民用航空業(yè)碳減排機制及其應(yīng)對策略

錢 璟，宋 巍，杜 瀾

（中國民用航空總局第二研究所，四川成都 610207）

自2020年9月22日，中國在75屆聯(lián)合國大會上宣布在中國CO2排放在2030年達峰，爭取2060年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)后，相關(guān)表述不斷深化，尤其在2021年兩會期間，節(jié)能減排成為各方關(guān)注的焦點，已確定為中長期的國策，碳減排成為各行業(yè)的一個明確而現(xiàn)實的任務(wù)。根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，航空業(yè)使用化石燃料僅占總化石燃料CO2排放的3%左右，航空碳排放在各行業(yè)乃至全球碳排放占比不高，但年均增長速度較快，加之民航飛機巡航高度集中在9 000-12 000m，導(dǎo)致其尾氣排放至大氣平流層和對流層上部，加劇了全球溫室效應(yīng)，因此航空業(yè)成為重點關(guān)注的行業(yè)之一。根據(jù)國際民航組織（ICAO）估計，如果放任航空業(yè)碳排放，到2050年，全球航空的年碳排放量會從目前約7億t大幅增加3倍多，至26億t。由此可見，實施航空碳減排具備現(xiàn)實而緊迫的壓力。本文通過分析全球航空碳減排機制最新情況，從而提出我國航空碳減排方面應(yīng)對措施。

1 全球航空碳減排機制的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 歐盟航空碳減排

歐盟2008/101/EC號指令將航空業(yè)納入到了歐盟碳排放交易機制（EU ETS），在進行總量控制的基礎(chǔ)上，允許排放單位進行碳排放許可額分配或交易[1]。為確保該項制度的有效落實，從2012年開始，所有飛往、飛經(jīng)或飛離歐盟的航班均需遵守EU ETS的要求。2017年，歐盟頒布了2017/2392號法規(guī)，提出從2017起將EU ETS的地理范圍限制在歐洲經(jīng)濟區(qū)內(nèi)[2]。在歐盟2008/101/EC號指令中根據(jù)各航空運營者的歷史排放量等情況，確定免費配額，其中85%的碳排放額實施免費分配，另外15%以拍賣的方式分配。對于超額排放，但未購買配額的營運者，征收相應(yīng)碳稅，但是這一措施也遭到了中、美、俄、日等國家的強烈反對，認為該政策是純粹的單邊措施，缺少合法性，違背了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《芝加哥公約》《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》中的公平原則[3]。2009年，美國航協(xié)隨即向歐洲法院發(fā)起訴訟，中國民航局也曾禁止中國航司加入EU ETS體系，迫于國際政治壓力，歐盟于2014年發(fā)布了2014/421/EU指令，該指令明確自2013年1月1日起至2016年12月31日，所有來自或飛往歐盟之外國家的航班可不再參與EU ETS。

1.2 航空碳抵消和減排計劃

2016年，國際民用航空組織（ICAO）大會建立了航空碳減排的一攬子措施CORSIA，主要分為三個階段進行實施，在實驗階段和第一階段，采用各國自愿參與的方式，鼓勵發(fā)達國家率先參與；第二階段采用強制性參與的方式，對于達到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的成員國必須參與，小島嶼發(fā)展國際和最不發(fā)達國家可自愿參與[4]。雖然在第39屆ICAO大會已經(jīng)通過了CORSIA，但具體實施方面仍存在較多困擾，具體表現(xiàn)在：①CORSIA基于歷史排放，缺少對各發(fā)展中國家增長空間的考慮，結(jié)果是增長快的發(fā)展中國家承擔(dān)了比發(fā)達國家更大的減排責(zé)任，違背了“共同但有區(qū)別”的原則[5]；②以大會決議的性質(zhì)通過的CORSIA，缺乏法律約束，在各成員國對單邊行動條款持保留態(tài)度時，會影響計劃的執(zhí)行效率。目前我國民航業(yè)已建立起碳排放核查機制，在國際互認基礎(chǔ)上，CNAS批準(zhǔn)了數(shù)家可從事航空業(yè)碳排放核查的單位，并定期向國際民航組織報備。

2 航空碳減排機制的相關(guān)應(yīng)對策略

2.1 法律法規(guī)支撐

碳排放與氣候變化之間有著緊密關(guān)系，在關(guān)于氣候變化的國際談判方面，我國經(jīng)歷了被動參與、謹慎保守參與和開放活躍參與的過程，《中國應(yīng)對氣候變化國際方案》是首個應(yīng)對氣候變化的全面政策，在2007年制定之后，我國又陸續(xù)出臺了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律和規(guī)章制度[6]。由于氣候變化是一個綜合性問題，任何一項立法都難以對其進行較為全方面的規(guī)制，所以應(yīng)積極按照氣候變化應(yīng)對的總體要求，嚴格執(zhí)行與之相關(guān)的法律法規(guī)，如可再生能源法、草原法、節(jié)約能源法等，有序推進我國的氣候變化應(yīng)對工作。通過分析總結(jié)全球航空碳減排法制現(xiàn)狀，我國應(yīng)積極總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，規(guī)避不足，制定一部具有基本法性質(zhì)的《氣候變化應(yīng)對法》，從而更好地滿足氣候變化應(yīng)對需求，更快地與國際碳減排相銜接，體現(xiàn)出我國在碳減排方面的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時該法律的制定，能夠為我國航空碳減排相關(guān)法制的制定打下良好基礎(chǔ)。

2.2 基于碳稅的減排措施

我國2016年頒布的《環(huán)境保護稅法》并未將碳稅納入環(huán)境保護稅的范疇，碳稅作為應(yīng)對氣候變化，減輕全球環(huán)境問題的重要手段，與碳交易制度一樣，都是促進溫室氣體尤其是二氧化碳減排的有效手段。與碳交易相比，碳稅手段更加直接，能夠保證減碳力度，中國在2020年承諾2030年碳達峰目標(biāo)，碳稅應(yīng)引起足夠重視，使其作用能夠充分發(fā)揮出來[7]。碳稅與碳排放交易有著直接關(guān)聯(lián)，通過將碳稅納入環(huán)境保護稅范圍，能夠更好地落實節(jié)能減排工作，減少各行各業(yè)的碳排放量。與其他稅收不同，碳稅所涉及的范圍較廣，基本能夠覆蓋所有消費化石燃料的單位與個人，其執(zhí)行成本相對較低，且通過實施碳稅，能夠在達到碳減排目標(biāo)的同時，穩(wěn)定能源及延伸產(chǎn)品或服務(wù)的價格，具有較強的公益性和穩(wěn)定性。

基于此，我國可適當(dāng)拓寬環(huán)境保護稅的征收范圍，對相關(guān)單位征收碳稅，按照“誰使用、誰排放、誰繳稅”的原則進行相關(guān)政策設(shè)計，明確碳稅只用于碳減排，用來協(xié)助企業(yè)轉(zhuǎn)型，有利于抑制高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的增長，有利于鼓勵航司企業(yè)降低運行耗能，促進航空可持續(xù)燃料的使用，為我國航空碳減排的實施奠定基礎(chǔ)。

2.3 碳交易制度

目前，ICAO的第219屆理事會認可了6個減排項目體系，在2021年至2023年的CORSIA試點期內(nèi)為其提供合格碳減排指標(biāo)，這些減排項目體系包括：①美國碳注冊登記簿（ACR）；②中國溫室氣體自愿減排項目（CCER）；③清潔發(fā)展機制（CDM）；④美國氣候行動儲備方案（CAR）；⑤黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS）；⑥核證減排標(biāo)準(zhǔn)（VCS）。但CORSIA要求合格碳減排指標(biāo)必須由2016年1月1日以后投產(chǎn)的減排項目產(chǎn)生，且時間不得晚于2020年12月31日，用于抵消試運行階段（2021—2023年合格減排指標(biāo)）。

表面上，中國航司可以通過購買CCER減排量履行減排，但根據(jù)ICAO的評估，認為CCER項目對于減排項目額外性要求不足，而且CCER項目對于避免履行國際碳減排義務(wù)時，會出現(xiàn)重復(fù)計算的問題。由于CORSIA只認可2016年1月1日以后的項目產(chǎn)生的減排量。同時，自2017年起，CCER方法學(xué)開發(fā)、項目、減排量、審定與核證機構(gòu)、交易機構(gòu)備案的申請都處于暫停狀態(tài)，根據(jù)中國自愿減排交易信息平臺的信息，已經(jīng)備案簽發(fā)的減排量中沒有符合CORSIA合格碳減排指標(biāo)要求的減排量；而根據(jù)已備案未簽發(fā)的項目設(shè)計文件信息計算，這些項目到2020年12月31日將產(chǎn)生總計4千多萬噸的減排量。

2021年，隨著全國碳排放權(quán)交易體系的啟動，相關(guān)單位應(yīng)盡快啟動CCER項目和減排量的備案，促進CCER方法學(xué)、項目與減排量的備案及簽發(fā)流程按照ICAO建議進行升級修訂。同時考慮國家碳市場交易和國際碳減排指標(biāo)交易的需求，做好CCER的國際對標(biāo)，保障保CCER能夠擁有廣泛的認可和市場消化通道，釋放市場化減排潛力。主管部門可以委托具有非盈利性特征和政府公信力的專業(yè)機構(gòu)負責(zé)相關(guān)事宜，并履行好監(jiān)管職責(zé)。

2.3.1 碳交易中的配額和抵消責(zé)任

在進行航空碳減排法制建設(shè)時，航空碳排放額的分配極為關(guān)鍵，直接影響營運者的經(jīng)營成本，也會對其參與碳排放交易的積極性造成較大影響，所以航空碳排放額的分配是碳減排工作的重中之重。隨著我國航空業(yè)的不斷發(fā)展，我國的航空碳排放問題也備受關(guān)注，所以航空業(yè)也應(yīng)根據(jù)其自身發(fā)展階段，制定與之相適應(yīng)碳排放目標(biāo)。設(shè)計航空碳排放配額時，首先應(yīng)建立MRV體系，營運者主動監(jiān)測和記錄碳排放數(shù)據(jù)，確定航空碳排放總量后，進行配額分配。

起初，CORSIA基準(zhǔn)線的計算是基于2019年和2020年的平均排放量，并要求抵消高于基線的排放量，使參與CORSIA的航空公司在基線年之后保持碳中和。在遭遇新冠肺炎疫情危機后，2020年航空運輸量只有2019年的一半，之后數(shù)年全球航空業(yè)運輸量也難以恢復(fù)到2019年的水平，如果使用2020年的排放量進行計算，CORSIA的基準(zhǔn)線將會嚴重失衡，因此ICAO決定，將將2020年從基準(zhǔn)線的計算中剔出。這導(dǎo)致一個結(jié)果是設(shè)置的基線水平較低，可能對航空業(yè)長期減排帶來一定壓力。

2.3.2 穩(wěn)定交易價格問題

我國的碳排放交易市場是在政府主導(dǎo)下建立，碳價格的穩(wěn)定是碳市場運行的關(guān)鍵問題，應(yīng)有相應(yīng)的措施避免碳價格過度波動。碳交易僅以履約為目的，可注銷履約部分的配額，對于剩余配額可進行交易和轉(zhuǎn)讓[8]。為了防止碳價格過度波動，還應(yīng)適當(dāng)建立碳配額儲備制度，加大減排量供給，合理設(shè)置碳價格上限，避免碳價格過高。在市場配額不足或價格過高的情況下，政府可適當(dāng)釋放儲備配額，以滿足市場需求，穩(wěn)定碳價格。在碳價格過低或配額過多的情況下，政府可適當(dāng)回購部分配額，避免碳減排成本隨意傳遞給消費者，確保航空業(yè)能夠穩(wěn)定運行[9]。

2.4 航空業(yè)低碳技術(shù)

同時應(yīng)基于自身國情，應(yīng)用可行的航空低碳技術(shù)，在確保飛行安全的前提下，最大限度減少碳排放。例如，為確保航空碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)，首先應(yīng)加強航空節(jié)能產(chǎn)品的自主創(chuàng)新和研發(fā)，利用技術(shù)手段來降低航空業(yè)的碳排放，如應(yīng)用新型低油耗發(fā)動機、降低空載、優(yōu)化航線、使用生物燃料、進一步加強對航空運營的管理等措施，進而降低碳排放。但受制于航空燃料能量密度、航司機隊規(guī)模、機齡和空域資源供給，航司的噸公里油耗下降幅度基本探底，目前看來，依靠使用航空可持續(xù)燃料抵消碳排放是比較現(xiàn)實的選擇。因此保證國產(chǎn)航空可持續(xù)燃料能夠正常生產(chǎn)銷售，并經(jīng)過合適的可持續(xù)評價，是航空業(yè)履行減排責(zé)任的重要途徑。

3 結(jié)束語

在我國近年來航空業(yè)快速發(fā)展的情況下，加強航空業(yè)的碳減面臨緊迫和現(xiàn)實的壓力。我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒其他國家的法制發(fā)展經(jīng)驗，促進CCER項目重啟，加大減排量供應(yīng)，開展國產(chǎn)航空可持續(xù)燃料的可持續(xù)評價，多種手段促進有意愿有能力的廠商生產(chǎn)航空可持續(xù)燃料。從中國過去十幾年實際經(jīng)驗看，行政手段是最高效的節(jié)能減排手段，在未來，應(yīng)該綜合利用碳市場、碳稅和航空減排技術(shù)，實現(xiàn)航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。