“三區(qū)”計劃在地方社會的實踐、問題與反思
——以桂林L縣為例

■羅既白

（桂林旅游學(xué)院，廣西 桂林 541006）

社會工作是以科學(xué)方法助人的專業(yè)和職業(yè)，在參與社會治理中獲得了長足發(fā)展，其中尤以民政領(lǐng)域社會工作發(fā)展最為顯著。截至2018年底，各地在城鄉(xiāng)社區(qū)、相關(guān)事業(yè)單位和社會組織等機(jī)構(gòu)共開發(fā)設(shè)置了38.3萬個社工專業(yè)崗位，成立社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)9793家，社會工作事業(yè)投入經(jīng)費達(dá)61.12億元，全國持有助理社會工作師和社會工作師專業(yè)資質(zhì)人員共439266人[1]。國家在2012年出臺了《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會工作專業(yè)人才專項計劃實施方案》（簡稱“三區(qū)”計劃），預(yù)期在2012年至2020年，每年引導(dǎo)1000名社會工作專業(yè)人才到“三區(qū)”工作或提供服務(wù)，每年支持“三區(qū)”培養(yǎng)500名社會工作專業(yè)人才，完善社會工作制度，提高社會工作服務(wù)水平，逐步實現(xiàn)社會工作服務(wù)均等化。然而在經(jīng)濟(jì)落后、社會問題復(fù)雜、接納程度不高的地方社會實施“三區(qū)”計劃，面臨著“社會工作專業(yè)服務(wù)和本土情境之間還存在較大的張力”[2]的適應(yīng)性問題。廣西L縣實施“三區(qū)”計劃已有多年，在社會工作專業(yè)服務(wù)、社會工作人才培養(yǎng)、社會工作機(jī)構(gòu)孵化、社會工作項目開發(fā)方面取得了一定成效，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，有助于推動社會工作本土化，充分發(fā)揮社會工作參與地方社會治理的功能。

一、“三區(qū)”計劃在地方社會的實踐成效

L縣位于廣西東北部、桂林市西北部，屬國定貧困縣，下轄“六鎮(zhèn)四鄉(xiāng)”，共有119個行政村，1469個村民小組?，F(xiàn)有人口18.6萬人，農(nóng)業(yè)人口15.03萬人，少數(shù)民族人口12.76萬人，苗、瑤、侗、壯、漢等民族聚居。在廣西民政廳、L縣民政局的支持下，“三區(qū)”計劃于2013年正式啟動。針對社會工作發(fā)育程度較低、項目人力資源及經(jīng)費有限、地方社會對社會工作認(rèn)知不足的現(xiàn)狀，項目以點帶面逐步推進(jìn)：嵌入當(dāng)?shù)孛裾到y(tǒng)、社區(qū)，運用社會工作方法開展服務(wù)，使特殊群體受益，進(jìn)而提升當(dāng)?shù)貙ι鐣ぷ鞯恼J(rèn)識，引導(dǎo)民政系統(tǒng)開發(fā)社會工作項目，孵化社會工作機(jī)構(gòu)，鼓勵民政系統(tǒng)、社區(qū)工作人員考取職業(yè)資質(zhì)證書，向?qū)I(yè)社工轉(zhuǎn)變。

（一）基本服務(wù)架構(gòu)形成

一是形成了社區(qū)社會工作服務(wù)。社工以社區(qū)高齡、病殘、失獨、“三無”、空巢等特殊老人為服務(wù)對象，搭建了社區(qū)助老服務(wù)平臺，運用社區(qū)工作方法，開展了防走失手環(huán)進(jìn)社區(qū)、發(fā)放緊急與常用電話卡、制作溫馨提示牌等生活支持服務(wù)，建立了一支志愿服務(wù)隊伍，開展社區(qū)文化、宣傳、教育活動，并對社區(qū)老人進(jìn)行不定期走訪；運用小組工作方法，對社區(qū)特殊老人開展健康教育、手工、繪畫等形式各異的活動充實晚年生活；運用個案工作方法，開展經(jīng)濟(jì)幫扶、精神慰藉、關(guān)系調(diào)解等服務(wù)。二是形成了院舍社會工作服務(wù)。運用小組和個案工作方法，針對院舍老人開展精神慰藉、娛樂康復(fù)、健康養(yǎng)生系列服務(wù)，針對養(yǎng)老護(hù)理員開展了能力提升、職業(yè)減壓服務(wù)。此外，根據(jù)老人和院方需求，幫助社會福利院建立老人健康檔案，設(shè)計規(guī)章制度。三是形成了民政社會工作服務(wù)。社工搭建民政局聯(lián)絡(luò)站，面向低保群體開展低保核查，面向民政事業(yè)單位工作人員、社區(qū)工作者開展社會工作職業(yè)資格考試培訓(xùn)等服務(wù)。“三區(qū)”計劃在城北社區(qū)、社會福利院、縣民政局搭建服務(wù)平臺，針對不同群體開展社會工作服務(wù)，形成了社會工作基本服務(wù)架構(gòu)。

（二）地方政府對社會工作接納度的提升

地方政府對社會工作接納度的提升體現(xiàn)在兩個方面：一是縣民政局開始了向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的探索。在各縣區(qū)開展未成年人社會保護(hù)服務(wù)的背景下，社工積極與縣民政局協(xié)調(diào)，查找政策依據(jù)，開展前期調(diào)研，完成實施方案，明確采購流程。在“三區(qū)”計劃開展的第三年，縣民政局安排專項資金，向社會工作機(jī)構(gòu)采購未成年人社會保護(hù)服務(wù)項目。運作成熟后，縣民政局又將農(nóng)村最低生活保障人員的調(diào)查工作納入政府購買社會救助服務(wù)范圍，極大推動了該縣社會工作事業(yè)的發(fā)展。二是注重孵化本土社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。在縣民政局和社工的推動下，成功孵化了2家社會工作服務(wù)中心，并開始承接當(dāng)?shù)氐奈闯赡耆松鐣Ｗo(hù)服務(wù)項目及社會救助服務(wù)項目。社會工作服務(wù)項目、社會工作機(jī)構(gòu)均實現(xiàn)了從無到有，社會工作事業(yè)的發(fā)展大步邁進(jìn)，印證了政府對社會工作接納程度不斷提升。

（三）社會工作職業(yè)意識得到喚醒

縣民政系統(tǒng)、社區(qū)接觸社工的時候，均把社工視為志愿者，或等同于“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃”“三支一扶”等基層服務(wù)項目人員，對社工的角色、職業(yè)理念、工作內(nèi)容、工作方法的認(rèn)知存在偏差。隨著社會工作方法、社會工作內(nèi)容的不斷呈現(xiàn)，《民政事業(yè)單位社會工作崗位設(shè)置》《關(guān)于加強社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的實施意見》等相關(guān)政策的出臺，以及社會工作職業(yè)資格考試培訓(xùn)的開展，使民政系統(tǒng)、社區(qū)工作人員加深了對社會工作職業(yè)的認(rèn)識，逐漸意識到他們目前從事的工作是現(xiàn)實意義上的社會工作，產(chǎn)生了一定的職業(yè)認(rèn)同?！叭齾^(qū)”計劃開展以來，L縣通過社會工作職業(yè)資格考試的人數(shù)不多，但每年社會福利院、婚姻登記處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦、社區(qū)等部門都能夠保持一定比例的報名人員，一來是希望獲得中級職稱評聘，二來是希望與醫(yī)生、會計、教師一樣獲得職業(yè)的認(rèn)同。

二、“三區(qū)”計劃在地方社會面臨的問題

（一）社工團(tuán)隊穩(wěn)定性不足

有學(xué)者認(rèn)為，薪酬體系不完善、職業(yè)前景不明朗、社會評價不積極等是影響社工人才流失的主要因素[3]。從職業(yè)薪酬來看，相比廣西民政廳購買的其他社會工作項目，“三區(qū)”計劃的項目經(jīng)費僅為15萬元，但仍然須派遣4名社工到受援地開展工作。另外，每年的項目購買至下年的項目啟動間隔了4個月的空檔期，導(dǎo)致社工的基本收入不僅微薄，且無法保障。社工嵌入民政系統(tǒng)和社區(qū)中，與公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員相比，薪酬收入落差較大，不平衡心理加劇。從職業(yè)前景看，“三區(qū)”計劃實施方案中社工的升學(xué)、就業(yè)等政策保障難以實現(xiàn)，如“社工報考社會工作碩士、博士同等情況優(yōu)先錄取”，由什么單位落實升學(xué)政策？再如“自愿留在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯纳绻?，由?dāng)?shù)亟鉀Q配偶和子女的安置入學(xué)問題”，留在當(dāng)?shù)厥裁磫挝还ぷ鳎瑘罂脊珓?wù)員或事業(yè)單位有無相應(yīng)優(yōu)惠政策，什么單位負(fù)責(zé)解決配偶和子女的安置入學(xué)問題？這些都沒有明晰責(zé)任主體，具體政策含糊不清，導(dǎo)致社工的職業(yè)發(fā)展前景渺茫。從工作環(huán)境來看，L縣地處山區(qū)，是國定貧困縣，同時又是民族地區(qū)，相比城市地區(qū)，工作環(huán)境較為艱苦，需要克服語言不通、地理環(huán)境惡劣、氣候潮濕、飲食不適等諸多難題，而良好的工作關(guān)系需要社工長期駐扎才能夠?qū)崿F(xiàn)，很多社工難以接受這樣的工作環(huán)境。在社會評價方面，社工的身份不被理解，很多服務(wù)對象、工作伙伴、家庭成員都“好言相勸”，建議社工向體制內(nèi)轉(zhuǎn)行，在這樣的評價環(huán)境下工作，影響了社工的專業(yè)情懷，打擊了他們的職業(yè)自信。2013年項目啟動至今，社工流失率居高不下，一些擁有了工作經(jīng)驗，與當(dāng)?shù)亟⑵鹆己霉ぷ麝P(guān)系的社工紛紛轉(zhuǎn)行，影響了“三區(qū)”計劃項目團(tuán)隊的穩(wěn)定性。

（二）項目持續(xù)程度不夠

社會工作服務(wù)的成效不像醫(yī)療服務(wù)，需要一定的過程才能夠看到成效。社會工作服務(wù)項目的購買周期均為1年，期間需要開展項目評估，以及下一期服務(wù)項目采購?！叭齾^(qū)”計劃前一期服務(wù)結(jié)束到后一期服務(wù)的啟動時間間隔較長，而承接“三區(qū)”計劃的社會工作機(jī)構(gòu)資金來源以政府購買服務(wù)為主，自身無法墊付資本維系項目運作，在空檔期只能采取關(guān)閉社會工作服務(wù)平臺、中斷社會工作服務(wù)、將社工撤離受援地等措施確保機(jī)構(gòu)運營不受虧損。在此期間，社工無法觀察到服務(wù)對象和當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化，無法直接開展服務(wù)，與工作伙伴、服務(wù)對象建立起來的良好工作關(guān)系冷卻，對于項目成果的維系極為不利。此外，由于項目的經(jīng)費已經(jīng)完結(jié)，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)只有安排“三區(qū)”計劃的社工參與到其他地區(qū)的項目中去，一些社工覺得收入不穩(wěn)定，也難以適應(yīng)在不同地區(qū)項目之間的奔波，就此離開團(tuán)隊。

（三）與其他單位的合作有待加強

貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對落后，缺乏規(guī)模較大的企業(yè)單位，但是機(jī)關(guān)行政單位數(shù)量不少。與其他單位合作主要在兩個方面存在不足：一是在工作層面的合作有待加強。社區(qū)是政策落實的最后環(huán)節(jié)，社工在社區(qū)開展工作時，發(fā)現(xiàn)其他單位的工作與社會工作服務(wù)內(nèi)容有契合之處，如社區(qū)的宣傳教育，但是社工并沒有很好地將社會工作方法與其他單位的業(yè)務(wù)相結(jié)合，導(dǎo)致一些工作重復(fù)開展。在社會福利院服務(wù)點，社工過于注重開展微觀層面的院舍服務(wù)，缺乏與企業(yè)單位互動，從宏觀層面連接資源的能力有限。二是在開發(fā)社會工作服務(wù)項目的合作上有待加強?！叭齾^(qū)”計劃開展至今，僅在民政系統(tǒng)開發(fā)了社會工作服務(wù)項目，其他領(lǐng)域開發(fā)不夠。據(jù)廣西境內(nèi)開發(fā)的社會工作服務(wù)項目可知，司法系統(tǒng)、婦聯(lián)、團(tuán)委、老齡委、殘聯(lián)等均有購買社會工作服務(wù)項目的先例，社工可依據(jù)政府購買社會工作服務(wù)政策，密切與相關(guān)部門的聯(lián)系，開發(fā)社區(qū)矯正、兒童保護(hù)、青少年成長、社區(qū)助老、殘疾人融合等領(lǐng)域的服務(wù)項目，形成影響力，進(jìn)而推動全縣社會工作事業(yè)的發(fā)展。

（四）易被行政工作干預(yù)

“三區(qū)”計劃采用嵌入民政系統(tǒng)及社區(qū)的方式推進(jìn)項目，一方面雖然較好解決了辦公場地問題和社工身份“合法化”問題，但另一方面，社工被視為民政系統(tǒng)和社區(qū)中一員，不可避免地要承擔(dān)行政性工作。如第二次地名普查期間，社工被安排地名核校工作，工作內(nèi)容多為文字校對、信息錄入、地名釋義等，與社會工作專業(yè)毫不相干，占用了大量的時間，影響了項目的推進(jìn)。再如對低保家庭的入戶調(diào)查中，社工希望盡可能多地了解情況，與服務(wù)對象建立起良好工作關(guān)系，而行政人員則認(rèn)為了解概況即可，盡可能短時間內(nèi)完成調(diào)查。另外，在項目的實施方案上，社會工作機(jī)構(gòu)希望將幾個服務(wù)點做成精品，而地方政府則希望工作全面鋪開，形成面上的影響力。社會工作機(jī)構(gòu)為建立與項目購買方長期合作的關(guān)系，勢必會接受地方政府的規(guī)訓(xùn)，社會工作的服務(wù)理念、職業(yè)操守、工作方法、理論技巧可能會遭到削弱，社工有異化為行政工作人員的風(fēng)險。

三、“三區(qū)”計劃適應(yīng)地方社會的反思

（一）社會工作機(jī)構(gòu)與地方政府需互構(gòu)信任關(guān)系

在貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)，社會福利院、救助管理站、共青團(tuán)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、社區(qū)居委會等雖無社會工作之名，卻存在著社會工作之實，地方政府對外來的“三區(qū)”計劃較為陌生，不知將其以何種形式嵌入到社會福利框架中。在觀望狀態(tài)下，地方政府將社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能定位于行政工作的“助手”，“做一些錦上添花之事”，這顯然不能完全體現(xiàn)社會工作的專業(yè)目標(biāo)。社會工作機(jī)構(gòu)與地方政府之間需要構(gòu)建信任關(guān)系，達(dá)到地方政府能準(zhǔn)確引導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展，社會工作機(jī)構(gòu)又能為地方政府排憂解難的理想狀態(tài)。第一是陌生階段，這一階段地方政府對社會工作的認(rèn)識不明晰，運用行政手段過多干預(yù)社會工作項目，社工機(jī)械使用專業(yè)工作方法，身份角色混亂，工作開展較為困難。第二是磨合階段，地方政府對社會工作的認(rèn)識逐步加深，大體清楚社會工作能夠在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用，能夠推行一定的社會工作服務(wù)項目，孵化一定的社會工作機(jī)構(gòu)。社會工作機(jī)構(gòu)在地方實踐上積攢了一定經(jīng)驗，擁有一定的話語權(quán)，能夠為地方政府建言獻(xiàn)策。第三是互信階段，地方政府清晰認(rèn)識社會工作的整體架構(gòu)，能夠根據(jù)社會治理的需要精準(zhǔn)設(shè)計長期穩(wěn)定的社會工作項目。社會工作機(jī)構(gòu)能夠按照專業(yè)思路設(shè)計方案和開展工作，社會工作方法逐步本土化和專業(yè)化，社會工作職業(yè)能夠得到利益相關(guān)方的認(rèn)同。

（二）注重提煉社會工作地方實踐經(jīng)驗

西方社會工作是在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中發(fā)展而成，建立符合地方社會實際情況、能為大眾接受、能切實發(fā)揮助人成效的本土化社會工作是社會工作發(fā)展歷程中的應(yīng)有之義。衛(wèi)小將認(rèn)為，社會工作的深度本土化要“跳出西方社會工作理論模式的束縛，擺脫追隨歐美社會工作亦步亦趨的發(fā)展態(tài)勢。但這并非完全摒棄社會工作的專業(yè)化進(jìn)程，而是要將社會工作的重心轉(zhuǎn)移到本土實踐中來，真正立足于受眾的實際需求”[4]。“三區(qū)”計劃過分強調(diào)社會工作的專業(yè)性，夸大社會工作的功能，不但不能得到地方政府和服務(wù)對象的認(rèn)可，反而束縛了社工的手腳，增加了開展工作的難度。社工應(yīng)該擺脫框架的“束縛”，深度嵌入到服務(wù)點中，注重對服務(wù)對象的調(diào)查，了解服務(wù)對象的實際需求，立足于服務(wù)點的現(xiàn)實情況，大膽實踐和總結(jié)，形成扎根于地方實踐的理論和經(jīng)驗，為社會工作深度本土化提供現(xiàn)實依據(jù)。

（三）加強政策的支持和引導(dǎo)

社會工作的發(fā)展很大程度需要政策的支持。政策可以從兩個方面進(jìn)行優(yōu)化，一是優(yōu)化政府購買社會工作服務(wù)的政策，在服務(wù)周期上，延長至2-3年，克服因項目持續(xù)性不足帶來的人才流失、成果倒退、關(guān)系冷卻、機(jī)構(gòu)運營困境等問題。在項目規(guī)模上，項目購買經(jīng)費向其他項目看齊，確保社工的人頭費用在5萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)。在項目拓展上，可以整合團(tuán)委、殘聯(lián)、婦聯(lián)等部門的小規(guī)模經(jīng)費開發(fā)多種子項目，以維系項目斷檔期間機(jī)構(gòu)的正常運作，保證社工的收入，減少社工的跨區(qū)域流動。二是優(yōu)化社會工作人才保障政策。在貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)，即使存在社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作服務(wù)項目，其薪資收入、職業(yè)前景、社會地位均缺乏吸引力，存在招人難和留人難問題。“三區(qū)”計劃人才保障政策可以借鑒“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃”“三支一扶”等基層服務(wù)項目的做法，制定參與“三區(qū)”計劃的畢業(yè)生參加當(dāng)?shù)毓珓?wù)員、事業(yè)單位考試的優(yōu)惠政策，明確認(rèn)證部門，限定最低服務(wù)年限，以此吸引廣大社會工作專業(yè)畢業(yè)生參與“三區(qū)”計劃，不僅能為當(dāng)?shù)剌斔蜕鐣ぷ魅瞬?，還能破解“三區(qū)”計劃招人難和留人難的困局。