朝陽縣農(nóng)田水利設(shè)施運行管理模式研究

王 磊

(朝陽縣水務(wù)局重點田建設(shè)辦公室，遼寧 朝陽 122000)

近年來，受全球氣溫不斷變暖因素的影響，加之降水分布極不均勻，致使部分地區(qū)旱澇災(zāi)害頻發(fā)，給經(jīng)濟社會發(fā)展造成極大的影響，甚至威脅著廣大群眾的生命財產(chǎn)安全。因此，必須加大農(nóng)田水利建設(shè)力度，以保障農(nóng)作物產(chǎn)出品質(zhì)、提高運行效率、減少灌水勞力為目標，通過市場與政府兩手發(fā)力，運用灌區(qū)精準計量設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)自動控制系統(tǒng)等手段，著力解決“最后一公里”灌區(qū)田間工程問題[1-3]。此外，在引入社會資本參與、節(jié)水獎勵機制、水價形成機制、水權(quán)分配機制等方面要加快改革創(chuàng)新，探索工程建管新途徑、新思路，進一步提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)力度和水資源可持續(xù)利用能力，逐步形成可推廣、可復(fù)制的創(chuàng)新管護模式[4-5]。

文章以朝陽縣為例，通過分析研究區(qū)農(nóng)田水利運行管理情況，探討了灌區(qū)管理現(xiàn)存問題及其實踐經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出適于“公私合作”的農(nóng)田水利建管運行新模式。

1 朝陽縣農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀

1.1 基本情況

朝陽縣地處遼西低山丘陵區(qū)，位于E119°51′-120°47′、N40°55′-41°54′范圍。該區(qū)域為暖溫帶半濕潤的大陸性季風(fēng)氣候，多年平均降水量596.9mm，其中50.9%集中于七、八兩月，年均蒸發(fā)量1881.4mm，平均氣溫7.1℃，日照時數(shù)為2800.8h，平均風(fēng)速4.1m/s，最大凍土深1.28m。全縣總面積376km2，人均占有土地0.66hm2；全縣耕地共7.634萬hm2，其中平地、坡地和山地為2.17萬hm2、3.88萬hm2、山地1.4萬hm2；宜林、牧地、水域和河灘面積為12.87萬hm2、10.67萬hm2、3.67萬hm2、2.97萬hm2，人均占有耕地0.127hm2，其中農(nóng)業(yè)人口人均占有耕地0.14hm2，主要作物為糧食，耕種面積6.65萬hm2，油料作物耕種面積1267hm2，蔬菜瓜果等6667hm2。全縣耕地中有效灌溉面積2.49萬hm2，其它均是靠天吃飯，缺乏必要的灌溉設(shè)施。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理粗放和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差等因素，使得農(nóng)業(yè)抗旱能力弱、土地產(chǎn)出率低等問題突出，隨時空分配以及降水多少作物產(chǎn)量具有較大差異。

近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有了很大的改善，耕種基本實現(xiàn)半機械化，農(nóng)機具購置年年增加且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到了很好的應(yīng)用，在當?shù)剞r(nóng)業(yè)科技服務(wù)人員的指導(dǎo)下，許多人學(xué)習(xí)掌握了一定的農(nóng)業(yè)知識，并將其應(yīng)用于實踐生產(chǎn)活動，在一定程度上增加了糧食產(chǎn)量。

1.2 農(nóng)田水利管理現(xiàn)狀

全縣中小型水庫31座，引水灌區(qū)、提水灌溉站20處，方塘60座，塘壩10座，機電井2533眼，工程完好率65%左右，各類工程設(shè)計灌溉與有效灌溉面積2.87萬hm2、2.49萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積達1.57萬hm2，其綜合灌水定額1800m3/hm2。

朝陽縣農(nóng)田水利工程主要以井灌區(qū)為主，輔之于灌區(qū)蓄、引、提水工程，在工程運行管理模式方面，主要有村集體管理和個人承包兩種模式。村集體管理的農(nóng)田灌溉井所有權(quán)歸屬村、組集體所有，受益村村委會每眼井都指派一名井管員，井管員對所管轄各井所控制耕地統(tǒng)一澆灌、統(tǒng)一管理，井管員工資由收上來的水費進行支付。個人承包管理，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村組土地面積、水利設(shè)施好壞狀況、農(nóng)灌井水源等，確定管護職責、能源單耗和澆地畝數(shù)，每小時收取水費數(shù)額等指標與管井人員簽訂承包合同。

2 農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)存問題

2.1 工程配套不完善、灌溉用水難保證

受地形條件限制，井灌區(qū)內(nèi)無配套的田間工程設(shè)施，并且缺乏斗渠、支渠等連通工程，因工程配套不完善致使灌溉用水保證率較低，灌溉用水無法達到耕地。

2.2 工程性缺水嚴重、供需矛盾突出

由于農(nóng)田水利缺乏配套設(shè)施，農(nóng)民以井灌和“望天”灌溉為主，現(xiàn)階段存在較為嚴重的工程性缺水問題。此外，受地形條件限制，水源工程無法實現(xiàn)自流灌溉，從而導(dǎo)致“鞭長莫及”的尷尬局面和“望梅止渴”的供水現(xiàn)狀，灌溉水供需矛盾突出對區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴重的制約。

2.3 運行機制不健全、運行管理落后

灌區(qū)農(nóng)田水利運行機制不合理、管理體制不健全、投入機制不科學(xué)，加之缺乏經(jīng)濟自立能力等，使得輕管理重建設(shè)、輕配套重水源的現(xiàn)象普遍存在，水利設(shè)施維護與建設(shè)缺乏資金投入。灌溉供水調(diào)配不科學(xué)且缺乏統(tǒng)一的灌區(qū)管理經(jīng)驗，水資源嚴重浪費、灌水技術(shù)落后等問題日趨突出[6]。

2.4 水價機制不活、節(jié)水意識較差

雖然歷經(jīng)多次水價制度改革，但依然存在水費核定標準偏低的情況，農(nóng)業(yè)灌溉水價遠遠低于成本水價。按畝收費的傳統(tǒng)和低廉的水價，使得農(nóng)民節(jié)水意識不斷的淡化，串灌、大水漫灌等傳統(tǒng)的灌溉模式仍然比較常見。此外，長期執(zhí)行低水價制度，使得農(nóng)田水利無法得到及時的維修養(yǎng)護和更新改造，阻礙了先進管理手段及新型節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用[7]。

2.5 缺乏管護意識、管理水平不高

在農(nóng)田水利建管運行過程中，大多基層管護人員存在專業(yè)水平低、技術(shù)力量薄弱等問題，加之缺乏繼續(xù)深造的時間和更深層次的實踐經(jīng)驗，使得其專業(yè)服務(wù)能力非常有限，對有一定深度的工作則難以承擔。在思想上部分管護人員存在輕管理、重建設(shè)的傾向，工程管護意識缺乏。部分地區(qū)的農(nóng)民雖然參與了工程建設(shè)管理，但由于管理制度不落實、管理體制不健全等農(nóng)民參與度普遍不高，加之存在輕配套重骨干、輕管理重建設(shè)、輕小重大意識，使得農(nóng)田水利陷入集體管不好、國家管不到、農(nóng)民管不了的局面。此外，農(nóng)民水費計收困難、政府難以及時有效付費等因素，均在很大程度上影響工程的整體收益和運行管理經(jīng)費。

3 農(nóng)田水利運行管理新模式

3.1 建立合理的產(chǎn)權(quán)改革機制

1)組建農(nóng)民用水合作社。為了減少運行成本以及合理調(diào)配灌溉用水，必須組建農(nóng)民用水合作社一遍為用水戶提供用水服務(wù)，農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)田水利維修養(yǎng)護和建設(shè)管理服務(wù)，以及節(jié)水技術(shù)推廣、先進灌水方法應(yīng)用、稅費征收等服務(wù)。其中，社會捐贈、財政扶持補助資金、水費分成、社員繳納的會費等屬于合作社經(jīng)費的主要來源。此外，省、市、縣各級政府要在財政支農(nóng)預(yù)算中安排一定資金用于扶持用水合作社的發(fā)展，不斷加大財政扶持力度及出臺稅費優(yōu)惠政策[8]。

2)完善農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)分配機制。根據(jù)農(nóng)田水利實際投資比例和誰投資、誰所有的原則，加快形成產(chǎn)權(quán)分配機制。對于國家投資、項目公司投資和群眾自籌建設(shè)形成的固定資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)歸國家、項目公司以及農(nóng)戶個人所有，當?shù)乜h政府在工程建成驗收合格后辦法產(chǎn)權(quán)證。此外，在投入使用3年后可以將工程股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)田水利建成后，由地方政府委托項目公司負責全部國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，在經(jīng)營期內(nèi)項目公司享有收益權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)。國有資產(chǎn)部分不參與分工、不占有公司股份、不計折舊，并且不參與公司決策和經(jīng)營管理。

3.2 建立適當?shù)姆旨夁\營管理機制

農(nóng)田水利建成后由政府負責計量設(shè)施、骨干工程、水源工程的運行管理，用水合作社、投資方按股份比例成立公司，并負責農(nóng)田水利工程的運營和維護管理。一般地，設(shè)定運營期不低于20a，薪資報酬來源于工程經(jīng)營服務(wù)以及水費，按投資比例承擔相應(yīng)的義務(wù)，行使相應(yīng)的權(quán)利。對于工程運行管理工作地方政府按照工程管理考核標準，在運營期內(nèi)每年實行考核，對于達不到考核標準且處于政府補貼期限的可以適當降低補貼標準。

由投資企業(yè)、農(nóng)民用水合作社、縣財政局會同水務(wù)局聯(lián)合制定農(nóng)田水利建設(shè)、管護辦法，明確相關(guān)管理部門職責、工程管護主體以及田間工程管護范圍，規(guī)范化農(nóng)田水利運行與建設(shè)管理程序，明確工程運維經(jīng)費管理、使用和籌集辦法。

3.3 建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)用水價格機制

加強水費改革，落實經(jīng)費。通過水費制度改革，推動水利產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合水利產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)核定可執(zhí)行價格，全面考慮水資源狀況，充分利用水價作為杠桿來促進節(jié)水、合理開發(fā)利用和保護水資源。在合理確定水價的條件下加大水費征收力度，為保證農(nóng)田水利更新改造、維護管理費用以及節(jié)約用水、合理利用水資源提供保障，以充分發(fā)揮其經(jīng)濟效益。此外，要建立透明、科學(xué)的水費計收機制，縣物價局在充分調(diào)研的情況下考慮農(nóng)民負擔、回收成本等因素，科學(xué)制定水價。

3.4 建立有效的節(jié)水激勵約束機制

1)合理確定用水定額?？茖W(xué)運用水力學(xué)相關(guān)方法，合理確定P=85%、P=75%、P=50%等不同保證率下農(nóng)作物灌溉用水定額。

2)實行超定額累進加價制度。以年為單位核定用水戶定額，對定額內(nèi)或者超定額用水實行批準價格和累進加價，累進收取超出部分的用水費，設(shè)立節(jié)水獎勵基金并納入累進加價的收入。

3)加快形成節(jié)水獎勵制度。對節(jié)水用戶給予一定的獎勵，對于定額內(nèi)用水戶未使用但已購買的水量指標，若未能成功交易轉(zhuǎn)出則由項目公司在年底實行獎勵性回購，即在原購買價格的情況下加價0.1元/m3回購；對于未使用但超定額購買的部分水量，不予加價獎勵而僅退還該部分水費。

4)實行水權(quán)交易制度。對定額內(nèi)水量允許用水戶交易，不同用水戶能夠自由開展水權(quán)交易，對新增用水戶以及超出供水范圍的水權(quán)交易應(yīng)經(jīng)利益相關(guān)方統(tǒng)一，報審批準后可以進行水權(quán)交易。

3.5 建立專業(yè)人才隊伍形成機制

1)實行事企分開、管養(yǎng)分離。及時組織相關(guān)人員進行技術(shù)培訓(xùn)，培育一批有知識、有水平的專業(yè)服務(wù)隊伍，不斷提升服務(wù)功能，加強技術(shù)人才隊伍建設(shè)為持續(xù)做好農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工作提供技術(shù)支撐。水利局可聘請精通高效節(jié)水技術(shù)的技術(shù)人員負責指導(dǎo)水利工程建設(shè)、運行管理及培訓(xùn)工作，也可選派相關(guān)人員到周邊地區(qū)學(xué)習(xí)農(nóng)田水利建設(shè)管理和運行管理技術(shù)，為今后高效節(jié)水灌溉的發(fā)展和管理奠定基礎(chǔ)，能夠確保工程一旦出現(xiàn)問題，維修養(yǎng)護及時、可靠。

2)加快落實區(qū)、鎮(zhèn)、村水利機構(gòu)設(shè)置，人員編制、人員經(jīng)費和職責分工。支持、鼓勵專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，規(guī)劃基層水利服務(wù)站材料設(shè)備倉儲和辦公場所，給予一定的政策扶持，對水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村水利工程管理和維修養(yǎng)護采取以獎代補辦法，制定基層水利隊伍培訓(xùn)計劃、規(guī)劃以及落實地方配套資金獎罰措施，加快落實我縣基層水利服務(wù)體系建設(shè)，更好的服務(wù)于農(nóng)村水利工程。

4 結(jié) 論

通過長期的努力，朝陽縣落實了農(nóng)田水利管護經(jīng)費、管護責任與主體、產(chǎn)權(quán)歸屬、風(fēng)險分擔、產(chǎn)權(quán)主體，制定了農(nóng)田水利建管新辦法，實行了超定額累進加價制度、建立了節(jié)水激勵約束機制和合理農(nóng)業(yè)水價機制，成立了節(jié)水獎勵基金，積極推行水權(quán)交易制度和節(jié)水獎勵制度。加強農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，有利于水土資源的合理開發(fā)，進一步改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境和農(nóng)作物生長條件，增加土壤含水性和有機質(zhì)含量，有效控制土地鹽堿化和自然災(zāi)害發(fā)生率，為生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)發(fā)展和實現(xiàn)旱澇保守奠定了堅實的基礎(chǔ)。