知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的法律與政策融合問題研究

■習(xí)靜

（西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710127）

一、問題的提出

我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)在不斷取得進(jìn)步的同時(shí)，在知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理等方面仍舊存在不足之處，尤其是在知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)人才培養(yǎng)方面存在明顯短板，制約著我國知識產(chǎn)權(quán)水平的進(jìn)一步提高[1]。對于這一問題的解決出現(xiàn)了大量的中央層面的政策文件，本文在北大法寶法律法規(guī)檢索欄目中以“知識產(chǎn)權(quán)人才”為關(guān)鍵詞，檢索出46篇國家知識產(chǎn)權(quán)局出臺的部門規(guī)章，旨在促進(jìn)高層次、高素質(zhì)的知識產(chǎn)權(quán)人才的培養(yǎng)，推動國家知識產(chǎn)權(quán)人才工程的不斷發(fā)展壯大。同時(shí)也檢索出136篇地方法規(guī)，其中包括19篇地方規(guī)范性文件、117篇地方工作文件，充分體現(xiàn)了地方各省市政府對中央出臺的知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)政策的積極號召與響應(yīng)，培養(yǎng)造就一批符合我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展規(guī)模、高層次的知識產(chǎn)權(quán)人才隊(duì)伍。但是本文在查閱相關(guān)的政策與法律時(shí)，尚未檢索到關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的法律。

綜上，通過調(diào)查梳理有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的政策發(fā)現(xiàn)，知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀是以中央和地方宏觀層面的政策為主，基本沒有涉及知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的法律。因此存在以下問題：一方面，法律的缺位對知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的影響作用不明。具體而言是否只有相關(guān)政策的宏觀指導(dǎo)就能促進(jìn)人才的培養(yǎng)，缺少法律的規(guī)范對知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)是否有影響以及有多大影響。另一方面，政策與法律之間轉(zhuǎn)化機(jī)制條件模糊不清，即囿于政策的臨時(shí)性和不穩(wěn)定性，對于知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的政策能否以及怎樣轉(zhuǎn)化為法律的問題。

正是基于上述問題激發(fā)了本文對法律與政策怎樣融合以及在融合中出現(xiàn)的問題的思考。本文從微觀層面的知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的政策與法律現(xiàn)狀延伸到宏觀層面的政策與法律的融合問題的研究，必須承認(rèn)現(xiàn)實(shí)中知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)中法律和政策有所融合，探討兩者之間的融合以及解決融合中出現(xiàn)的問題有助于知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的規(guī)范化與系統(tǒng)化，促進(jìn)社會形成良好的法律政策環(huán)境，推動國家知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)戰(zhàn)略的進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、政策與法律之間的天然融合性

按照法律政策學(xué)的一般理論，“在法治社會中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范”[2]。不同制度工具之間的功能互補(bǔ)在現(xiàn)代社會非常重要。按照盧曼、圖依布納的法律系統(tǒng)理論，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間必然存在相互開放、聯(lián)系的關(guān)系[3]。政策和法律間必然有著一定程度的相關(guān)性，即所謂的可溝通性[4]。因此，源自政治系統(tǒng)的政策和源自法治系統(tǒng)的法律之間具有獨(dú)特價(jià)值卻又相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了影響市場經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的重要宏觀環(huán)境因素。

合法性是公共政策的基本屬性之一，主要表現(xiàn)為政策與法律兩者之間存在某種特殊關(guān)系，兩者均有效體現(xiàn)而且是統(tǒng)治階級利益的代表，政策是法律的基礎(chǔ)依據(jù)來源，政策的有效施行離不開法律強(qiáng)有力的保障。對于一個(gè)法治化國家而言，政策的合法性是極其重要的政治要求，表現(xiàn)為內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸以及程序上嚴(yán)格守法。有學(xué)者認(rèn)為，公共政策與法律的融合主要體現(xiàn)為公共政策的合法性，主要包括4個(gè)層面的內(nèi)容：政策主體（特別是決策主體）、內(nèi)容、程序的合法性以及公共政策的法律化[5]。

（一）政策的形式合法化與實(shí)質(zhì)合法化

公共政策的完整周期包括公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)，而法律或者法治思想貫穿于公共政策的整個(gè)周期。公共政策與法律的融合體現(xiàn)在兩方面，一方面包括政策制定程序、政策制定依據(jù)等在內(nèi)的形式合法化。具體而言，其一，公共政策制定的合法化。即是指將政府部門所制定的公共政策通過一定形式或途徑為人們普遍知曉、認(rèn)可并遵循或?qū)嵤┑倪^程。其二，公共政策執(zhí)行中的合法性。公共政策執(zhí)行的原則之一就是法治原則，政策執(zhí)行必須依法定職權(quán)進(jìn)行，遵守法定程序，并自覺接受法律、法規(guī)的約束并依法承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。

另一方面是指政策原則及內(nèi)容等實(shí)質(zhì)合法化。具體而言：第一，公共政策評估中的合法化。有學(xué)者提到法國國家審計(jì)法院對公共政策進(jìn)行評估設(shè)計(jì)了五個(gè)方面的指標(biāo)，行政行為是否合法且具有一定的靈活性是指標(biāo)之一[6]。第二，公共政策監(jiān)督中的合法化。主要表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要途徑是通過對政策制定程序和原則、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行中諸如對行政裁量權(quán)的使用是否合法進(jìn)行監(jiān)控。行政機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控是行政系統(tǒng)內(nèi)部對自身行為的一種縱向監(jiān)督和控制。第三，公共政策終結(jié)中的法律融合。政策終結(jié)的表現(xiàn)之一為政策的法律化，即一項(xiàng)經(jīng)過長期實(shí)行、確實(shí)有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強(qiáng)制力，經(jīng)過立法機(jī)關(guān)或授權(quán)立法的行政機(jī)關(guān)審議通過，上升為法律或行政法規(guī)。

綜上所述，法律與政策的融合主要體現(xiàn)于通過觀察、分析和反思從公共政策到法的轉(zhuǎn)變過程，為良好的法律制度設(shè)計(jì)提供規(guī)律、準(zhǔn)則和思考方法[7]。

（二）政策法律化與法律政策化的不同選擇

來自政治系統(tǒng)的政策和來自法治系統(tǒng)的法律之間的關(guān)系問題屬傳統(tǒng)法學(xué)研究的重要命題之一。政策與法律在實(shí)踐中扮演著舉足輕重的地位，然而兩者之間的關(guān)系目前尚未得到學(xué)理的充分論證，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了政策與法律邊界界定含混不清、混合使用的現(xiàn)狀?；趦r(jià)值沖突的原則，政策與法律作為各自系統(tǒng)中具有內(nèi)在合理性的重要工具，不存在“兩者相較取其一”的情形，而是相互聯(lián)系又各自獨(dú)立發(fā)揮不同的作用。學(xué)者歐陽景根認(rèn)為政府在制定和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)充分逐一考慮和衡量政策環(huán)境的各要素，積極打造法治化的政策共同體，運(yùn)用諸多政策資源，促進(jìn)政策動力的激發(fā)，培育法治化的政策文化和政策風(fēng)格，為政策法治化營造出一個(gè)整體有利的政策環(huán)境[8]。

然而，法治系統(tǒng)不可否認(rèn)法律制度自身的有限性，即法律通過法治系統(tǒng)向外作出的理性觀察和價(jià)值反思，形成了善于吸收其他系統(tǒng)的優(yōu)勢之處，培養(yǎng)對其他系統(tǒng)的反思能力不斷充實(shí)自身機(jī)能的能力[9]。因此，在現(xiàn)代社會法治實(shí)踐中僅通過具有自身功能局限性的法律制度難以滿足對社會中紛繁復(fù)雜的問題的解決。法律必須要由內(nèi)向外地“開放”，采用源自政治系統(tǒng)的政策的優(yōu)勢?；趯Ψ勺陨淼睦硇钥剂亢头此?，法律政策化實(shí)質(zhì)就是在法律的施行過程中對相關(guān)政策的采用或偏好，從而出現(xiàn)整體政策化傾向。其屬于“價(jià)值論基礎(chǔ)上法律的政策考量”[10]。而政策法律化的關(guān)鍵在于對某些政策中的理念、價(jià)值導(dǎo)向通過長期實(shí)踐檢驗(yàn)將其固定在法律當(dāng)中，在法律中得到宣示，而不是對政策中的具體條款規(guī)定作出法律化處置。政策的法律化也為“權(quán)利-權(quán)力”的合理配置的法治架構(gòu)提供了可能。

總體而言，政策具有靈活性、機(jī)動性的特點(diǎn)，缺陷在于穩(wěn)定性、可預(yù)期性不足，而法律具有持續(xù)性、權(quán)威性的特色，兩者互為補(bǔ)充、互為融合。政策環(huán)境與法律環(huán)境都是指影響政策形成、法律制定的外部因素的總和?！斑\(yùn)作自成一體性”是各系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)作的常態(tài)。分處不同系統(tǒng)的法律和政策的融合不具有隨意性，只有在政策的價(jià)值理念對法律系統(tǒng)產(chǎn)生有效“激擾”或符合法律系統(tǒng)的準(zhǔn)入門檻時(shí)才可以融合[11]。當(dāng)然，并非所有的政策都可以法律化，公共政策法律化應(yīng)有其合理界限[12]。同樣，當(dāng)法律政策化處在過于靈活階段，危及法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性時(shí)，政策法律化便需啟動，兩者處在不斷動態(tài)博弈過程中。

三、知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)法律政策融合的路徑

在不同社會形態(tài)中，法律和政策都是并行的，兩者缺一不可，只是倚重程度不同[13]。一個(gè)國家的最佳治理方式的選擇應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，倚重法律亦或是政策要根據(jù)國家所處的發(fā)展階段和所面臨的歷史任務(wù)來決定[14]。

（一）明確政策和法律對于知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)不可或缺

現(xiàn)代社會中法治的發(fā)展現(xiàn)狀不僅僅局限于法律之治，法律只是社會治理的規(guī)范性文件的一部分[15]。政策在面對紛繁復(fù)雜的社會問題時(shí)，以其靈活性和針對性，能夠起到對社會秩序進(jìn)行有效指引和維護(hù)的作用，政策對社會的治理也必不可少。具體到知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)方面而言，知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)被稱為是國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》將知識產(chǎn)權(quán)人才列為戰(zhàn)略性急需緊缺人才。國家知識產(chǎn)權(quán)局出臺的《知識產(chǎn)權(quán)人才“十三五”規(guī)劃》中提到，“十二五”時(shí)期知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)人才隊(duì)伍達(dá)到15萬余人，比“十一五”時(shí)期末多了四倍，知識產(chǎn)權(quán)從業(yè)人員超過50萬人，人才素質(zhì)不斷提高[16]?？梢钥闯觯R產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的一系列政策對我國知識產(chǎn)權(quán)人才隊(duì)伍的壯大以及人才素質(zhì)的提高有積極的促進(jìn)作用。此外，法律對培養(yǎng)知識產(chǎn)權(quán)人才的作用也不容忽視，法律的國家強(qiáng)制力屬性為知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)起著指引、規(guī)范的作用，保障知識產(chǎn)權(quán)高層次人才培養(yǎng)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？傊?，知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的政策體系和法律體系共同為知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)提供人才保障。

（二）界定知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)法律政策的轉(zhuǎn)化條件

法律政策化和政策法律化是政策與法律之間相互聯(lián)接、互動的主要路徑。政策與法律之間的雙向轉(zhuǎn)化是以法律和政策的功能不同為前提條件，法律政策化是以政策彌補(bǔ)法律靈活性功能的不足，政策法律化是以法律的權(quán)威性及穩(wěn)定性補(bǔ)充政策的臨時(shí)性。

一方面，對于政策法律化而言，將關(guān)涉公民權(quán)益、社會發(fā)展的公共政策之內(nèi)容訴求融入法律，實(shí)現(xiàn)符合公共政策治理目的的制度設(shè)計(jì)是法政策學(xué)的研究進(jìn)路[17]。政策轉(zhuǎn)化為法律體現(xiàn)了兩種不同規(guī)范形態(tài)之間的銜接[18]。因此，基于政策遠(yuǎn)多于法律的情形，對符合一定條件的政策群可以由立法機(jī)關(guān)遵循法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為法律予以固定，即所謂的政策立法，這種立法制度也是我國法治社會建設(shè)的重要組成部分[19]。

因此，對于知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)政策轉(zhuǎn)化為法律的條件包括：以保障了知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)，壯大了高層次知識產(chǎn)權(quán)人才隊(duì)伍為根本準(zhǔn)則；以知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)政策的合法性以及轉(zhuǎn)化程序的合法性與公開性為指導(dǎo)原則；具體考量因素大致有：政策實(shí)施后是否壯大了知識產(chǎn)權(quán)各門類的人才隊(duì)伍、知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)政策的出臺在社會中引起的反響程度、地方省市對中央政策的號召響應(yīng)情況、針對特定主題法律文本與政策文件數(shù)量多寡、政策在解決知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)中所發(fā)揮的作用大小、特定知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)政策的生命周期長短以及內(nèi)容是否符合與時(shí)俱進(jìn)的潮流等。譬如，在國家知識產(chǎn)權(quán)局出臺“十一五”“十二五”“十三五”等知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)規(guī)劃中，以“創(chuàng)新政策，優(yōu)化環(huán)境”為基本原則之一，堅(jiān)持系統(tǒng)培養(yǎng)、科學(xué)評價(jià)、高效使用、激勵成長的方針，培養(yǎng)出知識產(chǎn)權(quán)高層次人才和知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的急需緊缺人才符合我國現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際需要，對這部分政策思想或文本可以在符合一定條件、程序情形下列入知識產(chǎn)權(quán)單行法或?qū)ｉT法，構(gòu)建我國知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)的法律體系。

另一方面，雖然在知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)方面，法律缺位，尚不存在法律轉(zhuǎn)化為政策的情形，但是對于法律轉(zhuǎn)化為政策的總體情形而言，轉(zhuǎn)化的指導(dǎo)原則是：對于在法律中的某些條款內(nèi)容容易隨著社會中新興事物的出現(xiàn)而發(fā)生頻繁修訂，即不符合法律追求的穩(wěn)定性和權(quán)威性，對于這類法律條款可以在符合特定情形下將其轉(zhuǎn)化為追求靈活性的政策文本。

綜上，在保障我國知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)階段，需要“公共政策的法治化和法制的公共政策化的共同過程”[20]，政策和法律對知識產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)都是不可或缺的，只不過當(dāng)下較為倚重政策體系，今后的發(fā)展方向?yàn)樵谧裱鄳?yīng)的合法程序和實(shí)質(zhì)條件下對于其相關(guān)法律的制定（政策立法）應(yīng)予以重視，使得政策和法律共同合力促進(jìn)我國知識產(chǎn)權(quán)人才的培養(yǎng)。