清代荒政措施在遼寧的實踐

王 雁

遼寧①“遼寧”一稱始于近代，清代往往稱為“盛京”或“奉天”。清代對于遼寧地區(qū)的稱謂一直隨著地方行政制度變化而變化。萬歷四十四年（1616），努爾哈赤在赫圖阿拉建“金”國，史稱“后金”。天聰八年（1634）皇太極將都城沈陽尊稱為“天眷盛京”，沈陽始稱“盛京”。崇德元年（1636），皇太極改元崇德，改國號大清。順治元年（1644）清入關(guān)，盛京為留都，最高行政長官為盛京總管（后改稱“昂邦章京”“鎮(zhèn)守遼東等處將軍”“鎮(zhèn)守奉天等處將軍”“鎮(zhèn)守盛京等處將軍”），負(fù)責(zé)管理旗人軍政等一切事務(wù)，統(tǒng)轄東北全境。順治十年（1653），遼寧行政機(jī)構(gòu)發(fā)生兩點重要變化。第一，為了加強(qiáng)管理民人，設(shè)遼陽府，這是“旗民分治”開始的標(biāo)志。第二，設(shè)置寧古塔昂邦章京，并將其轄區(qū)從盛京昂邦章京的管轄范圍劃出，極大地縮小了盛京昂邦章京的管轄范圍。順治十四年（1657）裁撤遼陽府，設(shè)奉天府，這是首次出現(xiàn)“奉天”的稱謂。光緒三十三年（1907）裁撤盛京將軍，1912年裁撤奉天府?！笆⒕焙汀胺钐臁钡姆Q謂或是在官方，或是在民間一直存在，但是從嚴(yán)格意義上講，兩者所涵蓋的地域范圍、時間范圍、管轄對象等方面與今天的遼寧還是有很大差異的。為了方便行文和理解，故本文使用“遼寧”這一稱謂。是清朝的發(fā)祥地，明萬歷十一年（1583）努爾哈赤在此起兵，之后短短幾十年內(nèi)迅速崛起，建立政權(quán)，興建都城，從費阿拉到赫圖阿拉，從界藩城到薩爾滸，從東京到沈陽，后金政權(quán)始終活躍在遼沈地區(qū)。遷都北京后，盛京作為陪都，具有較高的政治地位，同時也是東北地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等中心。清朝歷代皇帝對遼寧地區(qū)極為重視，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制定、皇帝巡視等方面都有所表現(xiàn)，自然也體現(xiàn)在荒政措施的實踐中。清代的荒政吸取歷代經(jīng)驗，嘉慶年間更是將其總結(jié)為十二條內(nèi)容，即“一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡”［1］19-22。這十二項內(nèi)容將眾多荒政措施歸納得尤為清晰、完整和詳盡，在面臨災(zāi)害侵襲時，通過不同程度的實踐，發(fā)揮出較大作用。

一、備祲

備祲是指備災(zāi)備荒?！皬V積儲而備災(zāi)荒”，糧食倉儲是古代備災(zāi)備荒的一項重要舉措。清朝對于盛京地區(qū)的糧食儲備非常重視，“朕念盛京根本重地，積貯多，則民食永足”［2］5，結(jié)合人口構(gòu)成、糧食產(chǎn)量、所處區(qū)域、交通情況、自然情況等不同因素，在不同的地區(qū)設(shè)有不同類型的倉儲機(jī)構(gòu)。例如在康熙年間提出，“盛京、錦州、開元、遼陽、蓋州諸處，應(yīng)積蓄米谷”［3］602，并在不同時期根據(jù)實際情況進(jìn)行增補(bǔ)。而且不同地區(qū)要求儲備的糧食數(shù)量也不盡相同，如“以錦縣、寧遠(yuǎn)州戶口殷繁且系沿海地方，米可接濟(jì)鄰省，議令各貯米十萬石。蓋平、復(fù)州、海城等處濱海潮濕難以久貯，各存米四萬石，金州現(xiàn)存米六千馀石，無庸議增。其不沿海之承德、鐵嶺、開原三縣各存米四萬石。遼陽州、廣寧縣各存米五萬石，亦無庸多貯，以滋潮浥?！x州新設(shè)，每年征收地米陸續(xù)蓋倉，俟有成數(shù)再議存留?！保?］5187對于采買糧食的費用、采買人員等內(nèi)容在史料中也有所體現(xiàn)?！皩⒎钐?、錦州二府地丁錢糧每年存剩銀五千余兩，解交盛京戶部，轉(zhuǎn)發(fā)錦州等處城守尉，酌量米價賤時陸續(xù)采買。其部員所收牛馬稅銀三千余兩，交與倉官，亦酌量買米收貯盛京倉內(nèi)，出陳易新，交與奉天將軍管理”［3］602。糧食儲備在救災(zāi)中發(fā)揮重要作用，當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時，往往通過緊急調(diào)撥發(fā)放倉儲糧食，解決受災(zāi)旗民的口糧問題?！安榻駳q金州復(fù)州二城界被災(zāi)五六分，……應(yīng)領(lǐng)初賑一月口米，業(yè)由各城旗民倉動撥關(guān)領(lǐng)”［5］119。在賑濟(jì)后，對賑濟(jì)的情況進(jìn)行統(tǒng)計，“即將被災(zāi)大小口數(shù)、領(lǐng)過何城何倉米數(shù)及折價銀兩，分晰造冊加結(jié)咨送盛京戶部奉天府尹衙門并本衙門……”［5］121不同類型的倉儲機(jī)構(gòu)分屬不同機(jī)構(gòu)，在受災(zāi)不均衡時，經(jīng)過奏議可以相互調(diào)撥借與，“旗兵遇歉乏食，應(yīng)需口糧，旗倉不敷，在民倉借給，秋收還倉”［6］544。除了積谷備荒，備祲還包括發(fā)展農(nóng)業(yè)、興修水利以及杜絕浪費糧食等方面的內(nèi)容。早在天聰年間，皇太極非常重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他曾對眾臣說過“田疇廬舍，民生攸賴，勸農(nóng)講武，國之大經(jīng)”［7］179，以后歷代皇帝也非常重視開墾土地，特別是在開禁時期，招徠流民，勸農(nóng)勤耕。在杜絕浪費方面，盛京地區(qū)的燒鍋曾被雍正嚴(yán)令禁止，“今聞盛京地方仍開燒鍋，盛京口外蒙古交界之處，內(nèi)地人等出口燒鍋者甚多，無故耗費米糧，著嚴(yán)行禁止”［8］625-626。興修水利的相關(guān)內(nèi)容在后文中有所涉及。各種備祲措施是荒政中的第一步，尤其對于防災(zāi)抗災(zāi)、減少災(zāi)害損失具有重要意義。

二、除孽

除孽是預(yù)防及撲滅蟲害，在眾多蟲害中，蝗蟲是出現(xiàn)頻率最高的。在古代社會，蝗災(zāi)與水災(zāi)、旱災(zāi)一起并稱為三大自然災(zāi)害。一般來說，蝗災(zāi)與天氣水量關(guān)系密切，常與旱澇災(zāi)害接踵而至。在遼寧地區(qū)，據(jù)史料記載發(fā)生過多次蝗災(zāi)。乾隆二十九年（1764），“寧遠(yuǎn)中前所、中后所兩處地方漸起蝗蝻”［9］949。同年其他地方也有蝗蝻，盛京將軍舍圖肯奏請加派人手，全力撲滅。乾隆三十九年（1774）廣寧屬坡臺子等處出現(xiàn)蝗蝻，乾隆傳諭弘晌（盛京將軍）“即速帶弁兵前往搜撲，務(wù)期凈盡，不可稍存推委之意”［10］1014。清代對于捕除蝗蟲非常重視，在諭令中分析產(chǎn)生蝗蟲的原因，指導(dǎo)捕蝗方法，要求各地相互配合，反復(fù)叮囑務(wù)求捕盡。

三、救荒

救荒的本意是采取措施渡過災(zāi)荒。從廣義上看，包括所有救荒措施，如蠲免、賑濟(jì)、撫恤、借貸、除害等眾多內(nèi)容，一般學(xué)術(shù)文章中多采用此層涵義；從狹義上看，救荒特指在災(zāi)害發(fā)生時采取的一些緊急措施或相對短時措施。例如在水災(zāi)發(fā)生時，地方官往往會組織官民進(jìn)行救助和自救。乾隆二年（1876）“水中撈回難民……”［11］39，光緒二十二年（1896）安東發(fā)生水災(zāi)，“大雨滂沱，連霄達(dá)旦，……當(dāng)由……多備船筏……馳救，共救出男婦老幼五百余名口”［11］138。對于食住無著的災(zāi)民，采取施粥、送至庇護(hù)所等緊急安置措施，如在乾隆五十五年（1790）水災(zāi)中提到“備集船筏渡人進(jìn)城分給飯食棲止”［11］45。狹義的救荒是應(yīng)急措施，考驗的是地方治理中的應(yīng)急管理能力。對于災(zāi)害引發(fā)的其他問題也有相應(yīng)措施，如針對水災(zāi)中房屋倒塌情況有明確規(guī)定，“被災(zāi)之家，果系房屋沖塌無力修整，并房屋雖存實系饑寒切身者，均酌量賑恤安頓”，并根據(jù)損毀程度的不同，“全沖者、有上蓋者、尚有木料者”都分別給予不同的撫恤銀兩。對于水災(zāi)中淹斃人口，“分別撫恤”“每大口給銀二兩，每小口給銀一兩。”對于經(jīng)水的田地，給予銀兩修復(fù)以及蠲免、緩征等相應(yīng)措施，并且規(guī)定詳細(xì)，這在許多檔案資料中都有所反映。救荒措施的實施與其他荒政措施配合進(jìn)行，相輔相成，對于減少災(zāi)害損失，維持社會秩序具有重要作用。

四、發(fā)賑

發(fā)賑即發(fā)倉賑濟(jì)，是指對災(zāi)民發(fā)放錢糧，它也是最為直接有效和最常用的救災(zāi)措施之一。一般情況下，在經(jīng)過報災(zāi)勘災(zāi)之后，如果符合標(biāo)準(zhǔn)，政府就會組織賑濟(jì)。如同治九年（1870），遼陽等地發(fā)大水“平地水深丈余”，清廷“蠲緩旗民地本年錢糧發(fā)倉賑濟(jì)”［12］27。又根據(jù)受災(zāi)程度的不同，展開相應(yīng)的正賑、大賑、展賑、續(xù)賑等不同的賑濟(jì)方式。所謂正賑是指“地方遇水旱等災(zāi)，將貧民普賑一月，不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)，不分極貧次貧，是曰撫恤?！比缭诩螒c十三年（1808）的水災(zāi)中，“奴才等恭查，乾隆五十五年（1790）錦、義被水案內(nèi)……賞給兩月口糧。此次錦、義被水情形雖較五十五年稍輕，但小民猝遭水患，生計未免拮據(jù)……請一律賞給一月口糧”［11］51。這段材料中提到了兩次水災(zāi)，分別是乾隆五十五年水災(zāi)和嘉慶十三年水災(zāi)，兩次水災(zāi)中提到賞給一月口糧和兩月口糧，均屬于正賑。所謂大賑是指“及查明分?jǐn)?shù)，區(qū)別極次，具題加賑?！彼^展賑是指“賑畢后或系連年積歉，或當(dāng)年又有重災(zāi)，臨時又奏請再加賑恤，或奉恩旨，軫念窮民青黃不接，特再加賑”［13］91。在一些檔案中記述了嘉慶十二年（1807）盛京等處開展展賑的相關(guān)內(nèi)容，“一俟各該界官率領(lǐng)災(zāi)戶到倉，速急開倉，如數(shù)監(jiān)放”［14］252。另有檔案記述有關(guān)續(xù)賑的內(nèi)容：“查今歲金州等五處被災(zāi)，……除在于旗民各倉領(lǐng)過初賑……，仍需續(xù)賑……照例賑恤……酌撥散放……”［15］4一般來說，正賑是災(zāi)后的應(yīng)急措施，大振是災(zāi)后的常規(guī)措施，展賑或續(xù)賑是根據(jù)災(zāi)情的輕重采取的機(jī)動措施，賑濟(jì)解決災(zāi)民口糧最為直接有效。

五、減糶

減糶是指在遇到災(zāi)害時，政府為了調(diào)節(jié)米價上漲，將儲備糧米減價出售，這是一項用來穩(wěn)定米價的措施。在災(zāi)害發(fā)生后，往往米價騰貴，地方政府為了平抑糧價，往往要經(jīng)過核驗基本情況，制定糶米的價格和額度。乾隆十五年（1750）“貸奉天牛莊等處被水旗民，并減價平糶”［16］1115。嘉慶十二年（1807），在展賑奉天等地上年水災(zāi)后，由于災(zāi)情嚴(yán)重，仍就采取“平糶倉谷”措施?！凹螒c十九年（1814），民饑，開原鐵嶺倉米每萬石糶二千石以濟(jì)民食”［12］25。減糶能否有效和順利實行，是與備祲的情況有著密切聯(lián)系的，只有倉儲充盈時，減糶才有可能實現(xiàn)。而且如果本地儲備不足，還會去鄰近地區(qū)采買和調(diào)運?！凹螒c十七年（1812），寧遠(yuǎn)大旱，民饑，斗米錢十千。允復(fù)州五屬動用庫銀二十萬兩在寧海等處采買高粱賑恤”［12］25。在本省米糧不夠時，還會跨省調(diào)運減糶，在康熙三十四年（1695）的盛京亢旱中，副都統(tǒng)齊蘭布奏言，“于去歲海運米二萬石中，動支一萬石計會散給，……余一萬石，平價糶之，兵民均有裨益”［3］814。

六、出貸

出貸是指災(zāi)害發(fā)生時，政府為了維持災(zāi)民生計及恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，借給受災(zāi)農(nóng)民口糧或籽種等基本生活生產(chǎn)資料，到約定時間，災(zāi)戶予以償還的一種荒政措施。常見出貸的內(nèi)容主要是兩種，一種是口糧，如“嘉慶八年（1803）秋，奉天廣寧等處大水，秋潦，八月隕霜害稼。貸廣寧等處旗民口糧”［12］25。借貸口糧是保障災(zāi)民能夠生存下去。另一種出貸的內(nèi)容是籽種?！安楦魇》灿龊禐?zāi)，按限題報，并勘明被災(zāi)分?jǐn)?shù)?！悴粍澮??！埥徊繉⑾臑?zāi)秋災(zāi)應(yīng)如何分別加賑，及應(yīng)給應(yīng)借籽種，補(bǔ)種秋禾，并秋禾雖經(jīng)得雨，而待食艱難，應(yīng)否仍行接濟(jì)，俱斟酌定例”［17］807-808。借貸籽種是為災(zāi)民提供最基本的生產(chǎn)資料，保證農(nóng)業(yè)活動得以恢復(fù)，維持社會秩序平穩(wěn)，進(jìn)一步緩解災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)帶來的重創(chuàng)。如光緒三年（1877）出現(xiàn)自然災(zāi)害，“貸義州旗戶籽種銀”［12］27。災(zāi)情嚴(yán)重時，口糧、籽種可以同時出貸。除了口糧籽種，有的文獻(xiàn)中還提到了農(nóng)具、耕牛等，但是在遼寧地區(qū)并不常見。

七、蠲賦

蠲賦是指全部或部分免除額賦，通常是政府為了減輕災(zāi)時人民的負(fù)擔(dān)而施行的一項政策，它也是清代最為重要、最為常見的救災(zāi)措施之一。在清代遼寧蠲免也是較為常見和有效的，在許多檔案資料中都有記述，如順治十三年（1656），寧遠(yuǎn)發(fā)生蝗災(zāi)，“五月免大寧荒賦”［12］21?？滴跷迨辏?711），“因比歲災(zāi)荒，普免直隸奉天九省地丁錢糧及歷年逋賦一體豁除”［12］22。乾隆二十四年（1759）盛京旱災(zāi)“賑盛京開原等城承德七州縣旱災(zāi)，蠲額賦有差”［12］23。在表述中，經(jīng)?？梢钥吹健坝胁睢弊謽?，這是指同時受災(zāi)的情況下，根據(jù)受災(zāi)程度和情況不同，所給予蠲免額度有所差別。而且，蠲免的額度在不同時期也有不同的規(guī)定。如順治初年規(guī)定“凡被荒之地或全免或免半或免十分之三，以被災(zāi)之輕重定蠲數(shù)之多寡”；順治十年（1653）議定：“被災(zāi)八九十分者免十分之三，五六七分者免十分之二，四分者免十分之一”；康熙十七年（1678）議定：“歉收地方除五分以下不成災(zāi)外，六分者免十分之一，七分八分者免十分之二，九分十分者免十分之三”［18］79。蠲賦對于減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)、盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義。

八、緩征

與蠲賦相伴實施往往還有緩征、帶征，同蠲免一樣，緩征、帶征也是最為常見的荒政措施。緩征與蠲免相比較，蠲免是不征收，緩征是暫緩或延期征收，帶征是將之前所欠的錢糧分成若干份，與每年應(yīng)收的錢糧一并征收。蠲免是針對相對受災(zāi)較重地區(qū)，緩征或帶征是針對受災(zāi)程度相對較輕的地區(qū)。在實踐中，蠲賦、緩征、帶征一般都相伴進(jìn)行。一般而言，成災(zāi)五分以上的成熟地畝可以緩征。雍正年間還特別規(guī)定“奉天省被災(zāi)丁銀，按成災(zāi)分?jǐn)?shù)，分年帶征”［13］21。在嘉慶十六年（1811）的水災(zāi)中，盛京駐防大臣和寧到復(fù)州、寧海等處勘查，見該處“村屋荒涼，場無柴草，沿途男婦擔(dān)負(fù)行李北徙謀食者絡(luò)繹不絕。”上奏朝廷懇請“將復(fù)州、寧海兩屬應(yīng)征新舊錢糧，緩至明年（1812）秋成后征收”［11］57。在道光年間的水災(zāi)中“查，奉省所屬道光六年額征地丁銀米，并帶征道光五年（1825）被災(zāi)歉收緩征……”［11］70光緒年間大水，“蠲緩奉天洮南、海城、康平、彰武、寧遠(yuǎn)、柳河、鎮(zhèn)安、廣寧、靖安、九府州縣暨牛莊、開原兩旗被水屯堡糧賦有差”［19］520。同蠲賦一樣，實行災(zāi)區(qū)的緩征對于減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)、盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是具有重要意義的。

九、通商

通商本意貿(mào)易商貨，在荒政中的“通商”更多的是指通商販運，通過糧食調(diào)撥來救濟(jì)災(zāi)民。遼寧是清代的一個非常重要的糧食產(chǎn)區(qū)，當(dāng)遼寧臨近地區(qū)如直隸、山東發(fā)生災(zāi)害的時候，遼寧往往成為調(diào)運糧食的出發(fā)地。如“倘奉天可以通商販運，……奉天糧米可以運往若干，……此因山東偏災(zāi)一時權(quán)宜之事，嗣后不得援以為例”［18］66-67?！耙矣?，遣官赴盛京，江西，湖廣糶米運京”［20］310。同樣，當(dāng)遼寧地區(qū)發(fā)生災(zāi)害時，清政府也會統(tǒng)籌其他地區(qū)運糧前來賑濟(jì)，在康熙年間發(fā)生一次具有較大影響的運糧賑濟(jì)的案例?？滴跞辏?693），遼寧地區(qū)發(fā)生了較為嚴(yán)重的饑荒，清廷“諭盛京戶部侍郎會同山東巡撫將附近米石多多發(fā)出，由海運至三岔河，賑賣與無糧之人?！钡诙?，缺糧的情況仍然沒有得到解決，康熙三十三年（1694），“盛京去歲禾稼不登，今年歉收。諭盛京等處米價仍貴，命馬齊駐往以倉谷給兵丁，海運山東倉谷以濟(jì)民食”［12］22。清政府積極籌集糧食，打通海運，連續(xù)運糧，才逐步緩解災(zāi)情，康熙還把這件事記在《創(chuàng)興盛京海運記》一文中來彰顯功績。光緒十八年（1892），遼河再一次發(fā)生水災(zāi)，光緒帝諭令：“截留漕糧振濟(jì)，并撥京倉米四萬石，著孫加鼐分飭核實散放”［12］28。但是，在材料中我們也可以看到，遼寧地區(qū)糧食運出的次數(shù)和數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于運入的次數(shù)和數(shù)量。

十、勸輸

勸輸是指在災(zāi)年中，地方官為了緩解災(zāi)害損失，鼓勵紳商捐資捐糧救荒。清政府是鼓勵民間救助的，并根據(jù)所捐銀米數(shù)量的不同給予相應(yīng)獎勵，順治、康熙年間幾次議定對嘉獎的范圍和等級都有所調(diào)整，同時對于能夠勸捐的官員也予以嘉獎。清代的遼寧地區(qū)，災(zāi)害頻發(fā)，在地方政府的鼓勵下，一些有能力的紳商也積極展開救助。“清光緒十四年（1888），本省洪水為災(zāi)，人民流離。官紳籌款辦設(shè)粥廠二處，收養(yǎng)老弱廢疾貧民”［12］32。光緒十五年（1889），“遼陽春旱，民乏食。官紳籌設(shè)棲流所”［12］28。士紳對救荒的貢獻(xiàn)相對于官方的舉措還是有限的，但是官民一心共同抗災(zāi)，容易形成社會中防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)的意識，不失為官方救災(zāi)之外的有益補(bǔ)充。

十一、興工筑

興工筑一般指的是興建工程，在災(zāi)后興工筑，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，修復(fù)被災(zāi)害損毀的工程建筑。如清統(tǒng)治者特別重視皇室陵寢的維護(hù)，乾隆三年（1738）“福陵東北一帶山水驟發(fā)”，出現(xiàn)了堤壩漫溢的情況，奉天府尹“星馳親往相度”，乾隆在次年根據(jù)奉天將軍額爾圖等奏稱，針對“福陵石堤、土壩被水沖刷”的情況，頒布“應(yīng)請料估興修”的諭令［11］39-40?！坝懒甑坦ひ辔⒂斜凰疀_刷之處，著派出之王大臣等，一并查看，敬謹(jǐn)修補(bǔ)”［21］151。在災(zāi)害來臨時，地方官還會到重點區(qū)域進(jìn)行巡視，“晉昌等于今歲會同旗民地方官前往（永陵）土堤泊岸處所駐守保護(hù)……”［11］62。此外，還有道路、橋梁、城垣等一些基礎(chǔ)設(shè)施，在被損壞后，政府也經(jīng)常組織興修。第二，興修防災(zāi)抗災(zāi)設(shè)施，提高抗災(zāi)能力。河堤是預(yù)防水災(zāi)的一項重要工程，據(jù)《遼寧省志·水利志》的記載，遼河官堤始建于康熙年間。治理河道的記載出現(xiàn)得較早，在入關(guān)之前的崇德年間，都察院參政祖可法等人就曾上疏皇太極，稱“近年每被水澇者，因新開河年久不浚……皇上敕諭挑修，用力不多，為益最大?！被侍珮O認(rèn)為觀點可取，并稱“新開河修浚一事，俟可以興工之時具奏”［7］789。其他水利設(shè)施興修的記載較為集中在清朝中后期，如“自盛京城東北地名七家子起至老邊應(yīng)挑河道、溝渠、添見橋梁，直達(dá)巨流河”［11］67。新民柳河也是經(jīng)常發(fā)生水患，自嘉慶年間以來，直至光緒、宣統(tǒng)年間幾任地方官開浚溝渠，修墊道路，治理河道，雖取得一些成效，但還是未能從根本解決問題。第三，興建一些工程項目，其主要目的是通過興修工程，把受災(zāi)的農(nóng)民留在當(dāng)?shù)刈龉?，給予糧食錢物，使之渡過災(zāi)后沒有收入的時期，也就是常說的以工代賑。乾隆四年（1739），奉天府府尹吳應(yīng)枚奏稱“……錦州府城請加筑護(hù)堤，預(yù)為估 計，俟 歉 歲 興 工 代 賑”［21］518。光 緒 十 五 年（1889），“統(tǒng)領(lǐng)左寶貴奉委發(fā)放大麥種并以工代賑”［12］28。清統(tǒng)治者認(rèn)識到興工筑的意義，稱“救荒之政莫要于興工筑”［4］6167，“救荒之策莫善于以工代賑……即雇集附近窮民，興工挑穵，既可暢消積水，亦可安撫災(zāi)黎，于工賑兩有裨益”［22］115。雖然清朝統(tǒng)治者認(rèn)識到以工代賑的意義，但與其他荒政措施相比，遼寧以工代賑的相關(guān)內(nèi)容記錄并不多見，這可能與災(zāi)情發(fā)生的實際狀況以及地方官員的救災(zāi)思想有關(guān)。

十二、集流亡

集流亡，與撫流亡、安輯相似，是指對遇災(zāi)流亡在外的災(zāi)民的安置。對于那些流亡在外的人口，主要是采取兩方面措施，第一是將因災(zāi)害流亡在外的災(zāi)民遣送回鄉(xiāng)?！跋騺硗馐∮匈Y送流民之例，蓋因地方小有旱澇，而愚民輕去其鄉(xiāng)，以致拋棄室廬，荒蕪地畝，是以國家施恩格外，酌途路之遠(yuǎn)近，計人口之大小，差委官役護(hù)送還家，使復(fù)故業(yè)，用意良厚。”如，“奉天流寓乏食窮民，照資送流民回籍之例辦理，將支給花名動用銀數(shù)報部察覈”［18］88-90。乾隆年間，奉天府府尹蘇昌曾就“奉屬流寓民人應(yīng)否賑恤”一事上疏詢問，乾隆同意大學(xué)士等人議定，即“除一切游食之徒不在應(yīng)賑外，其實在無地貧民被災(zāi)乏食，與其動項賑恤，止?jié)粫r，莫若即照資送流民回籍例，酌給路費口糧，俾歸故土”［23］562。但是每次災(zāi)荒的程度和范圍不盡相同，并不能每次都將流民遣送回籍，這就涉及到第二種措施。當(dāng)災(zāi)害范圍過大，程度較深，延續(xù)經(jīng)年，地方官也有責(zé)任安頓外來的流民，并且根據(jù)不同的情況采取不同的措施，“或倚托親舊以濟(jì)其乏；或傭工種佃以食其力；且其中極無倚賴者；國家復(fù)有留養(yǎng)之例”［18］88-90。在嘉慶十六年十二月（1812），就曾下諭：“奉天復(fù)州、寧海、岫巖一帶地方，本年秋收歉薄，饑民遷徙者甚多，該處皆系濱海之區(qū)，與山東對岸，或窮黎覓食，有搭坐海船前往登萊一帶者，著該撫飭知該府縣加意安輯，妥為撫恤，勿令失所”［24］405。但是在流民的安置上，遼寧地區(qū)出現(xiàn)過地方與中央在處理意見截然相反的案例。在嘉慶十六年（1811）的災(zāi)害中，前期在報災(zāi)過程中，有地方官報不成災(zāi)，并未進(jìn)行賑恤，導(dǎo)致災(zāi)民紛紛流徙，并且出現(xiàn)“奉省流徙饑民由威遠(yuǎn)堡一帶邊門潛越入境”的情況，地方官采取“飭員妥為驅(qū)逐”的方式?；实垡姶俗嗾酆螅Q“所奏非是”“識見竟與觀明①觀明，曾任盛京將軍，當(dāng)年因救災(zāi)不力被革職。相同，所奏錯謬矣”，進(jìn)而要求地方官迅速辦理賑務(wù)，對于不同情況的災(zāi)民采取不同的辦法，“若速歸原籍尚可在家領(lǐng)賑”“饑民等稍有家業(yè)者，當(dāng)必相攜回籍”“實在無力者……查明戶口，分設(shè)粥廠，妥為照料，俟來歲春融，再行籌遣回籍”“無籍可歸之人，口數(shù)無多，即于本處編戶安插可也”［24］404。出現(xiàn)這種情況主要是因為中央和地方在應(yīng)對災(zāi)民的思想認(rèn)識上存在不同，同時也是集流亡這一措施制度不夠完備的后果。

本文論及的十二條荒政措施在清代遼寧地區(qū)均有體現(xiàn)，這些措施在備災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固政府統(tǒng)治等方面具有重要作用?；恼l的內(nèi)容是緊密聯(lián)系的，有的屬于備荒措施，有的屬于救荒措施，無論是備荒還是救荒，很多措施都需要相互配合，才能取得較好的救助效果，例如備祲、減糶、通商、出貸等都是一環(huán)緊扣一環(huán)，一旦某個環(huán)節(jié)做得不到位，荒政措施就難以奏效。而蠲賦、緩征都是賦稅方面的措施，經(jīng)常是相伴開展，互為補(bǔ)充才能達(dá)到較好的賑濟(jì)效果。同時這十二條荒政措施出現(xiàn)的頻率和出現(xiàn)的時期有很大的差別，實施的程度和效果也不盡相同。第一，出現(xiàn)的頻率不同，發(fā)賑、蠲賦、緩征等措施出現(xiàn)頻率最高，是清政府最為主要和常規(guī)的荒政措施；除孽、勸輸、興工筑等措施相對出現(xiàn)頻率較低。第二，出現(xiàn)的時期也有明顯差別，大多數(shù)荒政措施的記載多出現(xiàn)在乾隆朝及以后，清朝前期記載的內(nèi)容相對較少。第三，實施的程度不同，如發(fā)賑、蠲賦、緩征等這些具有詳盡規(guī)定的措施實施得較好，而如興工筑、集流亡這些措施實行得較少，在一些案例中，甚至能夠看到地方和中央主張不一致的情況，實施的效果也就可想而知。出現(xiàn)上述情況，客觀上固然與清代遼寧地區(qū)出現(xiàn)的災(zāi)害類型和強(qiáng)度有關(guān)，但是也與從中央到地方的救災(zāi)思想理念有關(guān)，與當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，與地方的治理能力等諸多因素有關(guān)。

清朝是我國歷史上最后一個封建王朝，清朝的統(tǒng)治者對于災(zāi)害問題高度關(guān)注，康熙當(dāng)政時曾一度將黃河水患作為國家面臨的最大的問題之一。清統(tǒng)治者尤其重視遼寧地區(qū)的荒政實踐，所采取的優(yōu)待旗人、皇帝巡視期間增加蠲免、嚴(yán)懲救災(zāi)不力官員等種種做法，凸顯了遼寧地區(qū)的特殊地位?？傮w來說，清代對于荒政問題不能說不重視，荒政措施不能說不完備，然而，“救荒無奇策”，清政府雖聲稱“以體恤民隱為要”，但是想要達(dá)到“未荒也預(yù)有以待之，將荒也先有以計之，既荒也大有以救之”［25］6的理想狀態(tài)，幾乎是不可能的。