先行示范區(qū)背景下民辦教育發(fā)展研究

周禮紅

一、深圳建設(shè)先行示范區(qū)與民辦教育的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”，這為新時代民辦教育的現(xiàn)代治理和政策變遷指明方向。深圳建設(shè)先行示范區(qū)需要大量國際化高端創(chuàng)新型人才，教育是深圳人才培育的重要途徑，而建設(shè)先行示范區(qū)的目標(biāo)對深圳教育提出了高質(zhì)量發(fā)展要求。

民辦教育是先行示范區(qū)培養(yǎng)多樣性人才的需要?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》）指出：到2035年，深圳“建成具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都”。①新華社：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見（2019年8月9日）》，2019年8月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-08/18/content_5422183.htm。這就要求深圳培養(yǎng)大量具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意差異性的、多樣性人才。深圳由于改革開放時間早，部分先富起來的人們既有雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又有國際視野，對子女的教育也提出不同層次的個性化需求，這恰好說明深圳具有先行示范區(qū)培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意差異性的、多樣化人才的社會基礎(chǔ)。目前深圳政府為保證教育的相對均衡性和公平性，更多地對公辦學(xué)校提出統(tǒng)一性、規(guī)范性要求，民辦教育將成為滿足多樣化、差異性人才需求的重要力量。深圳民辦教育相對于公辦學(xué)校，在德育、美育、體育、勞動教育方面有更多靈活性。

民辦教育是滿足先行示范區(qū)社會公平的需要。深圳是一座移民城市，外來人口居多。據(jù)統(tǒng)計，2019年全市常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人，占常住人口比重36.8%。①深圳市統(tǒng)計局：《深圳市2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年4月15日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjgb/content/post_7801447.html。由于深圳公辦學(xué)校主要為戶籍學(xué)生提供受教育機(jī)會，這樣就會導(dǎo)致一些適齡孩子特別是外來勞務(wù)工的孩子無法入學(xué)。《意見》指出：“構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，建成全覆蓋可持續(xù)的社會保障體系，實現(xiàn)幼有善育、學(xué)有優(yōu)教?！苯ㄔO(shè)先行示范區(qū)重要任務(wù)之一是實現(xiàn)教育公平。因此，深圳民辦教育在提供多樣化教育機(jī)會的同時，也必須承擔(dān)促進(jìn)教育公平的責(zé)任，尤其是在基礎(chǔ)教育階段應(yīng)提供一定比例的普惠教育服務(wù)。

民辦教育是先行示范區(qū)培養(yǎng)高端創(chuàng)新型人才的需要?！兑庖姟分赋觯?025年深圳“建成現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市”。這就對深圳高等教育培養(yǎng)高端國際化創(chuàng)新型人才提出更高的要求，而深圳目前僅有深圳大學(xué)、南方科技大學(xué)、北理工莫斯科大學(xué)、香港中文大學(xué)深圳分校、哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳分校等幾所研究型高校，以及深圳技術(shù)大學(xué)、深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院、深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院、新安職業(yè)技術(shù)學(xué)院等四所應(yīng)用型高校，其中民辦高校僅有新安職業(yè)技術(shù)學(xué)院一所。深圳高校無法滿足高端創(chuàng)新型人才的需要。因此，深圳急需加快推進(jìn)民辦高等院校建設(shè)，才能滿足高端國際化創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)需要。

民辦教育是先行示范區(qū)創(chuàng)新教育體制機(jī)制的需要?！兑庖姟分赋觯骸敖⒔∪m應(yīng)‘雙元’育人職業(yè)教育的體制機(jī)制，打造現(xiàn)代職業(yè)教育體系?！鄙钲诿褶k學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)要多于公辦學(xué)校。深圳民辦學(xué)校可利用體制機(jī)制優(yōu)勢，率先探索學(xué)校治理改革，特別是在教師隊伍管理、經(jīng)費(fèi)使用、教學(xué)改革等方面為全國提供可供推廣借鑒的經(jīng)驗和模式。

二、深圳民辦教育發(fā)展存在的問題及原因

截至2019年中旬，深圳共有民辦中小學(xué)258所，占全市普通中小學(xué)總數(shù)36%。這些民辦中小學(xué)分布在各區(qū)，其中以寶安和龍崗最多。民辦中小學(xué)在校生總數(shù)為55.58萬人，占全市普通中小學(xué)在校生總數(shù)的39.8%。②《深圳近四成中小學(xué)生在民辦學(xué)校上學(xué)》，《深圳特區(qū)報》2019年6月26日。深圳民辦高校僅有一所新安職業(yè)技術(shù)學(xué)院。在40年深圳教育發(fā)展過程中，深圳民辦教育雖然發(fā)揮了重大的作用，但也存在不足

深圳民辦教育缺乏明確的先行示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位立法。對如何促進(jìn)深圳民辦教育發(fā)展問題，各部門缺乏統(tǒng)一認(rèn)識、系統(tǒng)的配套和完善扶持政策；民辦學(xué)校與公辦學(xué)校平等的法律地位尚未完全落實，還沒有形成長期共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

民辦中小學(xué)體制機(jī)制與示范區(qū)先行先試要求不相適應(yīng)。民辦中小學(xué)的自主權(quán)方面，投資者的權(quán)力比較大；民辦中小學(xué)的資金來源鮮有非營利的組織介入；民辦中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量評估僅限政府的監(jiān)督。

民辦中小學(xué)辦學(xué)條件未能滿足廣大市民優(yōu)質(zhì)教育需求。辦學(xué)場地問題制約民辦學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展；固定資產(chǎn)投入較低；民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低；學(xué)生的生源素質(zhì)不高。

民辦中小學(xué)國際化水平與建設(shè)現(xiàn)代化國際化城市不相適應(yīng)。教育觀念國際化不強(qiáng)；教育內(nèi)容的國際化不多；國際學(xué)術(shù)交流與合作研究渠道不太暢通。民辦高校數(shù)量不足；國際化水平偏低；教育質(zhì)量高端化水平不夠；創(chuàng)新能力不足。

三、紐約、東京私立教育經(jīng)驗及啟示

紐約私立教育經(jīng)驗。（1）法律基礎(chǔ)和政策措施是私立學(xué)校發(fā)展的根本保障。紐約州制定了一系列資助私立學(xué)校的法律和政策措施：對非營利性學(xué)校實行免稅制。用于學(xué)校發(fā)展的產(chǎn)業(yè)可免稅；紐約設(shè)立私立學(xué)校教育法；紐約州政府向高等院校提供有關(guān)科研項目與經(jīng)費(fèi)；對學(xué)生實行獎學(xué)金和貸款制度，為部分經(jīng)濟(jì)不富裕的私立學(xué)校學(xué)生提供多于公立學(xué)校的獎學(xué)金與貸款；通過公立學(xué)校為私立學(xué)校提供幫助與服務(wù)。（2）成立私立學(xué)校協(xié)會與董事會是私立教育重要行政管理手段。私立學(xué)校協(xié)會的職能是溝通或協(xié)調(diào)政府、家庭與學(xué)校之間的關(guān)系。紐約私立學(xué)校實行董事會制度，該制度在紐約私立學(xué)校的發(fā)展中扮演著關(guān)鍵的角色。（3）教育人事制度、經(jīng)費(fèi)籌措渠道和招生政策是私立學(xué)校的突出特色。合理的私立教育人事政策，大多數(shù)私立學(xué)?？蔀榻處熧徺I醫(yī)療等保險和提供住宿條件，私立學(xué)校一般采用小班授課制，突出各私立學(xué)校辦學(xué)特色和教育質(zhì)量；紐約私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源于政府資助和學(xué)校自籌，學(xué)校自籌主要包括慈善機(jī)構(gòu)、公司、個人捐款和學(xué)費(fèi)收入；紐約私立學(xué)?？梢钥鐓^(qū)域招生，學(xué)生可以自主選擇學(xué)校；紐約私立學(xué)校辦學(xué)理念一般是非營利性質(zhì)，這種非營利性質(zhì)是紐約私立學(xué)校辦學(xué)成功的主要原因。

東京私立教育經(jīng)驗。（1）完善和健全的私立教育立法是東京私立教育的基本特征。東京具有較完善的、較系統(tǒng)私學(xué)管理法規(guī)體系，每一法規(guī)都有配套的實施細(xì)則，具有很強(qiáng)的可操作性?，F(xiàn)行的主要法規(guī)是私立學(xué)校法。（2）政府的財政資助是東京私立教育發(fā)展的重要財政保障。公費(fèi)資助私學(xué)振興也是東京私立教育重要的特色。對私學(xué)振興財團(tuán)的融資事業(yè)進(jìn)行幫助；對私立大學(xué)等的經(jīng)常費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助；不斷完善為振興私學(xué)免稅或減免的優(yōu)惠政策。（3）私立學(xué)校和學(xué)校法人分離是東京私立教育管理體制的主要特點。東京創(chuàng)辦私立學(xué)校必須設(shè)立學(xué)校法人，學(xué)校法人不得從事任何營利性活動。學(xué)校資產(chǎn)及設(shè)施由慈善機(jī)構(gòu)、公司和個人捐贈而具有公益性與公共性，不屬于任何私人所有。這樣便于實現(xiàn)私立教育的民主化管理。（4）完善的高等教育評價體系是東京私立高等教育的質(zhì)量保障。東京高等教育評估體系包括政府評價體系、大學(xué)自我評價體系和第三方評價體系。東京的三大評價體系確立的評價內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法對東京高等教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生了重要的推動力。

紐約與東京私立教育對深圳民辦教育的啟示。一是加快深圳民辦教育立法，形成與深圳建設(shè)先行示范區(qū)相應(yīng)適應(yīng)長遠(yuǎn)、協(xié)調(diào)的政策與法規(guī)。二是轉(zhuǎn)變深圳民辦教育的辦學(xué)思路，將民辦學(xué)校的營利性質(zhì)轉(zhuǎn)化為非營利的性質(zhì)。三是加快推進(jìn)民辦高校建設(shè)，形成民辦高校與公辦高校相互競爭的態(tài)勢。

四、深圳民辦教育的發(fā)展

（一）深圳民辦教育發(fā)展的原則

法治化原則。深圳民辦教育應(yīng)率先制定一套完整的、系統(tǒng)的法規(guī)體系與細(xì)則，民辦學(xué)校作為一個獨(dú)立的辦學(xué)實體和獨(dú)立的法人單位應(yīng)享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，不斷推進(jìn)學(xué)校法人與學(xué)校資產(chǎn)分離，先行先試，依法治教，提高教育質(zhì)量，早日實現(xiàn)教育的公平。

國際化原則。深圳建設(shè)國際化創(chuàng)新型城市要求民辦教育率先對標(biāo)國際一流，深化國際交流與合作，構(gòu)建國際教育開放合作新格局。民辦教育因其靈活的辦學(xué)體制機(jī)制，在開展中外合作辦學(xué)、引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源、促進(jìn)師生與學(xué)術(shù)交流等方面，理應(yīng)走在教育國際化的前面，理應(yīng)成為教育國際化的重要推動力。

創(chuàng)新化原則。創(chuàng)新化原則要求深圳民辦教育適應(yīng)深圳建設(shè)現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市的需要，民辦中小學(xué)要辦出特色化個性化的學(xué)校，深圳民辦高校要培養(yǎng)出理論研究方面的創(chuàng)新人才和實踐成果轉(zhuǎn)化方面的創(chuàng)新型人才。

高端化原則。為了滿足深圳建設(shè)全球標(biāo)桿城市的需要，深圳民辦教育的重點就是要大力發(fā)展高等職業(yè)教育，培養(yǎng)一大批高技能型技術(shù)人才，為建設(shè)創(chuàng)新型城市提供智力支持。深圳民辦職高教育應(yīng)以培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)能力和綜合素質(zhì)為目標(biāo)，培養(yǎng)一大批在就業(yè)有優(yōu)勢、創(chuàng)業(yè)有能力、繼續(xù)教育有基礎(chǔ)、發(fā)展有空間的高技能型人才培養(yǎng)。這樣深圳民辦職業(yè)教育才能適應(yīng)深圳產(chǎn)業(yè)升級需要，為創(chuàng)新型企業(yè)提供人才支持，為深圳科技創(chuàng)新做出更大的貢獻(xiàn)。

（二）深圳民辦教育發(fā)展的目標(biāo)

到2025年: 提升民辦中小學(xué)教育，提供多元化教育選擇。繼續(xù)完善深圳非戶籍人口隨遷子女接受免費(fèi)義務(wù)教育管理辦法及積分入學(xué)制度。按照“以供定需”原則構(gòu)建學(xué)位供給預(yù)計和信息發(fā)布機(jī)制，實現(xiàn)學(xué)位供需雙側(cè)精細(xì)化管理。優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境，推動民辦學(xué)校教育質(zhì)量提升，實行基礎(chǔ)教育質(zhì)量指數(shù)管理，對全市基礎(chǔ)教育質(zhì)量實施量化監(jiān)管，大力發(fā)展特色學(xué)校和個性化學(xué)校。

到2035年：大力發(fā)展民辦高等教育，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。到2035年應(yīng)完成大部分營利的民辦學(xué)校向非營利的學(xué)校轉(zhuǎn)化。建成在各自領(lǐng)域全國排名前五的學(xué)科專業(yè)以及在各自領(lǐng)域全亞洲排名前20的學(xué)科專業(yè)，努力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。完善民辦現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理。完善民辦高等職業(yè)教育體系建設(shè)。推動民辦職業(yè)教育國際合作。

到2050年：積累民辦教育經(jīng)驗，引領(lǐng)中國民辦教育發(fā)展。深圳民辦中小學(xué)學(xué)位已滿足適合不同群體。民辦高等院校的數(shù)量和公辦高等院校數(shù)量大致相當(dāng)，民辦高等院校培養(yǎng)的高端創(chuàng)新型人才在數(shù)量質(zhì)量上等于或者高于公辦高等院校培養(yǎng)的創(chuàng)新型人才。深圳民辦教育能與全球標(biāo)桿城市的私立教育相媲美。

（三）深圳民辦教育提升的具體對策

1.明確民辦中小學(xué)的戰(zhàn)略地位，改進(jìn)政府對民辦中小學(xué)宏觀管理。

以先行立法的形式明確民辦中小學(xué)教育的戰(zhàn)略地位。充分利用深圳具有先行示范區(qū)的立法權(quán)，借鑒紐約和東京私立學(xué)校經(jīng)驗，以法律的形式明確深圳民辦教育性質(zhì)為非營利的教育，推進(jìn)民辦教育中的營利學(xué)校向非營利學(xué)校轉(zhuǎn)化，在全國為民辦教育率先進(jìn)行創(chuàng)新改革，讓每個孩子都接受優(yōu)質(zhì)教育，真正體現(xiàn)中國特色社會主義的優(yōu)越性。規(guī)定民辦教育主要經(jīng)費(fèi)來源為慈善組織和私人捐贈，通過稅收調(diào)節(jié)的方式為非營利組織與捐贈個人提供免稅或減免優(yōu)惠政策，營造整個社會合力辦民辦教育的氛圍。

健全民辦教育管理機(jī)構(gòu)、完善民辦教育管理制度。一是健全全市、各區(qū)民辦教育管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)。市教育重啟主管部門應(yīng)設(shè)立深圳民辦教育研究機(jī)構(gòu)，為深圳民辦教育發(fā)展引進(jìn)國際視野。區(qū)教育主管部門應(yīng)增加民辦教育管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)民辦教育的規(guī)劃和管理，審批和評估民辦中小學(xué)。二是積極培育社會中介組織參與民辦學(xué)校的管理。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，改善民辦中小學(xué)內(nèi)部管理

民辦學(xué)校依法建立健全內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督管理體制。一是民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立理事會依法行使職權(quán)。借鑒日本的董事會經(jīng)驗，使監(jiān)事的人數(shù)是理事的二倍，這樣即使理事全部兼職，也能從制度上消除集權(quán)的可能性。①武成彬：《淺談日本私立學(xué)校非營利性的“堵”與“疏”》，《中小企業(yè)管理與科技》2016年第2期。二是完善民辦學(xué)校教職工代表大會制度。

完善民辦中小學(xué)教育的評價體系。建立健全民辦教育的督導(dǎo)評估制度，完善督導(dǎo)評估體系。借鑒日本的政府評價體系、學(xué)校自我評價體系和第三方評價體系的經(jīng)驗，②張玉琴、林師敏：《日本私立大學(xué)外部評價的現(xiàn)狀與特點》，《復(fù)旦教育論壇》2006年第5期。建立民辦中小學(xué)政府評價體系；建立學(xué)校自我評價體系；成立第三方的教學(xué)質(zhì)量評估委員會。

3.改變財政扶持方式，加大對民辦中小教育的支持力度

增加民辦教育發(fā)展財政資金。確立政府資助民辦教育導(dǎo)向，合理配置促進(jìn)民辦教育發(fā)展的財政資金。市、區(qū)分別設(shè)立民辦教育發(fā)展專項財政資金，制定專項財政資金管理辦法。

合理制定民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。深圳民辦中小學(xué)應(yīng)合理制定深圳收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足近年來深圳物價、場地租金、教職工薪酬不斷上漲的需要。從而提升民辦教育的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)民辦學(xué)校提供更多優(yōu)質(zhì)選擇性的教育服務(wù)。

4.變革辦學(xué)模式，推進(jìn)民辦中小學(xué)特色學(xué)校發(fā)展

一是支持優(yōu)質(zhì)民辦中小學(xué)集團(tuán)化發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源；二是實施民辦名校建設(shè)工程；三是支持民辦中小學(xué)開展教育教學(xué)試驗；四是積極推進(jìn)民辦中小學(xué)課程改革。

5.發(fā)展民辦高等教育，培養(yǎng)高端創(chuàng)新型人才

制定深圳市民辦高等教育發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)深圳民辦高等教育薄弱的現(xiàn)狀，深圳市政府應(yīng)從建設(shè)先行示范區(qū)的總目標(biāo)出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)劃深圳市民辦高等教育的未來：深圳政府預(yù)留出民辦高等教育的發(fā)展空間；在深圳“東進(jìn)”戰(zhàn)略有利的政策條件下，分別與東莞、惠州、汕尾、河源建立民辦學(xué)校，解決深圳土地少、民辦高校少的問題。

創(chuàng)設(shè)有利于民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境。制定深圳民辦高等教育法律法規(guī)；改革民辦高等教育行政管理體制；培育完善民辦高等教育中介組織。讓中介組織成為政府與學(xué)校之間的緩沖器。

實現(xiàn)民辦高校高端切入。一是引進(jìn)一流大學(xué)以實現(xiàn)辦學(xué)資源的高端切入。二是民辦高校辦學(xué)層次的高端切入。借鑒上海中歐國際商學(xué)院將國內(nèi)資本和國際優(yōu)質(zhì)教育資源相結(jié)合的辦學(xué)經(jīng)驗，深圳可從高端切入與境外機(jī)構(gòu)合辦高等教育研究生院，著力發(fā)展高層次的民辦高等教育，將深圳建設(shè)成為粵港澳大灣區(qū)的教育高地。三是民辦高校學(xué)科專業(yè)的高端切入。民辦高校應(yīng)根據(jù)深圳建設(shè)創(chuàng)新型城市功能定位，站在學(xué)科和行業(yè)的制高點建設(shè)學(xué)科群和專業(yè)群。

注重民辦高等教育特色立校。深圳民辦學(xué)校要從自身的實際出發(fā)，發(fā)揮建設(shè)先行示范區(qū)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化劣勢，有針對性、選擇性地發(fā)展特色民辦高校。一是建立由多方參與的決策機(jī)構(gòu)。深圳民辦高校應(yīng)設(shè)立決策管理機(jī)構(gòu)（理事會）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會）和咨詢決策機(jī)構(gòu)（評議會）共同參與高校的重大事務(wù)決策。二是營造師資隊伍建設(shè)公平的、合理的、良好的環(huán)境。要落實民辦院校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位和依法保障的權(quán)利，為民辦院校提供一個引進(jìn)高端管理人才和優(yōu)秀教師的良好環(huán)境。