)整是一項系統(tǒng)的、長期的復(fù)雜工程，涉及到多個不同層次和類型的行政職能部門。面對城鎮(zhèn)化和新的生育政策后學(xué)齡人口變動帶來的多重挑戰(zhàn)，為有效緩解學(xué)前教育資源供給壓力，各行政職能部門間理應(yīng)相互溝通與交流，提前做好幼兒園布局規(guī)劃，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)學(xué)前教育均衡發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源覆蓋面，全面提升城鎮(zhèn)幼兒園教育質(zhì)量。城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整，既是教育部門內(nèi)的體制機(jī)制改革問題，同時還需得到教育部門以外的其他部門的支持和協(xié)作。各職能部門間能否精誠協(xié)作、積極合作、增強(qiáng)相互間的協(xié)同性，是決定幼兒園布局調(diào)整合理性和取得成功的關(guān)鍵。

三、我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整面臨的突出問題

（一）幼兒園布局規(guī)劃滯后

幼兒園布局規(guī)劃的合理性反映了城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃和發(fā)展水平，但當(dāng)前我國城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局規(guī)劃的整體情況不容樂觀。學(xué)前教育資源城鄉(xiāng)間配置的變化不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐，城鎮(zhèn)學(xué)前教育資源的投入難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求和人口增長的速度。[8]幼兒園布局規(guī)劃與城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不同步，幼兒園布局滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平；政府在編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃方案時未將學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)整體規(guī)劃之中，導(dǎo)致幼兒園布局不均衡、城市各功能區(qū)學(xué)前教育設(shè)施缺乏良好的協(xié)調(diào)性，規(guī)劃方案整體性差；幼兒園數(shù)量與所在區(qū)域?qū)W齡人口的分布不匹配，幼兒園服務(wù)半徑窄、覆蓋面積小，城鎮(zhèn)內(nèi)的幼兒園沒有形成連片聯(lián)合服務(wù)區(qū)、在規(guī)劃過程中缺乏對城鎮(zhèn)進(jìn)行深入全面的實地考察和分析等問題[9]。以我國幼兒園服務(wù)半徑為例，目前規(guī)劃幼兒園服務(wù)半徑的制定主要依據(jù)的是《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（2002）》，即幼兒園服務(wù)半徑不宜超過300米。但隨著現(xiàn)代交通設(shè)施的完善、城市建設(shè)的發(fā)展以及現(xiàn)代人出行方式的改變，家長對幼兒園的選擇不再僅僅受限于距離。以300米作為服務(wù)半徑已不能作為一條普適性的幼兒園服務(wù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)。

新的生育政策下，面對學(xué)齡人口的不斷增長，城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局總體比較被動，地方政府缺乏整體規(guī)劃。這也與當(dāng)時城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有著直接的關(guān)系，導(dǎo)致很多歷史遺留問題。土地是城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整最主要的制約因素，許多城鎮(zhèn)“由于老城區(qū)未預(yù)留充足的教育用地，新建商品用房未配或未配足教育用地或預(yù)留用地遠(yuǎn)離居民區(qū)而未能使用，城鎮(zhèn)中建筑密度大”[4]。幼兒園位于各種高樓大廈中間，新建和擴(kuò)建的空間有限，城市中心區(qū)的幼兒園只能通過擴(kuò)大在園幼兒數(shù)量和增加班級人數(shù)的方式來擴(kuò)大幼兒園的供給量，有的幼兒園的戶外活動面積嚴(yán)重不足。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些幼兒園的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到500人，但共同使用的幼兒園戶外面積不足100平方米。部分新城區(qū)開發(fā)的樓盤未配足相應(yīng)的教育用地，難于滿足新增學(xué)前適齡人口的入園需求。

（二）幼兒園布局調(diào)整決策主體單一

幼兒園布局調(diào)整決策解決的是如何對某一地區(qū)范圍內(nèi)的幼兒園進(jìn)行布局的問題，它是決策主體的一項有目的的理性行為，牽涉的利益相關(guān)者包括幼兒、教師、家長、政府等，他們的意見和建議對幼兒園布局調(diào)整決策均有一定程度的影響。由于幼兒園布局調(diào)整的專業(yè)性很強(qiáng)，涉及到不同學(xué)科的專業(yè)知識，這種特性決定其通過某個或某些人以“拍腦門”的經(jīng)驗決策方式是難以應(yīng)對的，而需通過“客觀定位、系統(tǒng)分析、理性選擇、綜合評價”的科學(xué)化決策路徑才能很好地加以解決[10]。為提高幼兒園布局調(diào)整決策的科學(xué)性和有效性，理應(yīng)讓多元利益相關(guān)主體參與到幼兒園布局調(diào)整決策過程中去，實行民主化決策。

目前，我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整決策以政府主導(dǎo)為主，其他利益相關(guān)者如家長、幼兒園教師均缺乏應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。幼兒園布局調(diào)整是一項與廣大民眾利益直接相關(guān)的公共決策，如果僅僅按單一主體的意愿進(jìn)行，必定會導(dǎo)致其他決策主體的利益受損。筆者在對部分園長的訪談中了解到，我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整主要采取的是“自上而下”的行政決策模式，缺乏“自下而上”的決策互動過程。以政府為主導(dǎo)的決策機(jī)制會對其他利益相關(guān)者造成一定的利益損害，不利于其他利益相關(guān)者的參與。并且這種單一的幼兒園布局調(diào)整決策機(jī)制很大程度上帶有盲目性和隨意性，不利于民主決策文化的形成。有的地方雖然有這個過程，但在決策的過程中并沒有把其他利益相關(guān)者的意見和看法反映在規(guī)劃方案中。各地政府沒有按照科學(xué)化的實施路徑把幼兒園布局調(diào)整專業(yè)化，而是把它行政化了。在整個決策過程中沒有整合各方面的專家進(jìn)行細(xì)致研究、測算和預(yù)測，最終導(dǎo)致問題頻現(xiàn)。

（三）政府財政投入分擔(dān)失當(dāng)

財政投入是城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整順利推進(jìn)的物質(zhì)保障條件。學(xué)前教育既可通過市場獲得，也可由政府部門直接提供。然而，學(xué)前教育的公益性、普惠性和正外部性的屬性特征，決定了政府在幼兒園布局調(diào)整中的主體作用。在我國“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制背景下，地方政府在學(xué)前教育財政投入中扮演著重要角色?！懊鎸V大家庭迫切希望孩子們都能有條件、有機(jī)會、有希望上普惠、質(zhì)優(yōu)、有保障的幼兒園，政府和教育主管部門應(yīng)該承擔(dān)起主導(dǎo)、負(fù)責(zé)的重任?！盵11]

現(xiàn)實實踐中，很多地方政府尚未建立起職責(zé)明確，分工合作的財政投入分擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致城鎮(zhèn)幼兒園在新建、改擴(kuò)建的過程中面臨經(jīng)費短缺、土地資源無法供給、幼兒園基本的設(shè)施設(shè)備難以配置到位等問題。自農(nóng)村稅費改革后，我國學(xué)前教育財政投入的主體發(fā)生了下移，即由此前的中央和省市級政府下移到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至村一級政府。但財政資金主要集中在省市以上政府手中，區(qū)縣以下政府所擁有的財政資源相當(dāng)有限。除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)外，大部分縣鎮(zhèn)一級政府失去了主要的資金來源，財政能力明顯下降，難以為幼兒園的新建、改擴(kuò)建提供充裕的財政支持，更難以在新建城區(qū)整體規(guī)劃和新建幼兒園。以江蘇省為例，在2008-2010年全省幼兒園所建設(shè)經(jīng)費中，最大部分的投入來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，達(dá)到34.65%；其次是園所自籌投入，占30.70%；還有23.10%來自縣區(qū)政府投入，而市級政府投入只有2.4%。蘇南地區(qū)的建設(shè)經(jīng)費投入達(dá)到33.75億元，分別是蘇中和蘇北地區(qū)的4倍和3倍。在這33.75億元中，市級投入只有1.12億元，而發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是蘇南幼兒園建設(shè)經(jīng)費的主要來源[12]。

從投入方向看，很多地方政府主要將財政投向了城鎮(zhèn)的部分優(yōu)質(zhì)公辦園，且在幼兒園布局調(diào)整過程中，政府在城鎮(zhèn)公辦園之間的財政投入呈現(xiàn)出不均衡樣態(tài)。由于地方財政投入有限，部分公辦園在新建、改擴(kuò)建中面臨較大壓力。有的地方的城鎮(zhèn)幼兒園只能通過擴(kuò)大幼兒園班級規(guī)模來應(yīng)對學(xué)齡人口的增長。同時，政府在不同性質(zhì)的幼兒園之間的財政投入也表現(xiàn)出很大差異性，與公辦園相比，其他民辦園基本得不到政府的任何財政支持。即使是普惠性民辦幼兒園，政府的財政投入也是極其有限的。截至2018年3月，有研究者發(fā)現(xiàn)，全國目前有128個省市縣（區(qū)）頒布了普惠性民辦園管理文件，但文件抬頭出現(xiàn)“扶持”、“獎勵”或“獎補(bǔ)”等支持性語詞的僅16份，占12．5%[11]。可見，地方政府對普惠性民辦幼兒園的支持與扶持的力度非常小。新的生育政策下，面對學(xué)前適齡人口的不斷增長，公辦幼兒園很難滿足學(xué)前教育的基本需要。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是追求自身利益最大化的理性人，政府（政治家）在追求其自身目標(biāo)時未必符合公共利益或社會目標(biāo)[13]。在財政能力有限的情況下，地方政府可能在幼兒園布局調(diào)整過程中去尋求符合自身的最大利益，而很難實現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

（四）幼兒園師資供給不足

幼兒園師資是幼兒園布局調(diào)整中必須考慮的因素，是制約幼兒園布局調(diào)整最重要的人力資源。為保障城鎮(zhèn)適齡幼兒接受到高質(zhì)量的學(xué)前教育，在幼兒園布局調(diào)整過程中，政府不僅要考慮對幼兒園硬件設(shè)施設(shè)備的投入，更要考慮到幼兒園師資的供給能力。城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整后，隨著幼兒園學(xué)位數(shù)量的增加和幼兒園班級規(guī)模的擴(kuò)大，需要大量的幼兒園教師才能充分保障幼兒園教育質(zhì)量。但在幼兒教師數(shù)量有限的現(xiàn)實背景下，幼兒園師資從哪里來？如何保證幼兒教師的數(shù)量、質(zhì)量和水平？等等，都是幼兒園布局調(diào)整中亟待回應(yīng)的現(xiàn)實問題。我國幼兒師資當(dāng)前尚存在總量不足、質(zhì)量不高、有編制教師少、年齡兩極化、學(xué)歷水平低、幼兒教師待遇偏低等問題[14]。幼兒教師如果得不到應(yīng)有尊重，幼兒園的教師隊伍建設(shè)必然落后，最終會制約幼兒園的合理布局。

從現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)幼兒園教師的存量看，幼兒教師數(shù)量明顯不足，師幼比離我國規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有很大距離。有研究者對北京市幼兒園城市布局的現(xiàn)狀進(jìn)行預(yù)測。結(jié)果顯示，按照一般標(biāo)準(zhǔn)，對照幼兒園專任教師存量，低方案將年均帶來約5.7萬、5萬和0.9萬人的需求增量，中方案將年均帶來約6.7萬、5.9萬和1萬人的需求增量，高方案將年均新增約8.1萬、7.2萬和1.2萬人的需求量。未來三年北京幼兒園師資的缺口在1萬人左右，而北京大專院校學(xué)前教育專業(yè)的招生量僅為1 500人，與師資需求量的差距很大，進(jìn)而影響學(xué)前教育服務(wù)的供給[15]。新的生育政策實施后，對專任教師數(shù)量的需求日益增加，幼兒園專任教師存量與需量之間的缺口較大，尤其是城鎮(zhèn)地區(qū)缺口更大。有研究顯示，相對人口政策不調(diào)整的低增長方案預(yù)測結(jié)果，在中方案下，城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)2020年幼兒園專任教師需求數(shù)量缺口分別為53.65萬和31.97萬；到2030年，兩類地區(qū)幼兒園專任教師需求數(shù)量缺口分別為50.16萬和38.77萬[16]。為保障幼兒園布局調(diào)整質(zhì)量，地方政府需充分考慮幼兒園師資的供給能力。

四、我國城鎮(zhèn)幼兒園布局調(diào)整的思路

全面評估新的生育政策對我國城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前教育資源的承載力的影響，深度分析我國城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園布局調(diào)整的價值，是促進(jìn)我國城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）編制科學(xué)的幼兒園發(fā)展規(guī)劃方案

編制科學(xué)的幼兒園發(fā)展規(guī)劃方案，應(yīng)對城鎮(zhèn)幼兒園布局進(jìn)行前瞻性設(shè)計，引領(lǐng)幼兒園在城鎮(zhèn)中合理布局，保障更多適齡幼兒享受到平等的學(xué)前教育權(quán)利，最大化地滿足城鎮(zhèn)居民對學(xué)前教育的需求。由于幼兒園布局會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、交通設(shè)施、生育政策調(diào)整等多重因素的影響，政府在編制幼兒園布局規(guī)劃發(fā)展方案時要以整體觀的視角對幼兒園進(jìn)行總體規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)各區(qū)域間資源分配的均衡性，以及幼兒園布局與城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展的協(xié)調(diào)性，充分考慮幼兒園設(shè)施與其他教育設(shè)施的關(guān)聯(lián)性或與其他社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的相互關(guān)系，避免出現(xiàn)學(xué)前教育資源的失衡或資源的重復(fù)建設(shè)。在編制幼兒園布局規(guī)劃方案前，地方政府應(yīng)組織各領(lǐng)域的專家學(xué)者，對城鎮(zhèn)幼兒園空間布局的現(xiàn)狀、幼兒園的服務(wù)半徑與對象、幼兒園所在位置的便捷性、幼兒入園距離與安全，幼兒園生均成本等進(jìn)行深入調(diào)查。充分了解當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的交通出行意愿，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)教育用地的分布特征，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局及人口變動趨勢，制定科學(xué)、合理，符合城鎮(zhèn)居民需要和幼兒就近方便入園的幼兒園布局規(guī)劃方案，使幼兒園布局與城鎮(zhèn)建設(shè)同步進(jìn)行。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，政府部門在編制幼兒園布局規(guī)劃方案時，要緊跟時代步伐，選擇專門的編制工具和軟件，將更多先進(jìn)的技術(shù)引入到幼兒園布局規(guī)劃工作中去，保持思維的先進(jìn)性，掌握社會發(fā)展的最新動態(tài)。例如，規(guī)劃師可采取多種方法，基于城鎮(zhèn)居民的實際需要和出行意愿，確定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的幼兒園配置標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、合理地完成幼兒園設(shè)施的規(guī)劃布局。通過GIS技術(shù)，計算學(xué)前適齡人口與學(xué)前教育資源的匹配度，評價幼兒園的可達(dá)性，為政府確定幼兒園的空間布局優(yōu)化提供決策依據(jù)。幼兒園布局規(guī)劃方案制定的過程，實質(zhì)是一個集體審議的過程。地方政府應(yīng)將編制的幼兒園布局方案通過專門網(wǎng)站的形式向社會公布，積極聽取其他利益相關(guān)者的意見。在此基礎(chǔ)上，對幼兒園布局規(guī)劃方案進(jìn)行科學(xué)論證、逐步修改和完善，使編制出來的幼兒園布局規(guī)劃方案更具針對性、可行性和操作性。

（二）構(gòu)建多元的幼兒園布局調(diào)整決策機(jī)制

主體多元的幼兒園布局調(diào)整決策機(jī)制能協(xié)調(diào)各方利益，使不同的利益相關(guān)主體從沖突走向和解，從矛盾走向理解。因此，要讓幼兒園布局調(diào)整科學(xué)、合理，需不斷擴(kuò)大幼兒園布局決策的主體范圍，尊重不同利益相關(guān)者的內(nèi)在訴求與需要。在多元主體相互交織的過程中，保障幼兒園布局調(diào)整決策程序的公開性、公平性、民主性，減少幼兒園布局調(diào)整決策的風(fēng)險。構(gòu)建起多元利益主體平等參與、互動與博弈的幼兒園布局調(diào)整決策機(jī)制，彰顯弱勢群體的地位，這既符合程序公平正義的原則，也能確保幼兒園布局調(diào)整的有效性。

政府在幼兒園布局調(diào)整決策中需加強(qiáng)與其他利益相關(guān)者的溝通和交流。通過對話，雙方能充分表達(dá)各自的觀點，加強(qiáng)彼此間的理解和認(rèn)同，為方案的進(jìn)一步設(shè)計和推行打下群眾基礎(chǔ)。對于政府而言，民主的方式能使之更好地掌控各種決策方案的預(yù)期，避免盲目決策帶來的各類風(fēng)險，增強(qiáng)民眾對當(dāng)?shù)卣闹С趾托湃?，獲得民主認(rèn)可的方案是滿意度最大的方案。對于民眾而言，及時把自身的真實想法和相關(guān)顧慮向政府呈現(xiàn)和反映將有利于問題的解決，使政府的相關(guān)措施能有的放矢，從而獲得相對滿意的處理方案。但由于民眾參與能力和擁有的相關(guān)決策知識有限，以及參與決策的內(nèi)在動力不足等因素的影響，政府需對其他利益相關(guān)者進(jìn)行幼兒園布局調(diào)整相關(guān)知識方面的宣傳和普及，綜合利用民意調(diào)查、聽證會、座談會、投票表決等途徑，鼓勵民眾積極參與到?jīng)Q策過程中來，盡可能使公共決策體現(xiàn)多數(shù)社會公眾的根本利益，代表人民群眾的意愿和訴求。

（三）制定合理的政府財政投入制度

現(xiàn)階段，我國地方政府的財政投入主要投向的是公辦園，尤其是城鎮(zhèn)地區(qū)部分優(yōu)質(zhì)公辦園是政府投入的重點。而與公辦園同樣履行學(xué)前教育公共服務(wù)的普惠性民辦幼兒園從政府得到的財政補(bǔ)助或獎勵非常少。從我國城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前教育資源的現(xiàn)有存量看，各區(qū)域內(nèi)公辦性質(zhì)的學(xué)前教育資源極其有限?！叭绻麑W(xué)前教育財政投入全部用于提供高質(zhì)量的公辦學(xué)前教育機(jī)會，擠出效應(yīng)的作用接近于1，學(xué)前教育財政投入對于擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會可能是無效的?！盵13]相反，為有效擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會，學(xué)前教育財政投入應(yīng)主要用于提供保障基本質(zhì)量、低收費、面向中低收入階層的公辦園或普惠性民辦幼兒園，提高中低收入階層家庭的幼兒接收學(xué)前教育的機(jī)會。在公辦學(xué)前教育資源難以滿足學(xué)前適齡人口增長的趨勢下，政府應(yīng)大力支持和扶助普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。普惠性民辦幼兒園作為一種普惠性學(xué)前教育社會資源，是公辦學(xué)前教育資源的重要組成部分，是擴(kuò)大城鎮(zhèn)地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源總量的有效途徑。在公辦學(xué)前教育資源供給嚴(yán)重不足的情況下，僅僅依靠政府舉辦的公辦園根本無法滿足新的生育政策帶來的學(xué)齡人口的增加，以及城鎮(zhèn)居民對高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育資源的需求。加之城鎮(zhèn)地區(qū)土地緊張，如果地方政府新建、擴(kuò)建幼兒園，無形中更會增加政府的財政壓力。

地方政府在財政投入上不僅要向公辦幼兒園投入，也要扶持普惠性民辦幼兒園，制定積極的有助于普惠性民辦幼兒園生存與可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費補(bǔ)助條例、政策支持、獎勵制度，為其健康、有序發(fā)展搭建平臺。通過“集團(tuán)化辦園”“名園辦分園”“公助民營”“公私合作辦園”等形式與普惠性民辦園合作，并將其納入政府公共服務(wù)的范疇和地方學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)劃與管理體制中。由于縣級及以下政府的財政經(jīng)費有限，在扶持和發(fā)展普惠性民辦幼兒園過程中，要將學(xué)前教育財政投入的責(zé)任主體適當(dāng)上移，加大省級政府和市級政府對縣級及以下政府的財政支持力度，適當(dāng)減輕縣級政府所面臨的財政壓力。尤其對經(jīng)濟(jì)條件比較落后的地區(qū)，省級政府應(yīng)加大對學(xué)前教育財政投入支持的力度，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的投入總量，減輕城鎮(zhèn)學(xué)前教育供給壓力。

（四）增強(qiáng)幼兒教師資源供給能力

為更好地應(yīng)對新的生育政策的挑戰(zhàn)，地方政府要加強(qiáng)幼兒園教師隊伍建設(shè)，提前對幼兒園師資的供給能力進(jìn)行規(guī)劃和預(yù)判，有效保障幼兒園布局調(diào)整質(zhì)量。我國很多地方為擴(kuò)大學(xué)前教師資源總量，都在積極探索和創(chuàng)新幼兒師資培養(yǎng)模式，取得了較好效果。例如，浙江省實行的3+4學(xué)前教育人才培養(yǎng)模式，湖南省推行的六年制本科幼兒教師培養(yǎng)模式和五年制幼兒教師免費師范生培養(yǎng)模式，這在很大程度上可有效緩解新的生育政策對幼兒園師資的需求。地方政府可采取多種方式擴(kuò)大學(xué)前教師資源總量，包括與地方高?；蚵殬I(yè)高中合作，擴(kuò)大學(xué)前教育專業(yè)招生規(guī)模；委托地方職業(yè)高中培養(yǎng)應(yīng)用型幼兒教師；通過第三方教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高幼兒教師隊伍整體素質(zhì)[17]。

為有效緩解教師資源供給壓力，適當(dāng)提高生師比不失為城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園提高教師供給能力的明智選擇。生師比既是影響學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵性指標(biāo)，也是世界各國制定學(xué)前教育政策的重要參考依據(jù)。但有學(xué)者認(rèn)為，目前仍缺乏全面、科學(xué)的實證證據(jù)來表明生師比對幼兒認(rèn)知、社會性、情緒情感、學(xué)業(yè)成就的積極影響作用[11]。生師比與幼兒的認(rèn)知與學(xué)業(yè)成就效應(yīng)呈非線性關(guān)系，非常低的生師比和配備良好的教師可能為幼兒的認(rèn)知和學(xué)業(yè)發(fā)展帶來一些小的好處，但只要生師比（包括保育員和帶班教師）控制在10∶1，通過聘用更多的幼兒園教師來降低生師比的努力，所帶來的效益就要比我們想象的要小得多[18]。我國教育部在2013年頒布的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》中規(guī)定，合理的生師比應(yīng)控制在10∶1～17.5∶1之間，這是一個具有一定彈性的指標(biāo)。即生師比控制在17．5∶1以下，都是符合教育部規(guī)定的。事實上，很多發(fā)達(dá)國家與我國一樣，都面臨著幼兒教師資源不足的問題，他們解決的主要方法就是適度提高生師比。根據(jù)OECD發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年世界上大部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的幼兒園生師比（僅指帶班教師）都在10-17之間[11]。與農(nóng)村地區(qū)的幼兒教師相比，我國城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒教師的專業(yè)能力和整體素質(zhì)相對更高，適當(dāng)提高生師比并不會對幼兒園教育質(zhì)量產(chǎn)生太大影響。適度提高生師比，可在教師資源總量不變的情況下，能有效解決“入園難”問題，釋放更多學(xué)位給適齡幼兒。