論美國(guó)對(duì)《月球協(xié)定》及外空資源開(kāi)發(fā)的政策演變

沈 鵬

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100720）

外層空間中可開(kāi)發(fā)的資源非常豐富。各種天體上可能蘊(yùn)藏著不同種類的資源，其中，月球和一些小行星的資源可能是相對(duì)容易被利用的。而人類探測(cè)與研究程度最高的天體是月球，其對(duì)人類研究和利用外層空間資源非常重要。月球上的兩種資源可能對(duì)人類有重大利用價(jià)值：一是在月球上可以接收到豐富的太陽(yáng)能；二是月球礦藏豐富，尤其是核聚變?nèi)剂虾ぃ?。冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇兩國(guó)圍繞探測(cè)月球展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)月球進(jìn)行了系統(tǒng)地研究并登月。隨著人類對(duì)外層空間探索能力的提高，對(duì)月球等天體資源的開(kāi)發(fā)引起世界各國(guó)越來(lái)越多的關(guān)注。與深海海底資源問(wèn)題相類似，1979年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《月球協(xié)定》①全稱為《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies），本文簡(jiǎn)稱《月球協(xié)定》。中提出月球及其自然資源是“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”。該條約是聯(lián)合國(guó)通過(guò)的五個(gè)有關(guān)外層空間國(guó)際條約中與資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題關(guān)系最緊密、表述最直接的一個(gè)國(guó)際條約。美國(guó)政府雖然參與了該條約的制定，但最終拒絕簽署和批準(zhǔn)該條約。①“Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space as at 1 January 2019，” UNOOSA，p.9，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2019／aac＿105c＿22019crp／aac＿105c＿22019crp＿3＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿C2＿2019＿CRP03E.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。因而，觀察美國(guó)政府在《月球協(xié)定》出臺(tái)過(guò)程中與國(guó)內(nèi)外力量的互動(dòng)，以及近年來(lái)美國(guó)對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)的新動(dòng)向，有助于更好地理解和評(píng)估外空資源開(kāi)發(fā)這一不可忽視的議題。美國(guó)在2015年推出有關(guān)外層空間開(kāi)發(fā)的國(guó)內(nèi)立法，引發(fā)了研究者的興趣和相關(guān)有針對(duì)性的研究。②廖敏文：“外空資源法律地位的確定問(wèn)題研究”，《國(guó)際法研究》，2018年第2期，第40－66頁(yè)；陳翔：“威望動(dòng)機(jī)與大國(guó)太空博弈”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第2期，第14－24頁(yè)；王國(guó)語(yǔ)、陶陽(yáng)子：“美國(guó)《2015外空資源探索與利用法》的分析及應(yīng)對(duì)建議”，《中國(guó)航天》，2015年第12期，第21－25頁(yè)等。但本文則試圖回溯美國(guó)這方面政策的長(zhǎng)期演變過(guò)程，觀察美國(guó)的決策者、官僚機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的互動(dòng)，從而回答美國(guó)政府是如何漸進(jìn)地推出開(kāi)發(fā)外層空間資源的政策，以及如何在此問(wèn)題上平衡國(guó)內(nèi)和國(guó)際壓力等問(wèn)題。

一、美國(guó)參與《月球協(xié)定》制定的國(guó)內(nèi)外背景

自人類逐漸展開(kāi)外層空間探索活動(dòng)后，國(guó)際社會(huì)已意識(shí)到通過(guò)制定空間法規(guī)范外層空間探索活動(dòng)的必要性。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1963年通過(guò)了《各國(guó)探索和利用外層空間活動(dòng)的法律原則宣言》等重要決議，③“各國(guó)探索和利用外層空間活動(dòng)的法律原則宣言”，聯(lián)合國(guó)官 網(wǎng)，https：／／documents－dds－ny.un.org／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／185／24／IMG／NR018524.pdf？OpenElement，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日；尹玉海、余佳穎：“外層空間軟法規(guī)制之發(fā)展及其價(jià)值判斷”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期，第108頁(yè)。為1967年《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》（下文簡(jiǎn)稱《外層空間條約》）的形成奠定了重要基礎(chǔ)。到1966年，以美蘇兩國(guó)為首的一些國(guó)家都已在外層空間的探索中取得不少成果。1966年5月7日，美國(guó)政府提出了美國(guó)對(duì)外層空間活動(dòng)的一些基本原則。為了早日使外層空間活動(dòng)有法可依，各國(guó)在1967年以較短的時(shí)間達(dá)成了《外層空間條約》，對(duì)一些外空活動(dòng)總體原則進(jìn)行了規(guī)定，其成為對(duì)外層空間活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范的首個(gè)條約。美國(guó)國(guó)會(huì)于1967年批準(zhǔn)了《外層空間條約》。④Foreign Relations of the United Sates，1964－1968，Vol.XI，pp.430－431.

由于《外層空間條約》第二條規(guī)定，“外層空間，包括月球和其他天體在內(nèi)，不得由國(guó)家通過(guò)提出主權(quán)主張，通過(guò)使用或占領(lǐng)，或以其他任何的方法，據(jù)為己有”。⑤Outer Space Treaty，Article II。國(guó)際社會(huì)對(duì)于這條規(guī)定的解釋出現(xiàn)了分歧，關(guān)鍵在于《外層空間條約》是否允許私人對(duì)外空資源提出私人財(cái)產(chǎn)權(quán)？⑥實(shí)踐中出現(xiàn)過(guò)美國(guó)人丹尼斯·霍普（Dennis Hope）聲稱對(duì)八大行星的所有權(quán)、美國(guó)人格里高利·內(nèi)米茲（Gregory Nemitz）宣布對(duì)愛(ài)神星擁有所有權(quán)等案例。參見(jiàn)凌巖：“試論對(duì)月球和其他天體的所有權(quán)”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006年第2期，第36－40頁(yè)等。美國(guó)政府在參與該條約起草時(shí)就已考慮到以后私人參與開(kāi)發(fā)外層空間的問(wèn)題，與蘇聯(lián)發(fā)生分歧。蘇聯(lián)希望外空活動(dòng)只能由國(guó)家機(jī)構(gòu)從事，而美國(guó)則援引其國(guó)內(nèi)1962年通過(guò)的《衛(wèi)星通信法》，支持私人公司從事外空活動(dòng)，并認(rèn)為《外層空間條約》并未明確禁止私人在外層空間主張財(cái)產(chǎn)權(quán)。⑦Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.77－82.《外層空間條約》第六條規(guī)定，“各締約國(guó)對(duì)其在外層空間所從事的活動(dòng)，要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，并應(yīng)負(fù)責(zé)保證本國(guó)活動(dòng)的實(shí)施，符合本條約的規(guī)定。非政府團(tuán)體在外層空間（包括月球和其他天體）的活動(dòng)，應(yīng)由有關(guān)的締約國(guó)批準(zhǔn)，并連續(xù)加以監(jiān)督”。⑧Outer Space Treaty，Article VI.這其實(shí)對(duì)于個(gè)人或私有企業(yè)進(jìn)行外空活動(dòng)留有余地。此外，在條約起草階段，國(guó)際空間法學(xué)會(huì)還曾建議在條約第二條中明確寫(xiě)入禁止“私人占有”，但美國(guó)代表提出的提案不包括這一點(diǎn)。最終形成的條約文本沒(méi)有將禁止“私人占有”的字眼寫(xiě)入。《外層空間條約》第一條有關(guān)利用的條款也允許各國(guó)（政府或非政府組織）利用外層空間。

1969—1972年，美國(guó)先后六次成功載人登月，①Donald A.Beattie，Taking Science to the Moon：Lunar Experiments and the Apollo Program，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2003，pp.194－250.取回?cái)?shù)百公斤月球巖石和土壤，這使人們意識(shí)到月球資源開(kāi)發(fā)的可能性。發(fā)展中國(guó)家的資源意識(shí)也不斷覺(jué)醒。自從1967年馬耳他駐聯(lián)合國(guó)大使阿維德·帕多（Arvid Pardo）提出“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則后，這一概念并非只局限在國(guó)際海底資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。隨著人類外層空間活動(dòng)的增加，許多發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為外層空間的資源不能只強(qiáng)調(diào)自由利用，而應(yīng)注重公平利用原則，并應(yīng)擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)的作用。而“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則有助于發(fā)展中國(guó)家利用外層空間資源。但此時(shí)，發(fā)展中國(guó)家和主要航天國(guó)家之間也出現(xiàn)了圍繞地球靜止軌道資源②地球靜止軌道的實(shí)用價(jià)值極高，軌道上能放置的衛(wèi)星數(shù)量有限，因而成為一種稀缺資源。沈鵬：“全球公域治理中的權(quán)力與規(guī)則：以美國(guó)獲取地球靜止軌道資源為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第7期，第15－26頁(yè)。的爭(zhēng)執(zhí)，如1976年八個(gè)赤道國(guó)家發(fā)表了《波哥大宣言》，對(duì)地球靜止軌道提出了主權(quán)要求，但遭到美國(guó)、蘇聯(lián)等國(guó)家的反對(duì)，這說(shuō)明世界各國(guó)開(kāi)始意識(shí)到外層空間資源問(wèn)題的重要性。

到1975年為止，國(guó)際空間法體系先后出現(xiàn)了《外層空間條約》《營(yíng)救協(xié)定》《責(zé)任公約》和《登記公約》等四項(xiàng)國(guó)際公約，③黃惠康：“世紀(jì)之交空間法的回顧與展望（上）”，《中國(guó)航天》，2000年第9期，第18－22頁(yè)。這些公約得到了包括美、蘇等主要航天國(guó)家的批準(zhǔn)或加入。鑒于《外層空間條約》僅以一般性原則的方式建立了空間法律秩序的基礎(chǔ)，而未對(duì)月球及其他天體可能會(huì)面對(duì)的資源開(kāi)發(fā)等問(wèn)題作出具體的規(guī)定，國(guó)際社會(huì)對(duì)于建立一種有關(guān)人類在月球和其他天體活動(dòng)的具體法律制度的呼聲越來(lái)越高。但到了20世紀(jì)70年代后半期，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了變化，主要空間活動(dòng)國(guó)家對(duì)制訂新的國(guó)際條約持謹(jǐn)慎態(tài)度。在這個(gè)時(shí)期，聯(lián)合國(guó)推動(dòng)各國(guó)簽署新的關(guān)于外層空間的條約已經(jīng)變得更加困難?！对虑騾f(xié)定》的部分內(nèi)容試圖規(guī)定外層空間的資源所有權(quán)和開(kāi)發(fā)問(wèn)題，圍繞月球及其他天體資源的獲取、利用和分配，將出現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益沖突。

從美國(guó)的國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，到1975年，由于太空知識(shí)的普及以及媒體對(duì)人類空間活動(dòng)的報(bào)道，許多美國(guó)人對(duì)太空探索發(fā)生興趣。逐漸地，一些俱樂(lè)部和利益團(tuán)體開(kāi)始出現(xiàn)。1975年，L5協(xié)會(huì)（L5 Society）的組建成為美國(guó)空間游說(shuō)活動(dòng)的分水嶺。L5協(xié)會(huì)長(zhǎng)期積極組織關(guān)于太空事務(wù)的研討和活動(dòng)。從1975年9月到1987年4月為止，該協(xié)會(huì)定期發(fā)布名為《L5新聞》的內(nèi)部通訊刊物，④《L5新聞》，參見(jiàn)國(guó)家空間學(xué)會(huì)網(wǎng)站：https：／／space.nss.org／l5－news／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。發(fā)表了許多涉及人類外層空間技術(shù)新進(jìn)展、L5協(xié)會(huì)在國(guó)會(huì)的游說(shuō)情況等問(wèn)題的文章，其中不少內(nèi)容涉及外層空間資源開(kāi)發(fā)。L5協(xié)會(huì)作為一個(gè)草根組織，其成員具有很強(qiáng)的目標(biāo)性和活動(dòng)熱情。在20世紀(jì)70年代，該協(xié)會(huì)為游說(shuō)活動(dòng)建立了“電話聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”（Phone Tree）并與另外數(shù)十個(gè)空間組織建立了聯(lián)絡(luò)。到1983年，無(wú)論在規(guī)模上還是數(shù)量上，外層空間利益集團(tuán)都有極大增長(zhǎng)。它們有的是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的，有的則是意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)的，有的并沒(méi)有明確的目標(biāo)，有的則有非常專業(yè)且有限的目標(biāo)。其中，最重要的利益團(tuán)體是L5協(xié)會(huì)、國(guó)家空間研究院（National Space Institute）及行星學(xué)會(huì)（The Planetary Society）。⑤1987年，L5協(xié)會(huì)和國(guó)家空間研究院合并，組成了國(guó)家空間學(xué)會(huì)（National Space Society），該學(xué)會(huì)被認(rèn)為是當(dāng)今最重要的美國(guó)民間空間組織，擁有會(huì)員12 000多人。

在美國(guó)參與《月球協(xié)定》制定和批準(zhǔn)的過(guò)程中，美國(guó)國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體的游說(shuō)對(duì)美國(guó)政府施加了很大壓力。以L5協(xié)會(huì)為代表的這些利益集團(tuán)希望推動(dòng)美國(guó)太空事業(yè)的快速發(fā)展，盡快利用外層空間資源，因而認(rèn)為美國(guó)政府應(yīng)確保私人開(kāi)發(fā)外空資源的投資安全。這些外層空間利益集團(tuán)的人數(shù)雖然并不如其他領(lǐng)域利益集團(tuán)的人數(shù)那么眾多，但是由于其專業(yè)性，其他民間團(tuán)體很難在這一領(lǐng)域發(fā)揮與之相抗衡的影響力。因此，他們?cè)谟握f(shuō)國(guó)會(huì)方面取得了巨大成功。

二、《月球協(xié)定》的出臺(tái)與美國(guó)的政策過(guò)程

2.1 《月球協(xié)定》提出后美國(guó)政府的態(tài)度

1970年，在阿根廷代表提交《月球協(xié)定》草案后，聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)隨即展開(kāi)了條約起草。①參見(jiàn)Henri A.Wassenbergh，Principles of Outer Space Law in Hindsight，Dordrecht，The Netherlands：Kluwer Academic Publishers，1991，p.40；聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)2779（26）號(hào)決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿26＿2779C.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為必須起草新的條約以解決涉及外層空間資源開(kāi)發(fā)的模糊問(wèn)題，只有建立外層空間資源制度才能避免人類在外層空間發(fā)生沖突，并為國(guó)家和私人企業(yè)在外層空間提供一個(gè)安全的投資環(huán)境，而“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則可以實(shí)現(xiàn)這一目的。

阿根廷提出《月球協(xié)定》草案后，美國(guó)尼克松政府的態(tài)度積極。阿根廷僅就“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則提出了建議，而正是美國(guó)于1972年向聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)正式建議將該原則加入《月球協(xié)定》草案。②Marion Nash，“Contemporary Practice of the United States Relating to International Law，” in Glenn Reynolds and Robert Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.111－112.在條約的磋商過(guò)程中，美國(guó)與其他國(guó)家的觀點(diǎn)有不少分歧，集中在資源分配和利用的原則及管理機(jī)構(gòu)方面。例如，“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則要求“公平分享資源”意味著什么？其中是否應(yīng)包括技術(shù)分享？美國(guó)認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)不應(yīng)過(guò)多，應(yīng)只限于不濫用外層空間并使其利用價(jià)值下降。發(fā)展中國(guó)家則強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)履行《外層空間條約》規(guī)定的與發(fā)展中國(guó)家分享外層空間技術(shù)的義務(wù)。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家還十分關(guān)心積極進(jìn)行外層空間資源開(kāi)發(fā)的國(guó)家是否會(huì)從利益再分配中獲得足夠多的好處，負(fù)責(zé)管理資源開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)將如何安排等問(wèn)題。③Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.85.另外，在管理月球資源開(kāi)發(fā)的國(guó)際制度建立之前是否不得開(kāi)發(fā)月球資源？一些發(fā)展中國(guó)家希望《月球協(xié)定》中明確寫(xiě)入在國(guó)際制度建立之前暫停開(kāi)發(fā)月球資源的條文，但美國(guó)表示反對(duì)。《月球協(xié)定》最后使用了“一俟月球自然資源的開(kāi)發(fā)即將可行時(shí)，建立指導(dǎo)此種開(kāi)發(fā)的國(guó)際制度”的語(yǔ)言。④“關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定”，第11條，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。但美國(guó)政府堅(jiān)決否認(rèn)這意味著要求在國(guó)際制度建立之前暫緩開(kāi)發(fā)月球資源。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.87.

經(jīng)過(guò)磋商，1972年5月，聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)的法律小組委員會(huì)達(dá)成了草案。1973年，又取得進(jìn)一步共識(shí)。這些成果為《月球協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。⑥參見(jiàn)Sylvia Maureen Williams，“International Law before and after the Moon Agreement，”International Relations，Nov.，1981，p.1185；聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)3182（28）號(hào)決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿28＿3182C.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日?！对虑騾f(xié)定》的最終文本同時(shí)照顧了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，實(shí)際上是妥協(xié)的產(chǎn)物。

《月球協(xié)定》第十一條對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則及相關(guān)國(guó)際制度做了如下具體規(guī)定：

“第一款規(guī)定，月球及其自然資源均為全人類的共同財(cái)產(chǎn)；

第三款規(guī)定，月球的表面和表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應(yīng)成為任何國(guó)家、政府間或非政府國(guó)際組織、國(guó)家組織或非政府實(shí)體或任何自然人的財(cái)產(chǎn)。在月球表面和表面下層，包括與月球表面和表面下層相連接的構(gòu)造物在內(nèi)，安置人員、外空運(yùn)載器、裝備設(shè)施、站所和裝置，不應(yīng)視為對(duì)月球或其任何領(lǐng)域的表面和表面下層取得所有權(quán)；

第五款規(guī)定，本協(xié)定締約各國(guó)承諾一俟月球自然資源的開(kāi)發(fā)即將可行時(shí)，建立指導(dǎo)此種開(kāi)發(fā)的國(guó)際制度，包括適當(dāng)?shù)某绦蛟趦?nèi)；

第七款規(guī)定，關(guān)于需要建立的國(guó)際制度的主要宗旨應(yīng)為：（1）有秩序地和安全地開(kāi)發(fā)月球的自然資源；（2）對(duì)這些資源作合理的管理；（3）擴(kuò)大使用這些資源的機(jī)會(huì)；（4）所有締約國(guó)應(yīng)公平分享這些資源所帶來(lái)的好處，而且應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的利益和需要，以及對(duì)那些直接或間接對(duì)探測(cè)月球作出貢獻(xiàn)的國(guó)家所作的努力，給予特別的照顧。”①《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》，第11條，https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。

此外，第六條第二款規(guī)定，締約各國(guó)進(jìn)行科學(xué)研究時(shí)有權(quán)在月球上采集并移走礦物標(biāo)本，也可使用適當(dāng)數(shù)量的礦物以支援它們的任務(wù)。②同上，第6條。

上述條款只是規(guī)定了月球資源開(kāi)發(fā)制度的總體原則，遠(yuǎn)不如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十一部分以及1994年《執(zhí)行＜聯(lián)合國(guó)海洋法公約＞第11部分的協(xié)定》對(duì)國(guó)際海底開(kāi)發(fā)制度的規(guī)定具體。③Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，p.113.因此，美國(guó)政府起初傾向于接受《月球協(xié)定》。

2.2 美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞《月球協(xié)定》展開(kāi)的政治博弈

當(dāng)美國(guó)政府與其他國(guó)家努力達(dá)成一致意見(jiàn)后，美國(guó)國(guó)內(nèi)的相關(guān)利益集團(tuán)則積極游說(shuō)美國(guó)國(guó)會(huì)反對(duì)美國(guó)行政部門(mén)接受《月球協(xié)定》。L5協(xié)會(huì)雇傭華盛頓的律師兼專業(yè)游說(shuō)人員李·拉提諾（Leigh Ratiner），并與美國(guó)太空協(xié)會(huì)（American Astronautical Society）、未來(lái)生活（Future Life）、航空工業(yè)協(xié)會(huì)（Aerospace Industries Association）等組織聯(lián)合反對(duì)批準(zhǔn)《月球協(xié)定》。拉提諾作為L(zhǎng)5協(xié)會(huì)的積極成員對(duì)國(guó)會(huì)進(jìn)行如何游說(shuō)提供了建議，努力的重點(diǎn)放在說(shuō)服參議院外交委員會(huì)反對(duì)《月球協(xié)定》。利益集團(tuán)的反對(duì)意見(jiàn)主要有以下四個(gè)方面：④Charles Sheffield，“AAS against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agreement／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。其一，《月球協(xié)定》用語(yǔ)模糊，缺乏準(zhǔn)確定義，包含了有疑問(wèn)的法律概念。例如，“全人類的利益”與“所有國(guó)家的利益”并不是同義詞。其二，《月球協(xié)定》對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的規(guī)定將對(duì)“自由市場(chǎng)制度”造成破壞，對(duì)外層空間資源開(kāi)發(fā)造成阻礙。美國(guó)如果批準(zhǔn)該條約，將使?jié)撛诘耐鈱涌臻g資源和技術(shù)投資者受到制約，不敢冒險(xiǎn)將其資本置于一個(gè)可以決定利潤(rùn)分配的國(guó)際制度之下。其三，雖然美國(guó)代表曾對(duì)天體資源財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行過(guò)單方面的解釋，但擬議中的外層空間資源開(kāi)發(fā)制度仍與當(dāng)時(shí)聯(lián)合國(guó)正在制定的國(guó)際海底開(kāi)發(fā)制度相似。這種制度將造成資源開(kāi)發(fā)“事實(shí)上的暫?！保╠e facto moratorium），因?yàn)椤对虑騾f(xié)定》沒(méi)有明確說(shuō)明國(guó)際開(kāi)發(fā)制度建立之前關(guān)于天體資源的使用權(quán)問(wèn)題。其四，《月球協(xié)定》規(guī)定的資源分配方式將造成資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)效率低下，“自由市場(chǎng)制度”才能使美國(guó)保持外層空間技術(shù)創(chuàng)新，并且第三世界國(guó)家分享空間技術(shù)的要求將對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅。因此，美國(guó)立法者應(yīng)致力于發(fā)展一種鼓勵(lì)外層空間廣泛商業(yè)活動(dòng)的法律激勵(lì)機(jī)制，而不是批準(zhǔn)《月球協(xié)定》。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.90－96.

L5協(xié)會(huì)等組織的游說(shuō)活動(dòng)很快在國(guó)會(huì)取得了效果。李·拉提諾在國(guó)會(huì)眾議院科學(xué)與技術(shù)委員會(huì)組織的聽(tīng)證會(huì)上作證反對(duì)《月球協(xié)定》；該委員會(huì)主席唐·?？ⅲ―on Fuqua）對(duì)《月球協(xié)定》表示嚴(yán)重質(zhì)疑；約翰·布魯（John Breaux）等國(guó)會(huì)領(lǐng)袖公開(kāi)表示反對(duì)《月球協(xié)定》。⑥“Bulletin from the Moon Treaty Front，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－bulletin－from－the－moon－treaty－front／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。但最顯著的效果出現(xiàn)在國(guó)會(huì)參議院外交委員會(huì)。

1979年，國(guó)會(huì)參議院外交委員會(huì)開(kāi)始了關(guān)于批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的討論。美國(guó)國(guó)務(wù)院此時(shí)積極為《月球協(xié)定》進(jìn)行辯護(hù)。10月30日，參議院外交委員會(huì)主席弗蘭克·丘奇（Frank Church）和參議員杰考布·杰維茨（Jacob Javitz）致信國(guó)務(wù)卿塞勒斯·萬(wàn)斯（Cyrus Roberts Vance）反對(duì)該協(xié)定，認(rèn)為《月球協(xié)定》中的“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則與聯(lián)合國(guó)關(guān)于國(guó)際海底問(wèn)題的磋商一樣，與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益背道而馳。同時(shí)，《月球協(xié)定》要求談判建立一種資源開(kāi)發(fā)制度，這會(huì)造成依賴于美國(guó)私人企業(yè)參與的美國(guó)外層空間資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)事實(shí)上的暫緩，卻并不會(huì)給蘇聯(lián)的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成影響。①Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.109－110.

11月28日，萬(wàn)斯給兩位參議員回了一封長(zhǎng)信稱，11月1日，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)安理會(huì)副代表理查德·皮特里（Richard W.Petree）大使已在聯(lián)合國(guó)關(guān)于《月球協(xié)定》的特別政治委員會(huì)上對(duì)該協(xié)定某些條款的解釋發(fā)表了美國(guó)的看法，其中包括兩位參議員提出的關(guān)切。而美國(guó)已于11月2日與另外27個(gè)國(guó)家，包括英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、荷蘭、意大利、加拿大、澳大利亞和日本，共同向聯(lián)合國(guó)大會(huì)發(fā)起了要求通過(guò)《月球協(xié)定》的決議案。②Ibid.，pp.110－111.萬(wàn)斯進(jìn)一步澄清了美國(guó)行為在法律上的重要性，指出美國(guó)政府發(fā)起決議案并投贊成票并不意味著美國(guó)已需履行法律義務(wù)，只有美國(guó)參議院批準(zhǔn)該條約后美國(guó)才有法律義務(wù)。關(guān)于開(kāi)發(fā)月球及其他天體自然資源的問(wèn)題，該條約并未要求暫緩開(kāi)發(fā)，事實(shí)上它的條款還鼓勵(lì)這種開(kāi)發(fā)。例如，《月球協(xié)定》第十一條規(guī)定，外層空間的“不得據(jù)為己有”原則只適用于“尚未被開(kāi)采出來(lái)”的天體上的自然資源，因此，第十一條第三款允許國(guó)家或私人實(shí)體對(duì)“已經(jīng)開(kāi)采出來(lái)”的自然資源擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)。③《月球協(xié)定》第11條第3款的有關(guān)英文用語(yǔ)是：“Neither the surface nor the subsurface of the moon，nor any part thereof or natural resources in place（作者加注），shall become property of any State，international intergovernmental or non-governmental organization，national organization or non－governmental entity or of any natural person.”1973年4月19日，聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)法律小組委員會(huì)的美國(guó)代表曾就“in place”的含義提出美方的解釋，強(qiáng)調(diào)這一詞組的使用意味著相關(guān)制度建立之前或之后都沒(méi)有要求暫緩開(kāi)發(fā)天體資源。美國(guó)代表的這一表態(tài)并未遭到反對(duì)或回應(yīng)。Art Dula，“Free Enterprise and the Proposed Moon Treaty（Part 1），” L5 News，https：／／space.nss.org／wp－content／uploads／L5－News－1979－10.pdf／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。并且《外層空間條約》規(guī)定的“外空自由”原則也允許開(kāi)采活動(dòng)。萬(wàn)斯還稱，正是美國(guó)在1972年首先提出了利用外層空間的有關(guān)條款和“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”概念的，而蘇聯(lián)一直到1979年7月之前都強(qiáng)烈反對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，可見(jiàn)，該條約不會(huì)對(duì)蘇聯(lián)有利而對(duì)美國(guó)不利。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)《外層空間條約》時(shí)也同意開(kāi)發(fā)和利用外層空間應(yīng)照顧所有國(guó)家的利益，不論這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展水平如何。

萬(wàn)斯還隨信交給國(guó)會(huì)一份皮特里大使的聲明，皮特里在聲明中強(qiáng)調(diào)，“《月球協(xié)定》是對(duì)國(guó)際空間法發(fā)展的有益推動(dòng)，該條約包含了一系列關(guān)于人類在外空活動(dòng)的規(guī)定，通過(guò)它非常重要”。他還重申條約并未要求暫緩開(kāi)發(fā)外空資源，但指出條約規(guī)定開(kāi)發(fā)天體的自然資源要遵循第十一條第七款來(lái)進(jìn)行。④Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，（Boulder，CO.：Publisher：Westview Press，1997），pp.111－112.

11月13日，參議院外交委員會(huì)成員理查德·斯通（Richard Stone）又致信敦促萬(wàn)斯重新評(píng)估美國(guó)對(duì)《月球協(xié)定》的立場(chǎng)。他認(rèn)為該條約具有極其危險(xiǎn)的傾向，因?yàn)樗赡芙档兔绹?guó)開(kāi)發(fā)未知領(lǐng)域的能力，并極大阻礙美國(guó)企業(yè)開(kāi)發(fā)外層空間的活動(dòng)和欲望，破壞自由企業(yè)制度。⑤Ibid.，p.112.

1980年1月2日，助理國(guó)務(wù)卿布萊恩·阿特伍德（J.Brian Atwood）代表國(guó)務(wù)卿答復(fù)斯通稱，《月球協(xié)定》的條款必須在《外層空間條約》設(shè)定的情勢(shì)下進(jìn)行審視，美國(guó)和數(shù)十個(gè)國(guó)家都簽署了《外層空間條約》，參議院批準(zhǔn)《外層空間條約》時(shí)并無(wú)任何保留意見(jiàn)。除了要求按第十一條第七款規(guī)定的宗旨進(jìn)行天體資源開(kāi)發(fā)外，《月球協(xié)定》對(duì)政府和私人開(kāi)發(fā)天體資源的規(guī)定并未超出《外層空間條約》已經(jīng)包含的內(nèi)容。⑥Ibid.，pp.112－113.

除了美國(guó)行政部門(mén)為《月球協(xié)定》所做的辯護(hù)之外，對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)提出的立場(chǎng)，發(fā)展中國(guó)家（如阿根廷）也提出針?shù)h相對(duì)的意見(jiàn)：一是《月球協(xié)定》并未具體規(guī)定天體資源開(kāi)發(fā)制度的內(nèi)容，因此所謂天體資源開(kāi)發(fā)制度與國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)制度相類似的說(shuō)法是沒(méi)有根據(jù)的，并且根據(jù)一致同意原則，那些參與開(kāi)發(fā)制度建設(shè)的國(guó)家有權(quán)否決對(duì)它們不利的部分制度規(guī)定。二是雖然部分發(fā)展中國(guó)家希望在開(kāi)發(fā)制度正式建立之前暫緩開(kāi)發(fā)天體上的自然資源，但大部分發(fā)展中國(guó)家也拒絕在《月球協(xié)定》中寫(xiě)入這一規(guī)定。因而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家不認(rèn)為《月球協(xié)定》會(huì)造成事實(shí)上的暫緩開(kāi)發(fā)，或?qū)﹂_(kāi)發(fā)外層空間資源造成阻礙。相反，《月球協(xié)定》允許謀取利潤(rùn)，照顧了資源開(kāi)發(fā)者的利益。三是在技術(shù)分享方面，《月球協(xié)定》將推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系，減少發(fā)展中國(guó)家的外部依賴，對(duì)所有的國(guó)家都是有利的。①Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space”，Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.96－102.

上述政策過(guò)程分析表明，為了協(xié)調(diào)美國(guó)國(guó)內(nèi)外利益沖突，卡特政府不但對(duì)《月球協(xié)定》進(jìn)行了自己的解讀，還想通過(guò)強(qiáng)調(diào)美國(guó)已經(jīng)作出了某些承諾來(lái)說(shuō)服國(guó)會(huì)。但美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)并不為美國(guó)行政部門(mén)的解釋所動(dòng)。由于沒(méi)有強(qiáng)烈的民間聲音游說(shuō)國(guó)會(huì)支持《月球協(xié)定》，以L5協(xié)會(huì)為代表的這些專業(yè)性較強(qiáng)的利益集團(tuán)極大地影響了國(guó)會(huì)的立場(chǎng)，并阻撓了美國(guó)行政部門(mén)提出的政策。

三、對(duì)美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的分析

1979年12月5日，《月球協(xié)定》由聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)。12月18日開(kāi)始開(kāi)放簽字。②聯(lián)合國(guó)大會(huì)第34／68號(hào)決議，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)，https：／／www.un.org／zh／ga／34／res／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。1980年春，美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)加緊反對(duì)《月球協(xié)定》的活動(dòng)。美國(guó)國(guó)務(wù)院及其他相關(guān)行政部門(mén)則開(kāi)始籌備部門(mén)間會(huì)議，以決定是否放棄《月球協(xié)定》。1980年1月，美國(guó)太空協(xié)會(huì)主席查爾斯·謝菲爾德（Charles Sheffield）在《L5新聞》上發(fā)表文章，號(hào)召更多的人反對(duì)《月球協(xié)定》。③Charles Sheffield，“AAS Against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agr-eement／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。同時(shí)，雖有美國(guó)航天航空學(xué)會(huì)（American Institute of Aeronautics and Astronautics）成員戴爾伯特·史密斯（Delbert D.Smith）等人表示支持《月球協(xié)定》，但這種聲音并未得到國(guó)會(huì)的支持。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《月球協(xié)定》的反對(duì)持續(xù)增強(qiáng)。眾議院礦物和礦業(yè)委員會(huì)主席詹姆斯·桑提尼（James Santini）加入了反對(duì)《月球協(xié)定》的行列。參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)主席霍華德·坎農(nóng)（Howard Cannon）則公布了對(duì)《月球協(xié)定》的三項(xiàng)研究，基于這些研究，該委員會(huì)擬在卡特總統(tǒng)準(zhǔn)備簽署《月球協(xié)定》時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。④Carolyn Henson， “Moon Treaty Update，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－update－march－1980／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。

1980年7月29日和31日，參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)的史蒂文森小組委員會(huì)召開(kāi)關(guān)于《月球協(xié)定》聽(tīng)證會(huì)，國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)羅伯茨·歐文（Roberts Owen）、美國(guó)國(guó)家宇航局局長(zhǎng)羅伯特·弗洛許（Robert Frosch）及各利益集團(tuán)代表參加了聽(tīng)證會(huì)。羅伯茨·歐文稱行政部門(mén)間會(huì)議仍在評(píng)估《月球協(xié)定》，尚未作出決定。他重申了美國(guó)國(guó)務(wù)院的立場(chǎng)，但做出了一個(gè)重要的讓步：認(rèn)為需要減少《月球協(xié)定》的某些不確定性，因而在條約批準(zhǔn)時(shí)可能需要加入美國(guó)對(duì)條約的解釋。L5協(xié)會(huì)、美國(guó)礦業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體的代表則盡力表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)。李·拉提諾建議美國(guó)要求聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)通過(guò)一個(gè)文件來(lái)界定“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，保證在實(shí)踐中該概念的內(nèi)涵不會(huì)出現(xiàn)任何疑問(wèn)，從而保護(hù)美國(guó)的利益。史蒂文森參議員詢問(wèn)拉提諾是否認(rèn)為美國(guó)國(guó)務(wù)院有可能成功地通過(guò)談判對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”下一個(gè)“好的定義”，拉提諾認(rèn)為這是不可能的。⑤“Moon Treaty Hearings，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－h(huán)earings／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。

隨著1981年里根政府的上臺(tái)，支持美國(guó)批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的勢(shì)力大為減弱，美國(guó)行政部門(mén)對(duì)《月球協(xié)定》的支持也停止了。而此前卡特政府對(duì)《月球協(xié)定》進(jìn)行的部門(mén)間會(huì)議根本未能提交一個(gè)報(bào)告和結(jié)論。里根政府與國(guó)會(huì)達(dá)成了默契，即行政部門(mén)不準(zhǔn)備將《月球協(xié)定》提交給參議院批準(zhǔn)。即便提交，參議院外交委員會(huì)也不會(huì)批準(zhǔn)。⑥“UN Moon Treaty Falling to US Opposition Groups，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－un－moon－treaty－falling－tous－opposition－groups／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。美國(guó)的這一行為極大強(qiáng)化了其他國(guó)家對(duì)《月球協(xié)定》的拒絕傾向。蘇聯(lián)一直不接受“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”概念，并處于猶豫中，①M(fèi)ark Robson，“Soviet Legal Approach to Space Law Issues at the United Nations，”Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review，Vol.3，1980，pp.119－123，https：／／digitalcommons.lmu.edu／ilr／vol3／iss1／6，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日.也拒絕批準(zhǔn)該條約。

《月球協(xié)定》雖然于1984年7月11日生效，但截至目前，只有澳大利亞、奧地利、荷蘭和菲律賓等18國(guó)加入了《月球協(xié)定》；另有法國(guó)、危地馬拉、印度和羅馬尼亞4國(guó)簽署了協(xié)定，但未批準(zhǔn)。②根據(jù)聯(lián)合國(guó)外層空間事務(wù)辦公室2021年1月的統(tǒng)計(jì)，參見(jiàn)https：／／treaties.un.org／Pages／ViewDetails.aspx？src=IND＆mtdsg＿no=XXIV－2＆chapter=24＆lang=en，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月4日。

美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的深層次原因有以下四個(gè)方面：第一，美國(guó)政治文化傳統(tǒng)中自由和開(kāi)放原則在這一問(wèn)題上表現(xiàn)得很明顯。美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)和國(guó)會(huì)堅(jiān)決認(rèn)為，《月球協(xié)定》的規(guī)定將限制自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？紤]到投資外層空間產(chǎn)業(yè)所需的大量資本和需要承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，他們認(rèn)為只有充分保護(hù)私人投資的安全，企業(yè)才愿意進(jìn)行投資。美國(guó)行政部門(mén)雖然認(rèn)為不能對(duì)外層空間提出主權(quán)要求，但也一直在國(guó)際場(chǎng)合堅(jiān)持國(guó)家和私人有權(quán)自由開(kāi)發(fā)外層空間資源。③Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.752－753.第二，美國(guó)擔(dān)心強(qiáng)大的國(guó)際機(jī)構(gòu)插手外層空間活動(dòng)。利益集團(tuán)擔(dān)心發(fā)展中國(guó)家將控制國(guó)際開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，并提出不利于美國(guó)開(kāi)發(fā)者的利潤(rùn)分配原則。前國(guó)務(wù)卿亞歷山大·黑格（Alexander Meigs Haig，Jr.）曾稱，“很明顯，條約中表達(dá)的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)概念表明第三世界國(guó)家希望從根本上重新分配全球財(cái)富……通過(guò)推動(dòng)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)概念，第三世界國(guó)家顯然希望控制重要的原材料并獲得開(kāi)發(fā)這些原材料的技術(shù)”。④Kemal Baslar，The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law，Kluwer Law International，1998，p.165.第三，美國(guó)持國(guó)際主義立場(chǎng)的力量十分弱小，無(wú)法制約反對(duì)《月球協(xié)定》的力量。國(guó)務(wù)院的立場(chǎng)甚至得不到美國(guó)國(guó)家航空航天局的支持，而利益集團(tuán)和國(guó)會(huì)的立場(chǎng)卻得到眾多學(xué)者在理論上的支持。⑤Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.754－755.第四，外層空間是一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)管理相對(duì)較少的區(qū)域?！对虑騾f(xié)定》在聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)后，簽署國(guó)不多，這減輕了美國(guó)決策者的壓力。一些國(guó)際法學(xué)者也認(rèn)為開(kāi)發(fā)外空資源仍是相當(dāng)遙遠(yuǎn)的事情，可以在這個(gè)問(wèn)題變得突出時(shí)再討論其解決辦法。

總之，美國(guó)對(duì)《月球協(xié)定》的決策過(guò)程體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)和美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)外層空間資源分配的極大關(guān)注。與國(guó)際海底區(qū)域資源問(wèn)題一樣，他們的利益訴求與發(fā)展中國(guó)家積極支持的“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則之間形成巨大沖突。美國(guó)行政部門(mén)在《月球協(xié)定》的起草過(guò)程中表現(xiàn)出一定的靈活性，“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則在外層空間中的運(yùn)用得到了美國(guó)行政部門(mén)的支持。在條約的批準(zhǔn)階段，行政部門(mén)曾試圖通過(guò)對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行美國(guó)式的解釋協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外的尖銳矛盾，但最終政策仍以國(guó)內(nèi)利益為導(dǎo)向。外層空間資源在當(dāng)時(shí)并不太引人注目，但聯(lián)合國(guó)試圖以出臺(tái)《月球協(xié)定》的方式解決外層空間中的資源所有權(quán)問(wèn)題的目的還是未能達(dá)成。美國(guó)拒絕加入《月球協(xié)定》的行為也非特立獨(dú)行，事實(shí)是航天大國(guó)都沒(méi)有加入。這說(shuō)明“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的概念還沒(méi)有得到公認(rèn)，航天大國(guó)從自身利益出發(fā)而不易接受。

四、美國(guó)的政策對(duì)當(dāng)今開(kāi)發(fā)外層空間資源的影響

阿波羅登月計(jì)劃實(shí)現(xiàn)之后，月球探測(cè)活動(dòng)進(jìn)入低潮期。1994年之后以美國(guó)發(fā)射新的探月器為標(biāo)志，月球探測(cè)重新受到關(guān)注，月球開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)新趨勢(shì)。探月的趨勢(shì)朝著把握月球資源分布和利用方案研究的方向進(jìn)展。⑥歐陽(yáng)自遠(yuǎn)、鄒永廖、李春來(lái)、劉建忠：“月球某些資源的開(kāi)發(fā)利用前景”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第5期，第498頁(yè)。美國(guó)2009年10月的“撞月尋水行動(dòng)”將人類開(kāi)發(fā)資源的活動(dòng)帶向了外空。除官方活動(dòng)之外，越來(lái)越多的美國(guó)私人實(shí)體參與到太空活動(dòng)中來(lái)。在美國(guó)政府的推動(dòng)下，私人實(shí)體探索或開(kāi)發(fā)月球及外層空間資源成為一個(gè)吸引力越來(lái)越大的領(lǐng)域。2004年6月設(shè)立的美國(guó)探索政策委員會(huì)號(hào)召更多地依賴私人企業(yè)進(jìn)行空間活動(dòng)并鼓勵(lì)私人外空投資。2010年，奧巴馬政府發(fā)布的《國(guó)家空間政策》把促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展作為一項(xiàng)基本原則。①National Space Policy of the United States of America，The White House，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／national＿space＿policy＿6－28－10.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。逐漸地，美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了多家以開(kāi)發(fā)外空資源為業(yè)務(wù)的公司。例如，谷歌公司聯(lián)合創(chuàng)始人拉里·佩奇（Lawrence Edward Page）、知名導(dǎo)演詹姆斯·卡梅?。↗ames Cameron）等投資成立了行星資源公司（Planetary Resources）。②2018年，區(qū)塊鏈公司孔森斯（ConsenSys Inc.）宣布收購(gòu)行星資源公司。該公司計(jì)劃從小行星入手，探查近地小行星并嘗試提取礦產(chǎn)或水資源，還擬將業(yè)務(wù)擴(kuò)展至向各大礦業(yè)勘探機(jī)構(gòu)出售地球運(yùn)行軌道觀察平臺(tái)、礦物探測(cè)服務(wù)等項(xiàng)目。此外，深空工業(yè)（Deep Space Industry）、月球快車（Moon Express）等公司也推出各自的勘探計(jì)劃。美國(guó)政府層面上也有對(duì)外空自然資源開(kāi)采的專門(mén)計(jì)劃。例如，美國(guó)國(guó)家航空航天局在2015年曾發(fā)布“小行星重定向任務(wù)”，計(jì)劃從一個(gè)小行星上獲取一塊巨石并進(jìn)行采樣。雖然該計(jì)劃在2017年被取消，但其許多核心技術(shù)的發(fā)展得到保留。③“美國(guó)國(guó)家航空航天局的小行星重定向任務(wù)是什么？”美國(guó)國(guó)家航空航天局網(wǎng)站：https：／／www.nasa.gov／content／what－isnasa－s－asteroid－redirect－mission，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。

自從里根政府時(shí)期美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》后，美國(guó)行政部門(mén)在涉及外空資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上的立場(chǎng)已經(jīng)與70年代大為不同，更不用說(shuō)美國(guó)國(guó)會(huì)和相關(guān)利益集團(tuán)了。為了推動(dòng)外空資源開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)，美國(guó)政府近年來(lái)不斷試探通過(guò)單邊立法推進(jìn)企業(yè)的積極性，并以此試探國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)。2014年，由一些學(xué)者草擬的《小行星法》提案被提交到美國(guó)眾議院科學(xué)、空間和技術(shù)委員會(huì)，在經(jīng)過(guò)審議后未獲通過(guò)。但修改和改名后的提案在2015年再次提交國(guó)會(huì)，得到兩院通過(guò)。④法案號(hào)為H.R.1508（the Space Resource Exploration and Utilization Act of 2015），參 見(jiàn)https：／／www.cbo.gov／sites／default／files／hr1508.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。2015年11月25日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《外空商業(yè)發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)法》（第114－90號(hào)美國(guó)公法），其中第四部分為《外空資源探索與利用法》。此后，這一部分編入《美國(guó)法典》第51編第五部分第513章。⑤Space Resource Commercial Exploration and Utilization，USC 51，Chapter 513.

《外空資源探索與利用法》對(duì)“外空資源”的定義是外層空間的非生命資源（包括水和礦物質(zhì)）。這包括從月球、行星、小行星及任何其他天體上獲取的資源，比2014年提案（只涉及小行星）涵蓋的資源范圍擴(kuò)大了。植物或細(xì)菌等生物資源則不包括在“外空資源”范疇中，這是為了避免違反《外層空間條約》中規(guī)定的“避免污染”原則。法案的第三條賦予“美國(guó)公民”對(duì)其所開(kāi)采的外空資源的所有權(quán)，確立私人實(shí)體在外空資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的主導(dǎo)地位。⑥Ibid.其中“美國(guó)公民”的定義比國(guó)籍法中的定義寬泛，包括（1）擁有美國(guó)公民身份的自然人；（2）按照美國(guó)法律或州法律組成或存在的實(shí)體；（3）按照外國(guó)法律組成或存在的實(shí)體（前提是其控股權(quán)由前兩類個(gè)人或?qū)嶓w所掌握）。定義之所以包括按照外國(guó)法律組成或存在的實(shí)體，是為了安撫國(guó)際社會(huì)的爭(zhēng)議并吸引更多的外國(guó)技術(shù)和投資。法案只對(duì)私人實(shí)體的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，并未規(guī)定政府能否進(jìn)行開(kāi)采，目的也是避免政府主張所有權(quán)時(shí)引起國(guó)際爭(zhēng)議，但實(shí)際上私人與政府之間仍可以交易。法案規(guī)定通過(guò)適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)應(yīng)推動(dòng)美國(guó)公民對(duì)外空資源的商業(yè)探索和開(kāi)發(fā)；在遵守美國(guó)國(guó)際義務(wù)的前提下，減少政府對(duì)開(kāi)發(fā)外空資源的阻礙；并在政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督下，促進(jìn)美國(guó)公民參與空間資源商業(yè)探索和商業(yè)回收并免受有害干擾。⑦Ibid.美國(guó)政府還在摸索如何在各部門(mén)間分配監(jiān)管外空資源開(kāi)發(fā)的責(zé)任，但各大航天事業(yè)有關(guān)部門(mén)都將介入外空資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管問(wèn)題。⑧王國(guó)語(yǔ)、陶陽(yáng)子：“美國(guó)《2015外空資源探索與利用法》的分析及應(yīng)對(duì)建議”，《中國(guó)航天》，2015年第12期，第23頁(yè)。

美國(guó)等國(guó)①與美國(guó)相似，盧森堡于2017年7月通過(guò)了《探索與利用空間資源法》，成為全球第二個(gè)為開(kāi)發(fā)外空資源制定全面法律框架的國(guó)家。的國(guó)內(nèi)立法是對(duì)《外層空間條約》第二條“不得據(jù)為己有原則”的單方面解釋。美國(guó)的行為引起了一系列國(guó)際反應(yīng)。

一方面，從2014年美國(guó)相關(guān)法案起草、論證時(shí)就已經(jīng)引起了國(guó)際社會(huì)和空間法學(xué)界的討論和質(zhì)疑。一些國(guó)際知名法律專家對(duì)其可能沖擊現(xiàn)行國(guó)際空間法律秩序表示不安。在2016年4月召開(kāi)的第55屆聯(lián)合國(guó)外層空間委員會(huì)法律小組委員會(huì)會(huì)議上，俄羅斯、墨西哥和智利等國(guó)家對(duì)美國(guó)的立法表示了質(zhì)疑和批評(píng)。由于“不得據(jù)為己有”原則的適用主體和適用對(duì)象仍存在爭(zhēng)議，聯(lián)合國(guó)外層空間委員會(huì)并沒(méi)有得出美國(guó)的做法違反國(guó)際法的結(jié)論。國(guó)際空間法學(xué)會(huì)在2015年12月也就美國(guó)的立法行為發(fā)表了意見(jiàn)，指出利用外空資源是被允許的。美國(guó)的立法并未違反《外層空間條約》關(guān)于國(guó)家不得對(duì)外層空間提出主權(quán)的原則。美國(guó)的立法可能是一種對(duì)外層空間條約的解釋，但其他國(guó)家是否以及在多大程度上認(rèn)同這種解釋，還有待觀察。②Position Paper on Space Resource Mining，International Institute of Space Law，http：／／iislwebo.wwwnlss1.a2hosted.com／wp－content／uploads／2015／12／SpaceResourceMining.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。在美國(guó)立法行為的刺激下，國(guó)際宇航科學(xué)院（International Academy of Astronautics）發(fā)布了《外空礦物資源：挑戰(zhàn)與機(jī)遇的全球評(píng)估》報(bào)告，這是國(guó)際宇航界首次組織不同國(guó)家和不同背景的專家從不同視角就外空礦物資源進(jìn)行的全方位研究，探討了外空礦物資源開(kāi)發(fā)的可行性、時(shí)間表和路線圖。③參見(jiàn)［美］阿爾瑟·M.杜勒著，張振軍主編：《外空礦物資源：挑戰(zhàn)與機(jī)遇的全球評(píng)估》，中國(guó)宇航出版社，2017年版。

另一方面，美國(guó)的行為使得外空資源開(kāi)發(fā)也逐步成為聯(lián)合國(guó)框架下空間外交和空間法關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2014年12月，海牙全球正義研究所（The Hague Institute for Global Justice）等機(jī)構(gòu)發(fā)起并成立了海牙外空資源治理工作組（The Hague Space Resources Governance Working Group）。④“A／AC.105／C.2／2018／CRP.18－The Hague Space Resources Governance Working Group，” UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2018／aac＿105c＿22018crp／aac＿105c＿22018crp＿18＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿C2＿2018＿CRP18E.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。

成員和觀察員來(lái)自世界各國(guó)的科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界及社會(huì)組織，成為一個(gè)半官方國(guó)際規(guī)則制定平臺(tái)。但工作組并沒(méi)有得到聯(lián)合國(guó)的授權(quán)。經(jīng)過(guò)第一階段磋商，2017年9月13日，工作組推出了《關(guān)于發(fā)展外空資源活動(dòng)國(guó)際框架文本草案》。雖然草案對(duì)發(fā)展中國(guó)家和航天大國(guó)的利益都有體現(xiàn)，但也在外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)際認(rèn)可、外空資源活動(dòng)安全區(qū)的建立、利益分享等方面存在爭(zhēng)論。草案初步規(guī)定國(guó)家可以賦予發(fā)現(xiàn)和獲取外空資源的空間活動(dòng)主體排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但需要國(guó)家間通過(guò)互相認(rèn)可來(lái)承認(rèn)此種財(cái)產(chǎn)權(quán)。⑤王國(guó)語(yǔ)、馬冬雪、王瑞娟：“‘海牙外空資源治理工作組國(guó)際框架文本草案’談判進(jìn)展：邁向外空采礦國(guó)際法律確定性的第一步”，《國(guó)際太空》，2017年第12期，第21頁(yè)。這大致呼應(yīng)了美國(guó)的《外空資源探索和利用法》關(guān)于開(kāi)發(fā)外空資源的訴求。美國(guó)也改變了不支持制定外空資源活動(dòng)規(guī)則的立場(chǎng)。⑥“Building Blocks of a Future Space Economy，” Parabolic Arc，http：／／www.parabolicarc.com／2019／12／18／building－blocks－of－a－future－space－economy／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。.2019年4月，希臘和比利時(shí)正式提議在外空委法律小組委員會(huì)設(shè)立工作組討論外空資源開(kāi)發(fā)有關(guān)規(guī)則，得到俄羅斯、德國(guó)、中國(guó)等不少國(guó)家的支持。這些國(guó)家認(rèn)為應(yīng)在外層空間條約確立的法律框架的基礎(chǔ)上，利用外空委平臺(tái)探討建立相關(guān)國(guó)際制度，但美國(guó)、盧森堡、加拿大和荷蘭等國(guó)表示反對(duì)，認(rèn)為應(yīng)先明確工作組的職責(zé)和成果預(yù)期等細(xì)節(jié)安排。此后，工作組經(jīng)過(guò)第二階段4次磋商正式通過(guò)了《制定國(guó)際空間資源活動(dòng)框架的構(gòu)成要素》。⑦“A／AC.105／C.2／L.315－《制定國(guó)際空間資源活動(dòng)框架的構(gòu)成要素》”，UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／oosa／oosadoc／data／documents／2020／aac.105c.2l／aac.105c.2l.315＿0.html，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。為了強(qiáng)化美國(guó)的政策立場(chǎng)，2020年4月，特朗普政府曾發(fā)布一項(xiàng)名為“鼓勵(lì)國(guó)際支持獲得和利用太空資源”的行政命令，稱美國(guó)人有權(quán)根據(jù)法律從事商業(yè)探索，獲取和利用外層空間資源。①“Executive Order 13914，Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources，” The American Presidency Project，April 6，2020，https：／／www.presidency.ucsb.edu／documents／executive－order－13914－encouraging－international－support－for－the－recovery－and－use－space，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日.

近年來(lái)，美國(guó)的這些舉措可以勾勒出其對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)的大致路線圖，即從長(zhǎng)期默許到通過(guò)立法和總統(tǒng)行政命令公開(kāi)支持開(kāi)發(fā)外空資源。在與聯(lián)合國(guó)規(guī)定的條約義務(wù)不明顯沖突的基礎(chǔ)上，積極主導(dǎo)新的國(guó)際規(guī)則的制定，以在外空資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮重要影響。筆者認(rèn)為，雖然美國(guó)的行為并未違反國(guó)際義務(wù)，并可能激勵(lì)私人實(shí)體探索開(kāi)發(fā)外層空間的積極性，但也可能造成各航天強(qiáng)國(guó)占有外空資源的“競(jìng)賽”，不利于彌補(bǔ)原有國(guó)際條約的不足和也不利于“為全人類謀福利”的理念。因此，國(guó)際社會(huì)仍需思考建立多邊合作的外空資源開(kāi)發(fā)機(jī)制，平衡私人實(shí)體與國(guó)際社會(huì)的利益。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文回溯了美國(guó)參與《月球協(xié)定》制定的過(guò)程，并討論了美國(guó)對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)政策立場(chǎng)的發(fā)展和變化。雖然《月球協(xié)定》還沒(méi)有達(dá)到被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的程度，但它仍然發(fā)展了部分國(guó)際法。近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)一直努力提高五大外空條約的信守度和有效性，在當(dāng)前各航天大國(guó)加大外空探索的背景下，外空國(guó)際規(guī)則的制訂和磋商也變得活躍起來(lái)。作為曾經(jīng)支持《月球協(xié)定》制定的國(guó)家，美國(guó)當(dāng)前對(duì)《月球協(xié)定》的態(tài)度是不認(rèn)為該條約是推進(jìn)外層空間探索和利用的一個(gè)有效和必要的工具。因此，反對(duì)其他國(guó)家或國(guó)際組織將《月球協(xié)定》視為習(xí)慣國(guó)際法的任何企圖。②Ibid.美國(guó)對(duì)外空資源開(kāi)發(fā)的政策立場(chǎng)從游移不定逐漸發(fā)展到鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)，并積極尋求突破現(xiàn)有的相關(guān)國(guó)際規(guī)則。美國(guó)的行動(dòng)無(wú)疑將導(dǎo)致《月球協(xié)定》的修改和談判變得更為困難，并使各國(guó)探索和開(kāi)發(fā)外空的競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈。這使得重新審視美國(guó)在此問(wèn)題上的政策演變過(guò)程具有現(xiàn)實(shí)意義。

與此同時(shí)，由于美國(guó)國(guó)家航空航天局計(jì)劃在2024年將美國(guó)宇航員送上月球，為了配合這一計(jì)劃，美國(guó)政府目前正在推動(dòng)一項(xiàng)關(guān)于利用月球資源的國(guó)際協(xié)議，名為《阿爾忒彌斯協(xié)議》（Artemis Accords）。協(xié)議目標(biāo)是在未來(lái)的月球基地周圍建立“安全區(qū)”，防止敵對(duì)國(guó)家和公司造成干擾或破壞，為私人公司提供協(xié)助，允許它們擁有在月球開(kāi)采所得的資源。使?jié)撛诘脑虑蛱诫U(xiǎn)者的工作空間不受來(lái)自其他國(guó)家的干擾。③The Artemis Accords，NASA，https：／／www.nasa.gov／specials／artemis－accords／img／Artemis－Accords－signed－13Oct2020.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月4日。美國(guó)傾向與在月球礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面有“類似興趣”的國(guó)家進(jìn)行交流。加拿大、日本、澳大利亞、英國(guó)、盧森堡等國(guó)于2020年10月13日首批簽署該協(xié)議。而不同意美國(guó)提出的規(guī)則將被排除在外，俄羅斯等航天大國(guó)即被排除在該協(xié)議的早期合作伙伴之外。美國(guó)認(rèn)為談判現(xiàn)存條約的進(jìn)程太慢，與沒(méi)有航天技術(shù)的國(guó)家合作沒(méi)有成效，可見(jiàn)，美國(guó)獲取外空資源的步伐不會(huì)因沒(méi)有國(guó)際共識(shí)而減慢，美國(guó)組織一些國(guó)家形成小集團(tuán)的可能性很大。隨著未來(lái)美國(guó)外空資源開(kāi)發(fā)技術(shù)的逐漸成熟，獲取外空資源的問(wèn)題將變得更為現(xiàn)實(shí)，必然會(huì)與其他國(guó)家在外空資源所有權(quán)問(wèn)題上產(chǎn)生分歧，而國(guó)際法的缺失與美國(guó)法律的背離，需要國(guó)際社會(huì)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行更深入的探討，以在更大的范圍內(nèi)達(dá)成新的國(guó)際規(guī)則?？疾烀绹?guó)政策制定的背景對(duì)于理解其未來(lái)政策走向也具有參考價(jià)值。研究者應(yīng)更加關(guān)注外空資源開(kāi)發(fā)方面的國(guó)際法發(fā)展和國(guó)際政治博弈。

中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，已躋身于航天大國(guó)的行列，雖然在技術(shù)上與美國(guó)的太空活動(dòng)能力還有差距，但中國(guó)的探月工程及火星探測(cè)任務(wù)正穩(wěn)步推進(jìn)。④“探月‘三步走’收官‘有看頭’：中國(guó)探月工程嫦娥五號(hào)任務(wù)正式啟航”，新華社，2020年11月24日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020－11／24／content＿5563794.htm。目前中國(guó)的太空探索關(guān)注點(diǎn)集中在月球探測(cè)、深空探測(cè)能力建設(shè)等方面，目的在于“探索外層空間，擴(kuò)展對(duì)地球和宇宙的認(rèn)識(shí)；和平利用外層空間，促進(jìn)人類文明和社會(huì)進(jìn)步，造福全人類；滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技發(fā)展、國(guó)家安全和社會(huì)進(jìn)步等方面的需求，提高全民科學(xué)文化素質(zhì)，維護(hù)國(guó)家權(quán)益，增強(qiáng)綜合國(guó)力”。①“《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，”中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦 公 室 網(wǎng) 站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1537007／1537007.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2020年8月26日。中國(guó)雖未提出任何外空資源開(kāi)發(fā)的計(jì)劃，也沒(méi)有明確的法律規(guī)定，但未來(lái)必將關(guān)注外空資源開(kāi)發(fā)這一重要的戰(zhàn)略領(lǐng)域。對(duì)于開(kāi)發(fā)外空資源，中國(guó)認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā)和利用空間資源，采取有效措施保護(hù)空間環(huán)境，保證空間活動(dòng)有利于全人類。中國(guó)主張世界各國(guó)通過(guò)國(guó)際協(xié)議等方式謹(jǐn)慎地處理相關(guān)問(wèn)題，并在平等互利、和平利用、包容發(fā)展的基礎(chǔ)上，幫助發(fā)展中國(guó)家參與外空資源開(kāi)發(fā)。中國(guó)已積極參與到相關(guān)國(guó)際工作組的磋商和相關(guān)議題的探討中。未來(lái)，中國(guó)還需就此問(wèn)題進(jìn)行更好的戰(zhàn)略規(guī)劃、考慮完善國(guó)內(nèi)的航天立法。例如，應(yīng)大力提高工業(yè)基礎(chǔ)，鼓勵(lì)民間資本逐步參與航天活動(dòng)，增強(qiáng)外空資源開(kāi)發(fā)方面的技術(shù)和運(yùn)輸能力。在航天立法領(lǐng)域，解決目前航天法規(guī)位階低、可操作性差和存在立法空白等問(wèn)題。在未來(lái)的立法中不要忽視外空資源開(kāi)發(fā)的內(nèi)容。