遼寧省農(nóng)田水利工程運行管護現(xiàn)狀問題與對策分析

丁雪松

(沈陽市遼中區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，沈陽 110200)

對于農(nóng)田水利的建設(shè)與管理，機構(gòu)改革后水利部門主要承擔(dān)運維監(jiān)管的職責(zé)。為了實現(xiàn)有人管、管得好的農(nóng)田水利發(fā)展要求，貫徹落實水利改革“強監(jiān)管、補短板”的總基調(diào)，有必要深入剖析現(xiàn)階段農(nóng)田水利的運維監(jiān)管現(xiàn)狀及其所存在的問題，并結(jié)合有關(guān)要求提出行之有效的解決對策[1-3]。

本研究以遼寧省為例，綜合應(yīng)用現(xiàn)場調(diào)研與書面調(diào)研的方式全面梳理、摸查了農(nóng)田水利運維監(jiān)管現(xiàn)狀。其中，實地調(diào)研主要涉及沈陽、大連、營口、丹東、盤錦、錦州等地，調(diào)研對象有當(dāng)?shù)厝罕?、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、灌區(qū)管理單位、水利局等，以現(xiàn)場訪談為主要調(diào)研方式；書面調(diào)研基本覆蓋遼寧全省，以填報調(diào)查表格為主要調(diào)研方式[4-5]。

1 農(nóng)田水利工程運行管護現(xiàn)狀

1.1 基本情況

文章初步調(diào)查了遼寧省14個地市、區(qū)縣的農(nóng)田水利基本情況，調(diào)查工程類型包括田間灌排渠、水窖、機井、塘壩、配套構(gòu)筑物、流量<5m3/s的灌排水閘、裝機功率<1000kW的小型灌排泵站、流量<1m3/s的的小引水堰等。據(jù)統(tǒng)計，參與調(diào)查的各類農(nóng)田水利總體較好，水利設(shè)施完好率65%，如表1所示。

表1 參與調(diào)查的農(nóng)田水利情況

參與調(diào)查的所有農(nóng)田水利，其中已明確產(chǎn)權(quán)的工程占比76%，已移交產(chǎn)權(quán)的工程占比70%，各類工程數(shù)量、完好率、產(chǎn)權(quán)移交與明晰比見表1。產(chǎn)權(quán)主體包括個人、社會投資者、受益戶集體、農(nóng)民用水合作組織、村集體和國家，其中個人、受益戶集體以及農(nóng)民用水合作組織所有的工程數(shù)占比相當(dāng)，約為10%；社會投資者、村集體和國家所有的工程數(shù)占比為0.3%、68%、1.7%。

實踐表明，管護資金投入、管護責(zé)任落實與工程完好率密切相關(guān)。一般地，規(guī)模較大的工程、灌排閘站工程具有相對較高的工程完好率和管護資金保障程度；例如，大連、沈陽等經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，其工程完好率和工程管護資金投入較高；管護資金的籌措及產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任履行等為運維管護工作的開展提供了有利條件，水窖、小型灌排泵站等產(chǎn)權(quán)明晰比較高的工程具有最高的工程完好率[6]。

1.2 管護機構(gòu)現(xiàn)狀

工程產(chǎn)權(quán)所有者一般與農(nóng)田水利管護主體相對應(yīng)，其責(zé)任主要包括維護檢修、安全巡查、運行管理等日常管護，而農(nóng)民用水合作組織與基層水利站等服務(wù)機構(gòu)屬日常管護工作的主要承擔(dān)者。

目前，各地大多以流域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)立基層水利站，其中水利部門承擔(dān)了近80%水利站的管理，其它均由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，而差額或全額撥款的水利站事業(yè)單位占95%以上。全部納入縣級財政預(yù)算的經(jīng)營性業(yè)務(wù)經(jīng)費及人員經(jīng)費，一般具有較高的經(jīng)費保障率，可以達到80%；未全部納入的具有相對較低的經(jīng)費保障率，總體處于20%-80%的水平。

農(nóng)民用水合作組織普遍存在于大部分地區(qū)，并且大多數(shù)有水利站共用或?qū)ｉT管理用房，以水費計提收入作為主要經(jīng)費來源，其經(jīng)費保障率一般不超過60%，總體處于較低水平。

1.3 運行維護情況

目前，遼寧省有超過50%的市縣都制定了財政補助經(jīng)費獎補機制、管護經(jīng)費保障落實政策等，但是全省農(nóng)田水利維護經(jīng)費落實比仍在50%以下，落實率總體較低。政府性基金、產(chǎn)權(quán)所有者籌集資金、財政預(yù)算資金和其他水利規(guī)費收入是維護經(jīng)費的主要來源，出資比例為1∶2∶9∶1，其中人員工資及福利支出、工程運行維護支出占維護經(jīng)費的4/5和1/6，為規(guī)范維護經(jīng)費的管理與使用各地相繼建立了適用的管理制度。

1.4 運維監(jiān)管狀況

遼寧省大部分市、縣將規(guī)模較大的農(nóng)田水利作為監(jiān)管重點，各級水管部門貫徹執(zhí)行運維監(jiān)管職責(zé)。履行監(jiān)督職責(zé)的大多形成了較完善的運維監(jiān)管制度，并開展了考核、監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)等工作，而個別地區(qū)未完全履行農(nóng)田水利所有權(quán)人職責(zé)，其運維監(jiān)管力度也較為薄弱。

2 現(xiàn)存問題與對策

為貫徹落實水利改革“強監(jiān)管、補短板”的總基調(diào)以及切實提升農(nóng)田水利運維監(jiān)管水平，現(xiàn)階段遼寧省農(nóng)田水利運維監(jiān)管模式仍存在諸多問題，為適應(yīng)新時期發(fā)展要求必須結(jié)合運維現(xiàn)狀提出有效的對策[7]。

2.1 監(jiān)管效率較低、手段落后

目前，人工巡查監(jiān)管仍然是農(nóng)田水利運維監(jiān)管的主要工作模式，自動化、信息化水平低、設(shè)施配套不完善且現(xiàn)代科技手段運用少。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式效率低、覆蓋面窄，實際監(jiān)管過程中投入的資金與人力較多。

自動化、信息化程度低且監(jiān)管手段落后，現(xiàn)階段農(nóng)田水利短板較多，以改善灌排條件為核心的工程建設(shè)項目，用于增強監(jiān)管能力的資金投入非常有限；此外，相對于骨干工程農(nóng)田水利存在點多面廣、基礎(chǔ)大、規(guī)模小等特點，這在客觀上提高了現(xiàn)代化運維監(jiān)管的難度，其投資效益比往往較低。

2.2 責(zé)任難以壓實、職責(zé)不清

由于現(xiàn)行管護主體思想認(rèn)識不到位、管理體制機制不健全或不適應(yīng)等，現(xiàn)階段農(nóng)田水利監(jiān)管責(zé)任難以壓實、監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識不清楚等問題普遍存在。水利工程建管機構(gòu)改革，在一定程度上調(diào)整了水利部門的職責(zé)，由于未能充分地認(rèn)識監(jiān)管責(zé)任，在日常運維監(jiān)管過程中部分地區(qū)的工作主動性、積極性較低。

部分地區(qū)農(nóng)田水利實際監(jiān)管需求與服務(wù)機構(gòu)管理體制不適應(yīng)，在很大程度上增大了運維監(jiān)管難度。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的管理主體，對于基層水利工作人員水利部門無法結(jié)合實際需求實現(xiàn)統(tǒng)一的調(diào)配，從而導(dǎo)致水利服務(wù)職能難以發(fā)揮、隊伍發(fā)展停滯、專業(yè)人員流失及人員管理失控等問題。

此外，遼寧省許多地區(qū)還存在產(chǎn)權(quán)制度落實不到位、改革不徹底等問題，有的農(nóng)田水利管護主體缺失且產(chǎn)權(quán)尚未明確，即使有的工程管護責(zé)任主體通過改革得以明確，但管護責(zé)任也是流于形式、僅停留于之上。農(nóng)田水利的公益性很強，對其管護主體責(zé)任農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織以及部分村集體的認(rèn)識還不到位，并認(rèn)為各級政府和水利部門應(yīng)負責(zé)工程運維監(jiān)管工作，由于管護主體責(zé)任的未履行致使無人承擔(dān)末級渠系的維護監(jiān)管任務(wù)。

2.3 監(jiān)管力量薄弱、人才缺乏

村集體、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等產(chǎn)權(quán)所有者是農(nóng)田水利運維監(jiān)管的主要實施主體，而農(nóng)民用水合作組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等集成服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)著實際的日常管理工作。由于工作環(huán)境較差、逮捕不高、編制不足，監(jiān)管力量薄弱、技術(shù)服務(wù)體系不健全、職工年齡結(jié)構(gòu)老化、人才缺乏、人員不足等問題普遍存在于基層水利服務(wù)機構(gòu)。

2.4 監(jiān)管資金缺乏、重建輕管

由于農(nóng)田水利工程管護資金的缺乏，致使許多工程建后維護不及時、管理不到位，功能過快衰退甚至無法正常使用。深入分析發(fā)現(xiàn)：①現(xiàn)階段仍未真正轉(zhuǎn)變重建輕管的現(xiàn)象，各級農(nóng)田水利資金用于建后運維的比例較低，工程建設(shè)投入的資金較多，加之農(nóng)田水利點多面廣進一步擴大了運維管護資金缺口。②各級財政補助是農(nóng)田水利管護經(jīng)費的主要來源，并以省級與中央補助為主，水利工程管護經(jīng)費來源與補助額度非常有限，并且大多用于關(guān)鍵水利的管護；此外，有限的市、縣各級財政補助僅僅發(fā)揮補充作用，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政籌集的維護經(jīng)費根本不夠。

3 農(nóng)田水利工程運維監(jiān)管對策

為保證農(nóng)田水利工程效益的充分發(fā)揮以及運維監(jiān)管能力的有效提升，結(jié)合運維監(jiān)管現(xiàn)存問題及其原因，從以下角度提出行之有效的對策建議。

3.1 強化信息技術(shù)應(yīng)用

目前，實現(xiàn)自動化、信息化農(nóng)田水利運維監(jiān)管還存在一定的難度，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革、灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項目強化信息技術(shù)的應(yīng)用，加快運維監(jiān)管手段的創(chuàng)新。①以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等項目為依托，進一步配套農(nóng)田水利計量設(shè)施，為農(nóng)業(yè)用水管理提供強有力的技術(shù)支撐。②充分利用灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項目加快基礎(chǔ)設(shè)施信息化建設(shè)，深度融合農(nóng)田水利業(yè)務(wù)與信息技術(shù)，強化運維監(jiān)管信息支撐保證農(nóng)田水利監(jiān)管水平的提升。

3.2 落實各級監(jiān)管職責(zé)

監(jiān)管是否到位在很大程度上取決于監(jiān)管機制是否健全，為壓實農(nóng)田水利所有權(quán)人及各級部門的監(jiān)管職責(zé)亟需健全運維監(jiān)管機制體制。①厘清農(nóng)田水利建管方面農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和各級水利部門的職責(zé)劃定，明確并理順各方職責(zé)及其工作機制，為避免出現(xiàn)多頭管理、管理空白區(qū)、建管責(zé)任主體不一致以及順利實行運維監(jiān)管工作提供政策保障。②深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明確管護主體與工程產(chǎn)權(quán)，貫徹落實工程管護責(zé)任以增強農(nóng)戶、各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)意識和主體意識。③強化農(nóng)田水利履職問責(zé)，實行管護獎懲與激勵機制，出臺可操作性強、時效性好的管護寫著或?qū)嵤┺k法，依據(jù)管護時效和“獎優(yōu)罰劣”的原則實行獎懲，對各責(zé)任人與責(zé)任單位壓實農(nóng)田水利運維監(jiān)管責(zé)任，對于農(nóng)田水利的運維監(jiān)管協(xié)調(diào)督促各方履職盡責(zé)。④加大宣傳力度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視等傳播手段加強水利相關(guān)政策和法律法規(guī)的宣貫，明確農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織、村集體、集成水利服務(wù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水行政主管部門及其他產(chǎn)權(quán)所有人職責(zé)，提高各工程管護責(zé)任主體及各級水利部門對農(nóng)田水利運維監(jiān)管工作的積極性，尤其是要增強村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護主體對的認(rèn)識。

3.3 加強基層監(jiān)管能力

為了從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)田水利基層監(jiān)管力量薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)持續(xù)增強扶持力度，充分利用好現(xiàn)有政策強化水利服務(wù)體系建設(shè)。①不斷優(yōu)化水利服務(wù)機構(gòu)，通過打通人才晉升通道、改善工作條件、提高工資待遇、落實人員編制等穩(wěn)定水利服務(wù)機構(gòu)人才隊伍；此外，為優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)要不斷吸收新鮮血液，加快水利人才的引進，加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度切實提升基層人員的綜合素質(zhì)。②推進用水戶協(xié)會建設(shè)，積極引導(dǎo)與扶持用水戶協(xié)會自主管理、自主發(fā)展、規(guī)范發(fā)展，完善農(nóng)民用水戶協(xié)會職能充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，加強資金與政策保障力度確保農(nóng)田水利工程功能效益的發(fā)揮。③積極推廣村級水利服務(wù)站建設(shè)，村級是農(nóng)田水利運維監(jiān)管的重點和關(guān)鍵，可探索成立專事專人管理、由村干部兼任成員的村級水利服務(wù)站，不斷完善運維監(jiān)管規(guī)章制度保證農(nóng)田水利的正常運行。

3.4 加大運維監(jiān)管投入

實質(zhì)上，保障經(jīng)費來源是強化運維監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，可以采取以下措施解決農(nóng)田水利運維監(jiān)管資金不足的問題：①盡量爭取省級、中央等各級財政，進一步加大農(nóng)田水利獎補力度，涉農(nóng)有關(guān)部門要提高農(nóng)田水利“以獎代補”管護標(biāo)準(zhǔn)和運維監(jiān)管資金投入比例；②要積極拓寬投資渠道，持續(xù)完善多元投融資機制和政府購買服務(wù)模式，對于農(nóng)田水利工程應(yīng)引導(dǎo)與鼓勵承包大戶、用水協(xié)會、社會資本參與監(jiān)管工作，逐步形成社會廣泛參與、多元投入的格局；③結(jié)合獎補機制建設(shè)、水權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)水價綜合改革等，科學(xué)利用水價杠桿提高水費計收率，從而實現(xiàn)農(nóng)田水利“以水養(yǎng)水”的可持續(xù)發(fā)展道路。

4 結(jié) 語

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)田水利密不可分，保障農(nóng)田水利長效運行的重要基礎(chǔ)就是形成良好可行的運行維護監(jiān)管體系。文章結(jié)合遼寧省農(nóng)田水利運行情況及其維護監(jiān)管現(xiàn)狀，提出有效的對策建議：①以灌區(qū)現(xiàn)代化改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等項目為依托，為切實提升農(nóng)田水利的運維監(jiān)管水平和長效運行奠定基礎(chǔ)；②最大程度的爭取資金與政策支持，落實運維監(jiān)管各項經(jīng)費和運維監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)；③加強政策引導(dǎo)、強化政策宣貫、健全制度建設(shè)，全面提升對農(nóng)田水利運維監(jiān)管各工程管護責(zé)任主體及各級水利部門的工作積極性。