關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的思考

汪琦，封藝

(1.江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，江蘇 南京 210019；2.江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司，江蘇 南京 210036)

隨著我國(guó)工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，給生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成了巨大損失，環(huán)境污染成為一種社會(huì)性的風(fēng)險(xiǎn)[1]。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”)是一種基于市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理手段[2]，通過(guò)為具有環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)提供商業(yè)保險(xiǎn)，讓被保企業(yè)的環(huán)境污染及治理責(zé)任得到一定的保障。

2000年起，環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)行業(yè)定量化選取標(biāo)準(zhǔn)研究作為一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在全國(guó)逐步推廣。2007年12月，原環(huán)境保護(hù)部提出以生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)和易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)等為對(duì)象開(kāi)展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)[3]。2013年，原環(huán)境保護(hù)部與原中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2013〕10號(hào))，要求各地開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)[4]。目前，全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)省份均已開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，覆蓋涉及重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置等行業(yè)。2018年，生態(tài)環(huán)境部通過(guò)《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法(草案)》，但未正式出臺(tái)。山東省于2018年底出臺(tái)《實(shí)施企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》，與生態(tài)環(huán)境部的草案基本一致，但未落實(shí)強(qiáng)制措施，而是要求生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令企業(yè)限期投保，并作為企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。2018年以來(lái)，江蘇省在投保責(zé)任范圍、責(zé)任限額、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行了探索?，F(xiàn)分析江蘇省內(nèi)企業(yè)環(huán)責(zé)險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，探討環(huán)責(zé)險(xiǎn)建設(shè)的對(duì)策建議，為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)責(zé)險(xiǎn)建設(shè)提供借鑒和參考。

1 江蘇省環(huán)責(zé)險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.1 江蘇省環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)概況

2008年，原環(huán)境保護(hù)部、原保監(jiān)會(huì)在蘇州召開(kāi)全國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議，將蘇州定為試點(diǎn)城市，此后無(wú)錫等地也逐步推廣，目前主要以政府推動(dòng)為主。南京、無(wú)錫、常州、蘇州、南通等地2018年在保企業(yè)數(shù)量分別有280，1 061，101，521和516家，近年來(lái)總體平穩(wěn)或略有減少，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)交付保費(fèi)分別達(dá)到0.12，1.05，0.035，0.5和0.3億元，實(shí)際賠付約100，850，2，27和20萬(wàn)元。截至2020年底，全省13個(gè)設(shè)區(qū)市均有投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)。以中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司江蘇省分公司在全省的承保情況為例，2017—2019年，有效保費(fèi)總額和平均單筆保費(fèi)逐年上升，有效保額呈現(xiàn)出同樣的趨勢(shì)，2019年有效保費(fèi)為3 341萬(wàn)元，平均單筆保費(fèi)為1.25萬(wàn)元，有效保額38.29億元，平均單筆保額143.21萬(wàn)元。

1.2 無(wú)錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

在江蘇省各設(shè)區(qū)市中，無(wú)錫市的環(huán)責(zé)險(xiǎn)推廣效果最為顯著。2014年12月4日，原環(huán)境保護(hù)部公布了一批投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)名單，無(wú)錫市的參保單位數(shù)居全國(guó)首位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，無(wú)錫全市累計(jì)參保企業(yè)超過(guò)10 085家次，目前在保企業(yè)1 624家。2020年，保險(xiǎn)公司為全市1 667家企業(yè)進(jìn)行了環(huán)責(zé)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估率達(dá)到100%，涉及行業(yè)擴(kuò)展到冶金、制藥、火力發(fā)電等20個(gè)。無(wú)錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在創(chuàng)新實(shí)施方式、出臺(tái)配套規(guī)章政策、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及智能化管理3個(gè)方面。

1.2.1 創(chuàng)新實(shí)施方式

環(huán)責(zé)險(xiǎn)在無(wú)錫市的實(shí)施方式為市政府綜合各保險(xiǎn)公司的服務(wù)產(chǎn)品，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定由5家保險(xiǎn)公司組成共保體。在實(shí)踐中，首先由首席承保人和外部專家一起給企業(yè)進(jìn)行體檢，之后督促企業(yè)對(duì)相關(guān)隱患進(jìn)行整改。此外，保險(xiǎn)公司還請(qǐng)專家對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)。

1.2.2 出臺(tái)配套規(guī)章政策

無(wú)錫市先后出臺(tái)地方政府規(guī)章，明確規(guī)定了環(huán)責(zé)險(xiǎn)相關(guān)的系列措施，增強(qiáng)了環(huán)責(zé)險(xiǎn)工作在實(shí)踐中的執(zhí)行力。在政策上對(duì)投保企業(yè)進(jìn)行扶持，在實(shí)施差別化信貸政策時(shí)以企業(yè)是否投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)作為重要參考，在環(huán)境行為信息公開(kāi)化等級(jí)評(píng)定中給予投保企業(yè)加分和優(yōu)先放貸等。同時(shí)，無(wú)錫市還優(yōu)先解決參保企業(yè)因風(fēng)險(xiǎn)整改申報(bào)的污染防治資金，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)參保企業(yè)給予一定比例的環(huán)責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。

1.2.3 開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及智能化管理

借由無(wú)錫模式的平臺(tái)，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在環(huán)責(zé)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、智能管理等方面進(jìn)行了開(kāi)拓性的探索。通過(guò)開(kāi)發(fā)無(wú)錫環(huán)責(zé)險(xiǎn)環(huán)境安全信息云平臺(tái)、弘復(fù)微現(xiàn)場(chǎng)微信端，與生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境應(yīng)急系統(tǒng)鏈接，通過(guò)數(shù)據(jù)看板及時(shí)了解現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估和投保進(jìn)度，掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分布、企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理平均水平、隱患類別、隱患整改等信息，先驅(qū)性地將環(huán)責(zé)險(xiǎn)的相關(guān)工作智能化。此外，在投保責(zé)任范圍、責(zé)任限額等方面，結(jié)合國(guó)家相關(guān)文件及其他省份經(jīng)驗(yàn)，也進(jìn)行了保險(xiǎn)條款的探討與優(yōu)化。

2 環(huán)責(zé)險(xiǎn)存在問(wèn)題

從環(huán)責(zé)險(xiǎn)的實(shí)施情況來(lái)看，江蘇省環(huán)責(zé)險(xiǎn)雖然起步較早，但在后續(xù)推進(jìn)過(guò)程中并未出臺(tái)專門的文件以規(guī)范其發(fā)展路線，管理部門缺少工作抓手，企業(yè)參保積極性不高，分析其問(wèn)題和原因主要包括環(huán)責(zé)險(xiǎn)有效供給不足、法律法規(guī)基礎(chǔ)支撐不足和核心技術(shù)體系完善不足。

2.1 有效供給不足

環(huán)責(zé)險(xiǎn)的主要作用是分散企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)受害者利益[5]，但現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢(shì)。究其矛盾根源有：(1)保險(xiǎn)公司針對(duì)當(dāng)前環(huán)責(zé)險(xiǎn)責(zé)任范圍較廣的問(wèn)題，出于商業(yè)利益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，提出的免賠范圍過(guò)大，僅對(duì)環(huán)境意外事故賠償，涉及違法行為導(dǎo)致的環(huán)境污染不予賠償[6]，同時(shí)因?yàn)楸ＹM(fèi)總額不高、社會(huì)影響不大，超出責(zé)任范圍的也缺少主動(dòng)賠償意愿；(2)部分企業(yè)認(rèn)為投保雖然有助于風(fēng)險(xiǎn)排查管控，但相較直接實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)排查，其經(jīng)濟(jì)成本更高，且面臨各方監(jiān)管的壓力更大；(3)保險(xiǎn)公司為確保自身風(fēng)險(xiǎn)可控，在企業(yè)投保的同時(shí)，要求企業(yè)接受其委托的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，排查企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。但評(píng)估結(jié)果既反映了風(fēng)險(xiǎn)，也反映了企業(yè)環(huán)境守法情況，而大多地方生態(tài)環(huán)境部門都要求保險(xiǎn)公司上報(bào)評(píng)估報(bào)告，從而加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管。因此，部分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、違法概率大、經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)投保動(dòng)力不足。

2.2 法律法規(guī)基礎(chǔ)支撐不足

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十二條規(guī)定 “國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，但在國(guó)家層面環(huán)責(zé)險(xiǎn)的依據(jù)只有“指導(dǎo)意見(jiàn)”，尚未上升到法規(guī)甚至法律的高度，且未提出強(qiáng)制要求，省級(jí)層面也無(wú)明確規(guī)定，因此目前的環(huán)責(zé)險(xiǎn)僅屬于商業(yè)保險(xiǎn)范疇。而商業(yè)險(xiǎn)本身以盈利為主要目的，不同于強(qiáng)制險(xiǎn)、公益險(xiǎn)或社會(huì)保險(xiǎn)范疇。如果采取行政方式強(qiáng)推商業(yè)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)以行政手段監(jiān)督保險(xiǎn)公司本屬于商業(yè)范疇的售險(xiǎn)行為、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保費(fèi)使用是否公正合理，否則可能造成保險(xiǎn)公司受益、企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、政府部門背鍋的局面。

目前，發(fā)生環(huán)境污染或安全生產(chǎn)事故時(shí)，保險(xiǎn)公司一般要求把是否認(rèn)定為環(huán)境污染事故作為賠付的前置條件，因此也為生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境污染事故認(rèn)定帶來(lái)一定的壓力。然而，環(huán)責(zé)險(xiǎn)不同于安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，根據(jù)《江蘇省安全生產(chǎn)條例》第三十二條規(guī)定，“礦山……等行業(yè)和領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度”“礦山……等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的，不再繳存安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金”。據(jù)了解，風(fēng)險(xiǎn)抵押金收取費(fèi)用較高，目前已基本取消，由安責(zé)險(xiǎn)代替，因此推動(dòng)安責(zé)險(xiǎn)具有一定法律基礎(chǔ)和企業(yè)意愿。同時(shí)，安責(zé)險(xiǎn)主要用于保障生產(chǎn)安全事故企業(yè)內(nèi)傷亡人員、財(cái)產(chǎn)損失的商業(yè)險(xiǎn)，保額、費(fèi)率、責(zé)任、理賠都比較簡(jiǎn)單清晰。此外，為監(jiān)督保險(xiǎn)公司落實(shí)安責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任，國(guó)家安全監(jiān)管總局、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部于2017年12月12日印發(fā)了《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，專門規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有責(zé)任加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)督和評(píng)估。

2.3 核心技術(shù)體系完善不足

環(huán)責(zé)險(xiǎn)的核心在于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及生態(tài)環(huán)境損害賠償認(rèn)定，理論上應(yīng)當(dāng)包括突發(fā)環(huán)境污染和漸進(jìn)式環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損害評(píng)估。突發(fā)環(huán)境污染事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具備一定基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境部于2018年發(fā)布了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法》(HJ 941—2018)，確定了大氣、水環(huán)境的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和一般環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)數(shù)量、生產(chǎn)工藝過(guò)程與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制水平、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)受體敏感程度來(lái)確定。盡管分級(jí)較為簡(jiǎn)單、實(shí)施時(shí)間也較短，但也基本明確了企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況，且目前已要求企業(yè)必須報(bào)備生態(tài)環(huán)境部門。突發(fā)環(huán)境事件的短期損害相對(duì)容易評(píng)估，但事件帶來(lái)的長(zhǎng)期損害以及漸進(jìn)式環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)和損害評(píng)估難度很大，目前尚無(wú)依據(jù)可循，無(wú)法提前預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制尋求第三方解決，缺乏可操作性。對(duì)此，保險(xiǎn)公司為避免承保責(zé)任過(guò)大，提出不少免責(zé)條件，理賠門檻較高[7]。

3 建議

為響應(yīng)國(guó)家相關(guān)文件要求，切實(shí)解決江蘇省環(huán)責(zé)險(xiǎn)工作中遇到的問(wèn)題，充分發(fā)揮環(huán)責(zé)險(xiǎn)在企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范方面的積極作用，規(guī)范流程，從以下3個(gè)方面提出建議，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。

3.1 堅(jiān)持公益性原則

商業(yè)險(xiǎn)以盈利為主要目的，強(qiáng)制險(xiǎn)、公益險(xiǎn)或社會(huì)保險(xiǎn)以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為主要目的[4]，因此強(qiáng)制性的環(huán)境污染責(zé)任基礎(chǔ)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)按照交強(qiáng)險(xiǎn)設(shè)定的基本原則，向社會(huì)各界展現(xiàn)強(qiáng)制實(shí)施的重要意義，即分散風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)受害者利益，而不是為保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)盈利，這樣才能得到社會(huì)各界對(duì)該保險(xiǎn)強(qiáng)制實(shí)施的認(rèn)可。保險(xiǎn)公司收取的基礎(chǔ)險(xiǎn)保費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于正常理賠以及向企業(yè)免費(fèi)提供基本的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)，并應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公布保費(fèi)使用情況明細(xì)，接受監(jiān)督。

3.2 實(shí)施企業(yè)和保險(xiǎn)公司雙強(qiáng)制制度

如果單方面要求企業(yè)強(qiáng)制購(gòu)買基礎(chǔ)險(xiǎn)，雖然也可以發(fā)揮保險(xiǎn)作用，但保險(xiǎn)公司仍屬于強(qiáng)勢(shì)方，在制定保險(xiǎn)條款時(shí)必然有利于保險(xiǎn)公司而非投保企業(yè)，因此應(yīng)當(dāng)要求參與進(jìn)來(lái)的保險(xiǎn)公司必須無(wú)條件承?；A(chǔ)險(xiǎn)，并且按照規(guī)定條款不增設(shè)附加條件。針對(duì)企業(yè)的強(qiáng)制手段，可與排污許可證年檢等行政許可事項(xiàng)掛鉤；針對(duì)保險(xiǎn)公司的強(qiáng)制手段，可以行業(yè)監(jiān)管、合作協(xié)議、信息公開(kāi)、輿論監(jiān)督作為約束。

3.3 抓好投保范圍、基本費(fèi)率和承保責(zé)任環(huán)節(jié)

由于強(qiáng)制性的基礎(chǔ)險(xiǎn)不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和博弈，因此應(yīng)當(dāng)由政府部門與保險(xiǎn)公司直接確定保險(xiǎn)的核心內(nèi)容。(1)科學(xué)劃定投保范圍。主要以《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法》(HJ 941—2018)確定的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)為首批實(shí)施對(duì)象，避免簡(jiǎn)單按照企業(yè)行業(yè)劃分。(2)合理確定保險(xiǎn)基本費(fèi)率?？捎墒°y保監(jiān)局、省生態(tài)環(huán)境廳、保險(xiǎn)公司召集環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及損害賠償專家專題研究，并邀請(qǐng)相關(guān)企業(yè)參與，按照大氣、水環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，設(shè)定1年期固定基本費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和保額，僅滿足基本保障需求即可，根據(jù)保險(xiǎn)公司執(zhí)行情況以及公益性的原則逐步調(diào)整到位。(3)適當(dāng)調(diào)整承保責(zé)任范圍。保險(xiǎn)公司承?；A(chǔ)險(xiǎn)的責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)在目前環(huán)責(zé)險(xiǎn)范圍基礎(chǔ)上縮小，賠償范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大，可參照交強(qiáng)險(xiǎn)對(duì)第三者醫(yī)療搶救等費(fèi)用先行墊付、事后追償責(zé)任方責(zé)任的方式進(jìn)行調(diào)整[8]，不以生態(tài)環(huán)境部門出具認(rèn)定結(jié)果作為賠付的前置條件。同時(shí)，保險(xiǎn)公司向企業(yè)免費(fèi)提供基本的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)時(shí)，有義務(wù)為企業(yè)保守必要的商業(yè)秘密。