我國個人所得稅現(xiàn)狀分析及改進措施

郭昭飛

摘 要：個人所得稅是稅法中的一個主要稅種，它的政策變化涉及到普通百姓的經濟利益，因而受到社會各界的廣泛關注。文章通過闡述我國個人所得稅的立法進程、征收征管的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了完善現(xiàn)階段我國個人所得稅的幾點建議。

關鍵詞：個人所得稅；問題；對策

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）5-0097-02

個人所得稅是以自然人取得的各項應稅所得為征稅對象而征收的一種直接稅，具有籌集財稅收入，調節(jié)收入分配差距的功能，是當今世界各國普遍開征的稅種。從各國征收的實踐來看，個人所得稅的征收模式有：一是分類征收，根據(jù)所得來源和性質不同，按不同的稅率征收；二是分類綜合征收，對所得項目有些綜合征收，有些分類征收；三是綜合征收，對所得項目全部匯總，根據(jù)所得總額進行征收。在三種征收模式下，按納稅單位的不同，又分為家庭課稅制和個人課稅制。我國目前實行的是以個人為納稅單位的分類所得稅制，將個人所得分為11項，不同稅目實行不同稅率和扣除標準，按年、按月或按次征收。

1 我國個人所得稅的立法進程

建國初期，我國沒有建立完整的個人所得稅制。1950年，政務院發(fā)布的《全國稅政實施要則》中規(guī)定對個人征收“薪給報酬所得稅，存款利息所得稅”，但由于收入水平低，只開征了利息所得稅。改革開放后，大量外籍人員來華工作并取得高收入，中國政府遂于1980年實施了《個人所得稅法》，主要針對在華工作的外籍人員征收。隨著改革開放的深入，國內居民的收入發(fā)生了很大變化，為了調節(jié)社會收入分配狀況，國務院于1986年先后頒布了《城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅暫行條例》和《個人收入調節(jié)暫行條例》，分別適用于國內個體工商戶和國內公民。但是，對于相同收入的納稅人采取不同的稅收政策，尤其是外籍人員和中國公民適用不同稅法，引起很大爭議。為了規(guī)范稅制，公平稅負，中國政府將三稅合一，于1994年正式實施了新的《個人所得稅法》。

2 我國現(xiàn)行個人所得稅實行現(xiàn)狀及存在的問題

新稅法實施后，1994年全國個人所得稅收入為72.67億元，到2012年已猛增到5 820億元，是同期增長最快的一個稅種，個人所得稅逐漸成了我國的主體稅種。隨著我國加入WTO，國內經濟快速發(fā)展，經濟總量躍居世界第二位。但在經濟飛速發(fā)展的背后，我國個稅占國家稅收總額平均比重僅為6%-7%，這一比例遠遠落后于經濟水平在我國之下的發(fā)展中國家。同時，貧富差距擴大問題也不斷突顯。如果將我國經濟快速增長的態(tài)勢和個稅增長狀況聯(lián)系到一起，我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的個人所得稅已與社會經濟發(fā)展相脫節(jié)，它應有的功能遠未得到充分發(fā)揮。究其原因，主要是由于稅收征管乏力、稅制建設滯后等諸多因素的影響。

2.1 個人所得稅征管制度不健全，偷稅漏稅現(xiàn)象嚴重

由于個人所得稅具有收入隱蔽的特點，必須有一套嚴密完善的征管制度來保證，而我國目前的稅收征管手段比較落后，在一定程度上影響了稅款的征收。

2.1.1 相關配套措施缺乏，個人收入信息化管理程度較低

由于我國個人收入的相關配套措施不健全和信息化管理技術手段落后，稅務部門和銀行、工商、企業(yè)等多個職能部門缺乏實質性的合作，導致個人收入信息不能實現(xiàn)共享，信息傳遞不流暢，稅務部門不能全方位掌握納稅人的生產經營、資金流動和財產增減的變化情況，無法準確判斷稅源，組織征管，稅款流失現(xiàn)象非常嚴重。

2.1.2 征管乏力，對高收入群體缺乏行之有效的監(jiān)管

長期以來，我國個稅實行的是以源泉扣繳為主，自行申報為輔的方式，而自行申報的范圍僅限于年所得12萬元以上的5類情形，且自行申報缺乏剛性約束機制。這種征管制度，只管住了工薪階層，對于高收入群體卻無能為力。道理很簡單，由于工資薪金在發(fā)放時實行嚴格的代扣代繳制，稅款“無處可逃”。而收入多樣且隱蔽的高收入群體，他們可以通過稅前籌劃等多種手段“合理避稅”，在其不主動申報的情況下，稅務部門根本無法摸清其收入來源，進行有效監(jiān)控，造成大量應收的稅款沒有足額征收上來。在美國，個人所得稅主要針對高薪階層征收，工薪階層繳納的個稅僅占聯(lián)邦個人所得稅的10%。相比之下，應作為納稅主力軍的中國高收入群體沒有承擔應有的稅收份額，逃稅避稅現(xiàn)象比較普遍。

2.2 現(xiàn)行稅制設置不科學、不合理

2.2.1 分類稅制難于體現(xiàn)公平

我國現(xiàn)行的個人所得稅法基本保留了1994年稅法制定的基本框架和主要內容，這種分類稅制對不同所得實行不同納稅標準的做法，不利于發(fā)揮調節(jié)收入差距功能。

①收入相同稅負卻不同

例如：甲、乙兩人從事不同工作，每月都有相同的收入

6 000元。甲作為工資薪金收入，每月應納個稅145元；乙作為勞務報酬收入6 000元，每月應納個稅960元。兩人收入相同且同為勞動所得，理應繳納相同的稅額，但由于收入來源不同，適用不同稅率和不同費用扣除，造成應納稅額的不同。

②收入多的不交稅收入少的卻要交稅

丙每月工資5 500元，每月應納個稅額95元；丁每月收入6 700元，其中工資3 500元，勞務報酬800元，稿酬800元，財產租賃收入800元，特許權使用費800元。丁的收入明顯比丙多，按理應多繳稅，但丁卻由于工資在免征額范圍內，不用納稅，其它四項減除費用800元后應納稅所得額為“0”，也不用納稅。收入高且多樣化的丁，經過多次扣除后不用交稅，而收入低且集中于一個稅目的丙卻要交稅，這種“窮人納稅，富人避稅”的現(xiàn)象極其不公平。

③按月或按次計征不科學，分次取得收入和一次取得收入稅負差別較大

按月或按次計征且年終各類所得不再匯總計算，必然會造成對收入集中于某一時間的納稅人征稅過重的局面。例如：小楊和小鄭同為一家企業(yè)員工，小鄭在財務部工作，月工資3 500元，按現(xiàn)行稅法規(guī)定無需納稅；小楊在銷售部工作，月工資2 000元，12月份除當月工資以外，由于銷售業(yè)績突出，還取得全年一次性獎金15 000元。小楊年收入不比小鄭多，但按現(xiàn)行稅法規(guī)定，小楊一次性領取的獎金需繳納個稅405元，僅僅因收入實現(xiàn)的時間不同就要承擔不同稅負，這也不公平。

2.2.2 稅率結構復雜，不合理

我國個人所得稅率稅稅率形式有累進稅率和比例稅率兩種。即工資薪金所得適用3%～45%的七級累進稅率；個體戶、承包承租經營適用5%～35%的五級進稅率；勞務報酬適用稅率為20%，但對一次收入畸高的，實行加成征收，對應累進稅率為20%、30%、40%；稿酬實際稅率為14%；其他所得稅率均為20%。這種稅率結構存在以下問題：

①對于同為勞動所得卻設置了兩套累進稅率，還有加成征收的規(guī)定，造成累進稅率形式過多，計算繁雜。由于工資薪金所得和勞務報酬所得在實際生活中界限模糊，要耗費大量精力和時間進行界定，加大了征收成本，降低了征收效率。而且納稅人還可以通過變更身份，依據(jù)稅率高低隨之改變收入性質來達到避稅目的。

②累進稅率級距過多，如工資薪金所得累進稅率級距高達七級，后幾檔稅率按當今工資水平能達到的屈指可數(shù)，造成部分稅率形同虛設。

③對于工資薪金所得等各項勞動所得適用高稅率，最高稅率達到45%，而對于象中獎、中彩這類僅憑運氣就能獲得的偶然所得，適用稅率為20%，最高相差25%。這樣的稅率設置違背了勤勞致富的政策導向，降低了工作積極性，鼓勵了個人投機行為。

2.2.3 費用扣除制定不夠科學

我國個人所得稅規(guī)定的稅前扣除制度比較簡單。其中工資薪金所得稅的費用扣除沒有充分考慮納稅人家庭供養(yǎng)人口多少、是否就業(yè)、是否殘疾等影響負稅能力的其他因素，只規(guī)定了全國統(tǒng)一標準（每月3 500元）的免征額，這是不科學的。同時，免征額數(shù)額的制定缺乏定期自動調節(jié)的指數(shù)化機制，而且每次調整都必須經全國人大常委會表決通過才能執(zhí)行，手續(xù)繁瑣，調節(jié)滯后。

2.2.4 減免優(yōu)惠設置不夠規(guī)范

隨著經濟環(huán)境的不斷變化，20世紀80年代初制定的一些減免項目已不合乎現(xiàn)今要求，如對股票轉讓所得暫緩征稅。隨著我國資本市場的不斷擴大，股票交易和外匯買賣也日趨火爆，能夠參與其中的大多是經濟基礎較好的高收入人群，其交易金額少則幾千元，多則上萬，許多高收入者正是通過證券市場獲得暴利而發(fā)家致富。象這些所得也能享受稅收減免，不征個稅，而對于普通工薪階層不管其家庭負擔多重，對于超過免征額部分卻照章納稅，這簡直就是“撿了芝麻，丟了西瓜”。此外，外籍人員比國內居民享受了較多的稅前扣除優(yōu)惠政策，這種“超國民待遇”違背了中外納稅人稅負公平原則。

3 我國個人所得稅的完善對策

3.1 進一步完善外部配套措施，形成防稅護稅體系

稅收征管工作是個系統(tǒng)工程，不能只局限于稅務部門，需要社會各個職能部門的配合和支持，建議政府部門進一步完善配套法律法規(guī)，為個人所得稅征管創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

3.1.1 加快推動全國個人所得稅征管信息聯(lián)網(wǎng)工作

當務之急，是利用現(xiàn)代信息技術，建立稅務部門與多個職能部門的計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，構建個人收入信息交叉稽核體系，使得稅務部門可更完整、更準確掌握納稅人的收入信息，便于監(jiān)督檢查，堵塞漏洞。

3.1.2 加強個人收入監(jiān)控機制

借鑒國外經驗，建立個人終身納稅號碼制度，個人在銀行開立賬戶、取得收入或支出時均登記在此納稅號下。同時加強銀行對個人支付結算的管理，限制現(xiàn)金使用范圍，發(fā)展信用卡業(yè)務，超出結算起點的支付一律通過銀行卡轉賬結算，這樣能使大額收入和費用的流入流出都有跡可循，從源頭上防范偷漏稅行為的發(fā)生。同時，完善個人財產登記制度，使納稅人的財產收入透明化。

3.2 建立科學有效的稅收征管體制

3.2.1 完善征管方式，推行雙向申報制度

代扣代繳便于從源頭上實現(xiàn)對稅款的計征，是個稅征收的有效方法，應繼續(xù)強化和完善該制度，堅決制止扣繳義務人協(xié)助納稅人逃稅的行為。同時擴大自行申報范圍，推行雙向申報制度，將扣繳義務人和納稅人申報的信息匯總，建立電子檔案，再引入第三方信息進行比對驗證，提高自行申報數(shù)據(jù)的真實性、準確性。

3.2.2 加大宣傳，健全稅收征管的獎懲機制

建立相應的納稅誠信制度，將納稅人的納稅誠信與個人社會福利和其他社會活動的某些優(yōu)先權等利益掛鉤，形成對納稅人的激勵措施。同時，借鑒國外較為成熟的稅收稽查制度，對高收入人群個人所得稅進行專項檢查，由稅務部門隨機抽查一定比例的納稅人，若發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅的情況，則給予重罰。只有將納稅人的權利和義務有機統(tǒng)一起來，才能使納稅人的自律意識不斷加強。

3.3 修改、完善個人所得稅法

3.3.1 規(guī)范征稅范圍，擴大稅基

我國個人所得稅只對稅法所列舉的11個稅目征稅，不列舉的就不征稅。顯然，這種“正列舉”無法將不斷出現(xiàn)的新稅源及時納入到征收范圍，不能適應收入多元化的發(fā)展趨勢。隨著經濟的不斷發(fā)展，我國居民資本收入、隱性收入增多，還有許多附加福利，如公款消費、公車私用等。隨著網(wǎng)絡經濟的飛速發(fā)展，網(wǎng)上交易、網(wǎng)絡虛擬貨幣經營者也獲得可觀的收入，然而現(xiàn)行的稅法并未完全將這些稅源納入范圍，又把新形勢下出現(xiàn)的期權轉讓、股權轉讓和灰色收入、非法收入排除在外，造成稅基狹窄。我國應效仿美國的“反例舉”法，除了稅法規(guī)定的免稅項目不征稅外，其他所得，凡是能夠增加一個人資產收入的所得，都應該納入征稅范圍。這樣，才能擴大稅基。

3.3.2 實行分類綜合征收制

將個人所得稅中的各項勞動性所得，實行綜合征收，按年計征，在取得收入時分月或分次預扣預繳，年終實行匯算清繳，對年綜合收入超過一定標準的所得，按統(tǒng)一稅率征收，已扣繳的稅款可以抵扣，匯算后多退少補。其它非勞動所得，繼續(xù)按比例稅率分類征收，分類征收項目所征稅款為最終稅款，不再列入綜合計征范圍。

3.3.3 實行單一比例稅率

稅率是稅制中最核心的要素，它的高低直接影響納稅人的負擔輕重。為了適應世界稅制改革“低稅率，寬稅基”的原則，我國個稅改革應放棄累進稅率，選擇帶有免征額的單一比例稅率。在拓寬稅基的基礎上，采用較低的單一比例稅率，可以以另一種方式來體現(xiàn)稅收的累進性，俄羅斯就是一個很好的例子。2001年俄羅斯個稅稅率從累進稅率轉為13%的單一稅率后，稅收不降反而增長，個稅收入翻了三番。我國的香港特別行政區(qū)也是單一稅制，最富有的8%群體承擔了個人所得稅的一半，說明單一比例稅率同樣可以體現(xiàn)量能負擔原則。

3.3.4 制定科學合理的費用扣除

費用扣除可采用免征額和特定費用扣除相結合的方式。免征額是維持基本生活所必需的費用；特定費用扣除可根據(jù)納稅人的家庭結構、就業(yè)情況、健康狀況等來確定。由于我國正處經濟轉軌時期，可將百姓負擔較重的教育費用、贍養(yǎng)費用、醫(yī)療費用等作為特定扣除項目。同時，費用扣除必須指數(shù)化。

個人所得稅改革是我國2003年以后新一輪稅制改革的重要組成部分，它的改革是一個在動態(tài)中尋求最優(yōu)制度的過程，應采取漸進的方式，先從改變分類稅制向分類綜合稅制著手，逐步完善稅收管理體制，加強對高收入群體征稅力度，一步一個腳印，使我國的稅收制度更合理、更健康地發(fā)展。

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