宅基地使用權改革進路法治探析
——以農地“三權分置”為視角

吳 迪

（北京化工大學 文法學院 ，北京 100029）

眾所周知，土地承 包經營權 的概念是我國 改革開放以后提出的，即將土地所有權和承包經 營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，實行所有權與承包經營權的“兩權分離”[1]。土地承 包經營權制度對于解決農民溫飽問題，調動農民 的生產積極性起到了積極作用。但是，隨著我國的農村經濟改革進入深水區(qū)，當前的農村經濟體制已經難以滿足農村的經濟發(fā)展。國家結合現階段農村的實際情況，在政策上實行農地所有權、承包權、經營權的“三權分置”。2016年10月中共中央 辦 公 廳、國 務院 辦 公廳 發(fā) 布 的《關于 完善 農 村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確肯定并細化了農地“三權分置”的制度設計。2019年再次明確提出了完善落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規(guī)和政策體系。農地“三權分置”逐步實現對土地經營權的放活流轉，并就土地經營權的擔保融 資開展實踐探索。2018年1月15日，（原）國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上，首次提出了宅基地“三 權分 置 ”的 概 念 ，即 宅基 地 所有 權 、資 格權 和使用權的“三權分置”。2018 年中央文件再次明確宅基地“三權分置”，強調通過宅基地“三權分置”，逐步激活農村的閑置住房和宅基地，并 探索宅 基 地所 有 權、資 格 權 和使 用 權的“三 權 分 置 ”。通 過宅 基 地“三 權 分 置 ”，強 化 宅 基 地 所 有 權 ，保留農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋財產權[2]。過去“一地兩權”的宅基地使用權制度，對于保障農民基本住房需求意義深遠 ，但隨著農村經濟的進一步發(fā)展，城市化進程加快 以及農村人口向城市集聚，當前宅基地使用權的 權利內涵已經與我國農村經濟的發(fā)展需求相背離。“三權分置”下 宅 基 地 制度 勢 必需 要改 革 ，如何 改 革 ，如 何 進行 法 律 構 造 可以 借 鑒土 地承 包 經營 權 的 改 革 經驗 ，農 地“三權 分 置”提 出較 早，實 踐 經驗 較 為 豐富，這都為 宅基 地“三權分 置”提 供 了 豐 富的 理 論和實踐土壤。

一、歷史視 角下耕地集聚的回顧與 宅基地放開流轉的困擾應對

宅 基地 制 度 改 革 的 核 心 問 題 就 是 可 能 出 現由于放開宅基地使用權的流轉，而導致 農民喪失土地，進而喪失基本的社會保障，從而流離失所 ，成為社會的不穩(wěn)定因素等問題。現實改革無法通過數據假設完全實現，但是歷史研究可以為宅基地制度的改革提供必要的參考。據龍登高（2018）對我國各地1934年的土地普查數據表 明，我們感性地 認 為可 能 出 現 土 地 集聚 最 嚴 重 的 時 代 反 而并沒有出現嚴重的土地兼并。具 體情況如下：關中地 主富 農 僅 占 土地 12.9%；福 建 、廣 東 ，地 主 富農占地比重分別是18%、32%；長江中下游地區(qū)，地 主 富 農 占 地 比 重 ，浙 江 為 27% ，安 徽 為 32.5% ；蘇南地區(qū)最高，達35.3%[3]。而這還沒有計算由于永佃權和田面權的存在，大量農地實際 上仍由農民占有。從歷史數據上看，即使是剝削相對嚴重的時代，我國也沒有出現土地過度集中的情況?，F實的數據足以證明，存在相應的制約因素導致土地無法實現過度集聚。本文將這些制約因素統稱為土地自發(fā)調節(jié)的負反饋機制，土地自發(fā)調節(jié)的 負反 饋 機制 同 樣 也 會 作 用于 宅 基 地 使 用 權 的流轉，導致宅基地不會過度集聚。土地自發(fā)調節(jié)的負反饋機制主要包括如下內容：

（一）中國傳統農村社會的繼承制度

我國實行的是“一戶一宅”，每增加一個自然“戶”，就可能新產生一戶宅基地。隨著 新戶的增加，原 來 的 宅 基 地 并不 因 此收 回 ，除 非 這 戶 已 經一個 人 沒有 了，現 實是 很 難實 現 的，因 為 宅 基 地取得的無償性和占有的無償性，使得農戶更傾向于擁有更多宅基地。而中國農村的繼承制度，使得宅基地的占有更加分散。我國現在女性地位的提高，將繼承制度由諸子繼承制向所有子女繼承制演 進，這與 傳 統 的 長子 繼 承 制 已 經 完 全 背 道 而馳了。如此分散的占有制度自然也不利于土地的集中，這是我國農村現實的情況所決定的。

（二）流轉模式的多樣性

宅基地使用權需要創(chuàng)新流轉模式，出租、抵押、包括信托和典權等模式的創(chuàng)新，都可以有效的防止出現土地兼并和土地集中的情況。宅基地轉讓可以設置更為嚴格的限制，而緩和其他流轉方式，這樣可以有效抵消和減緩土地集中的趨勢。宅基地使用權流轉模式的豐富，可以方便農戶選擇何種方式流轉自己的宅基地，保證土地使用權仍保留在自己手里。所以不能因為法律構造麻煩就隨意取消我國傳統和普遍的交易方式，這也是立法時過度考慮立法成本帶來的問題。

（三）土地價值凸顯導致農戶并不愿意喪失自己的土地使用權

當前我國農地征收的補償數額非常巨大，導致農戶都傾向于保留自己的農地和宅基地。這種投機心理在農戶中廣泛存 在，所以農戶為 了更多利 益，并 不 愿 意喪 失 自己 的 土地 ，但 流 轉 宅 基 地獲得經濟效益是他們所期待的。市場的調節(jié)作用完全 可以 應 對農 戶 對 于 自 身 土 地 的 流 轉 意 愿 和流轉方式的選擇，并不需要過多行政干預。

（四）國家和政府的 宏觀調控

國 家 對 可 能 引 發(fā) 土 地 兼 并 的 企 業(yè) 或 者 個 人可以通過宏觀調控的方式加征房產稅，所有的經濟行為都是趨利行為，如果高稅率依然無法阻擋資本對土地的兼并，那這部分稅收正好可以反饋給農戶，增加農戶的財產性收入，用于發(fā)展鄉(xiāng)村、建設鄉(xiāng)村。目前，房產稅沒有涉及到宅基地，一旦宅基地入市，宅基地及其上的房屋也將成為房產稅的主要稅源。與城市房屋相比，農 村房屋材料的 鑒 定 、 房 屋 等 級 的 劃 分 都 存 在 巨 大 差 異 ，因此，城市 的 評估 方 法 和 評 估 依 據 難 以 直 接 適 用農 村[4]。但隨著國家放開宅基地使用權的流轉，宏觀調控對于經濟的指引作用不斷加強，農村不動產的集聚難度也會不斷加大，且充足的稅收也可以成為社會主義新農村建設的有力支持。

綜上，利用 歷史分析方法分析當前 宅基地制度流轉的困境和擔憂，可以為我們改革 宅基地制度減少顧慮、堅定信心。宅基地使用權作為用益物權，本身就該由農民自由處分，如果限制流轉，農民就沒有辦法進行資本融通，不利于農村經濟發(fā)展。此外，將農民限制在農村，不利于我國城市化的進程。隨著宅基地使用權的財產屬性日益凸顯，激 活宅 基 地 的 財產 屬性 ，有 利于 拓 寬 農 民 的財產性收益增收渠道，有利于打破城鄉(xiāng)二元格局,促進 城鄉(xiāng) 經 濟一 體 化 ，對于 實 現社 會 公 平 、帶 動農村落后生產力的發(fā)展意義深遠。放活宅基地的流轉可以激發(fā)宅基地的資本融通功能，宅 基地的財 產屬 性 可 以 為 農 民提 供 創(chuàng)業(yè) 和 生 產 經 營 活 動的 啟 動 資 金 ，同樣 具 有保 護 弱勢 群 體 的“ 扶 貧 濟困”的功能。宅基地制度的改革和創(chuàng)新，要緊緊圍繞農民收入水平的提高，而提高農民的收 入水平就要激發(fā)宅基地的財產屬性。

二、農地“三權分置”的法理對 比與分 析

土 地 承 包 經 營 權 體 現 了 農 戶 對 農 地 的 利 用權 ，宅基 地 使用 權 體現 了 農 戶 的 居 住權 ，二 者 都是農戶行使其集體成員權能的重要表現。通過對比土地承包經營權和宅基地使用權，分析二者的共同性和差異性，著眼于我國土地 改革的大局。宅 基 地“三 權 分置 ”應 該 和農 地“ 三權 分 置 ”改革形成聯動機制，構建統一的農地法律體系。中央系列文件提出并解釋了“三權分置”思想，這本身就是農村經營制度的自我創(chuàng)新和完善。土地承包經營權和宅基地使用權的制度創(chuàng)新, 是我們建設現代農村的客觀要求。從“兩權分離”到“三權分置”的 政 策 調整 ，需 要我 們 在 制 定 政 策時 不 要 孤立地 看待 問 題 ，將 農地 體 系聯 動考 慮 ，并 統 籌 和完善相關配套的法律法規(guī)。適度的規(guī)模經營和農地市場的建立、完善可以切實保障農民權益，并最終達到增加農民財產性收入與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“雙贏”效果，為實現農業(yè)現代化創(chuàng)造有利的條件。

（一）土地承包經營權與宅基地使用權的共同性

宅基地“兩權”到“三權”，與農地“三權分置”一 樣 ，宅 基地 所 有權 并 沒 有 發(fā) 生 改變 ，仍 然 是 集體所有。集體所有權制度是從集體所有制發(fā)展而來 的 ，并 被 2018 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 憲法》、2019 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 土 地 管 理法》（下 文 簡 稱“2019《土 地 管 理 法》”）《中 華 人 民共 和國 物 權法》（下 文 簡稱“《物 權 法》”）乃 至《中華人民共和國民法典》（下文簡稱“《民法典》”）等法律法規(guī)所確認。堅持社會主義土地公有制性質不動搖，無論是土地承包經營權的改革還是宅基地 使用 權 的改 革 ，土 地 的 集 體所 有 權 不 會 因“三權分置”而改變。這是宅基地“三權分置”與農地“三權分置”的根本共同所在。土地承包經營權與宅基地使用權作為集體所有權的重要行使方式，所面臨的問題也具有共同性，主要包括集體所有權的虛化和農民集體獨立人格的 缺失?！吨腥A人民共和國民法通則》（下文簡稱“《民法通則》”）將集體所有的組織形式定性為“農民集體”，后來于2018 年 修 正 的 《中 華 人 民 共 和 國 農 村 土 地 承 包法》（下 文 簡 稱“2018《農 村 土 地 承 包 法》”）《中 華人民 共 和國 村民 委 員會 組 織法》《物 權 法》 以 及《民法典》中都繼承了《民法通則》的概念。但“農民 集 體 ”需要 落 地，如 何界 定農 村 集 體 所 有 權 的行使主體是學界所爭論的焦點。2018年修正前的《中 華 人 民 共 和 國 農 村 土 地 承 包 法》（下 文 簡 稱“原《農村土地承包法》”）第12條將土地 發(fā)包權賦予給 村 集體 經 濟組 織 、村 民 委 員 會 或 者 村 民 小組。2018《農村土地承包法》第13條基本沿襲了原《農村土地承包法》的規(guī)定，并未做改變。如果簡單的將“農民集體”繼續(xù)按照三級劃分，那么村民委 員 會 和 村 民小 組 都將 成 為 集 體 所 有 權 的 行 使主體。但村民委員會作為國家意志的延伸，顯然具備公權的性質，而“農民集體”的經營性財產屬于集體的私有利益，賦予村民委員會對集體財產的處 分 權顯 然 就等 于 賦 予 了 村 民 委 員 會 對 集 體財產的私有利益[5]。此時，村民委員會成為兼具公權和私權的主體，村民委員會代表農民行使集體所有權，其公權身份和私權身份發(fā)生沖突時必然犧 牲私 權 ，而 發(fā)生 公 權力 的 無限 擴 張，實 踐 中 村民委員會濫用權力的情況并不少見?！稗r民集體”需要落地，“農民集體”需要相 應的組織形式行使權利，這都是我們下一步改革農村土地制度過程中所必須要解決的。我國當前法律和政策缺乏對農村集體經濟組織形式的明確規(guī)定，“農民集體”如何行使所有權，如何真正讓村民的意志可以有效表達，需要村民個體的成員權與農民集體的所有權相結合，形成統一的權利體系。“三權分置”的初衷絕不是弱化農村集體的所有權，而是通過“三權分置”的引入，真正讓“農民集體 ”的所有權得以彰顯[6]。

（二）土地承 包權與 宅基地資 格的性 質爭論

1.土地承包權的性質爭議

一 些 學 者 認 為 土 地 承 包 權 是 成 員 權 （身 份權），理由是承包權類似資格權，經營權是從承包權引申出來的。本文支持承包權是財 產權，不是身份權。具體理由如下：

（1）承包權是本集體 經濟組織成員所享有的一項民事權利，但權利人并不一定可以獲得支配承包地的權利。我國施行的“增人不增地，減人不減地 ”政 策 ，實際 取 得承 包地 與 集 體 成 員 身 份 不產生必然聯系。

（2）土 地承 包 權 以 戶 為 單 位 ，宅 基 地 的 分 配制度上也是“一戶一宅”。從這個意義上，二者都不具備集體成員資格的構成要件，因為集體成員權的主體是成員個體。集體成員具有自愿選擇退出集 體的 權 利 ，一 人退 出，并 不 影 響 其 所 在 戶 的承包資格。成員權類似民事權利能力，始于出生，終于死亡，顯然二者的存續(xù)期間不 同。成員權的管理屬性也是承包權所不具備的，強行將承包權理解為集體成員權，顯然不符合放活流轉土地經營權的目的[7]。

（3）從 承 包 關 系 的 穩(wěn) 定 來 看 ，強 調 承 包 權 是成員權，顯然會引發(fā)關于農戶主體資格如何 認定的問題。這一方面可能加大村民委員會或村農民集體對于資格認定的風險，因為一旦認定承包權人不具備成員權資格，那就 會使其喪失承 包權，而承包權的變動必然會影響 經營權的流轉 ，牽一發(fā)而動全身。另一方面，承包權本身就是用益物權 ，作 為 用益 物 權又 兼 具身 份性 ，顯 然 難 以 為 我國現有的法律權利體系 所涵蓋。由此可見 ，土地承包權更接近于財產權，而非身份權。

2.宅基地資格權兼具身份性和財產性

“兩權”下的宅基地使用權制度，農房所有權和土地所有權是分開的，這事實上就是一種類似地上權的制度。我國特有的土地利用狀況決定了無 論是 城 市 土 地 和 還是 農 村 土 地 都 以 土 地 使 用權這一土地利用方式而存在。陳小君等學者認為“土地使用權”屬于土地所有 權使用權能的 表現形式，是一種獨立的民事權利。宅基地使用權是我國農村土地制度下的特有使用權，它與國有建設 用 地 使 用 權 并列 為 我國 建 設 用 地 的 兩 種 主 要方式[8]。我國土地所有權歸屬于國家和集體，農房的所有權歸屬于農戶，事實已經產生了建筑物所有權和土地所有權分離的狀況。我國當前的宅基地制度，繼承了羅馬法上“土 地吸附地上建 筑物”的原則，房地一體。宅基地使用權制度就是為了構 建集 體 所 有 權人 和 宅基 地 使 用 權 人 之 間 共 享收益、共擔風險的物權平衡關系。

目 前 ，我 國 宅 基 地 的 分 配 原 則 是 “ 一 戶 一宅”，新分出去的戶可以向村 農民集體 申請宅基地，用來建造房屋。宅基地“三權分置”提出要保留 農戶“資 格權 ”，解讀 宅 基地“ 三 權 分 置 ”，就 要明確農戶“資格權”的定義。宅基地資格權到底是身份權還是財產權，一直為學術界 所爭論。宅基地資格權的身份屬性，來源于 農村集體經濟組織成員身份與農村集體經濟組織的緊密聯系，沒有集體成員資格身份，就沒有相應的成員權身份。但隨著宅基地使用權財產屬性的日益凸顯，宅基地使 用 權的 流 轉能 否 突 破農 村 集 體 經 濟 組 織 成員身份的限制已經被提上了日程，但 目前從2019年中央農村工作領導小組辦公室、農業(yè)農村部發(fā)布的 《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（下文簡稱“《農村宅基地管理 通知》”）中可知，中央 還是 嚴 格 將 宅 基 地流 轉 限定 在 農 村 集 體 經 濟組織內部的，《農村宅基地管理通知》明確提出嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。宅基地“三權分置”實 質是 放 開 宅 基地 使用 權 的流 轉 ，去 激 活 宅基地 作 為財 產 權 利 的屬 性[9]，但 宅 基 地 資 格 權 的身份 屬 性需 要 被 保 留 ，因 此，宅 基 地 資 格 權 是 一項兼具身份性和財產性的復合型權利。作為一種復合 型權 利 ，宅 基 地資 格 權 主 要 包 括 兩 方 面 內容：一 是 宅 基 地身 份 權，即 農戶 基 于 成 員 身 份 享有的分配宅基地并占有、使用宅基地的身份權 ；二是 宅基 地 利用 權 ，即 農 戶可 以占 有 、使 用 宅 基地的權利。《民法典（物權編）》第362條明確將“宅基地 使用 權 ”規(guī) 定 為我 國法 定 物權 ，并 將 宅 基 地使用權定性為具有占有、使用權能的土地用益物權。宅基地“三權分置”就是要強調宅基地成員的資格 身份 ，要 保 障 農村 村民“戶 有所 居 ”，要 充 分保障農村居民的居住權。放活宅基地使用權的流轉，前提是要構建“戶有所居”的農民住房保障體系，逐步提高農民的居住水平和生活質量。農村經濟需要發(fā)展，但農村的安定也是需要 在發(fā)展和改革中予以堅持的，保留農戶資格權對 于農村的長治久安具有深遠影響。

（三）土地經營權的次級用益 物權架 構與宅基地使用權的流轉受限

1.土地承包經營權法理解析

我國2018《農村 土地承 包法》明確 規(guī)定了土地經營權，并規(guī)定承包方可以通過出租 、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，土地經營權已經完全進入流通領域。本文參考了蔡立東關于用益物權之上設立次級用益物權的觀點。蔡立東（2017）認 為農地 所有權、土地承 包 權 與 土地經營權三者的關系可以表述為：土地承包權的客體為農地所有權，經營權的客體為承包權，承包權與經營權雖然都為用益物權，但客體指向不同[10]。張克?。?016）對土地承包經營權的權利構造做了更細致的論述，即土地承包經營權的母權是土地承包經營權所有權，土地承包權和土地經營權都是由土地承包經營權所有權派生而來的。土地承包權和土地經營權屬于獨立的用益物權，而土地經營權由土地承包權衍生而來[11]。土地承包權限制土地承包經營權所有權的行使，這體現了用益物權在一定范圍內限制所有權的行使，同理，土地經營權在一定范圍內也抑制著土地承包權的行使。由此可知，土地承包權與經營權彼此重疊且相互制約，土地經營權實質是對土地承包權的時間分割，土地經營權的行使，會限制土地承包權的行使。實踐中，賦予農戶流轉土地經營權，母權利生成子權利，土地承包權作為母權利產生土地經營權，這種權利構造完全符合地上權制度中用益物權上可以設立新的次級用益物權的推論。通過設立次級用益物權的方式，對于穩(wěn)定農戶承包權，保障土地經營權主體的利益，提高土地產出率、資源利用率，推動農業(yè)結構升級具有重要的現實意義。農地“三權分置”的權利構造核心是多層次權利客體的創(chuàng)設，通過土地承包人設定土地經營權，其客體標的直接指向土地承包權，而土地承包權則是土地所 有權人設立的用 益物權，土地承包權與土地經營權屬于不同層次客體上存在的用益物權，可以同時成立而并不沖突[12]。權利用益物權體系的構建，使得用益物權體系的包容性大大加強，承包權與經營權分置的制度設計正是基于權利用益物權體系的構建[13]。

2.宅基地使用權與宅基地資格權的關系

宅基地“三權分置 ”可以借鑒 農地“三權分置”模式，但二者權屬構造存在較大差別，不可等同而視。宅基地資格權被認為是兼具成員屬性和財產屬性的權利，這與“兩權分離”下的宅基地使用權基本一致，只是“兩權分離”下的宅基地使用權受政策和法律限制，不得流轉 。通過梳理宅基地使用權的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現“三權分置”下 的宅 基地 資 格權 是“兩 權 分離 ”下宅 基 地 使 用權的繼承和發(fā)展，二者都旨在嚴格保護集體成員的利益，具有較強的福利性和身份性?！掇r村宅基地管理通知》強調農村宅基地只限于農村集體成員使用，任何城市居民到農村購買宅基地建造會所是明令禁止的。顯然，宅基 地只限于村集 體經濟組織內部成員享有[14]。

“三 權 分 置 ”下 宅基 地 資格 權 涵 蓋 了“ 兩 權 ”下宅基地使用權的內容，屬于兼具身份性和財產性的權利。宅基地資格權人基于身份，占有、使用宅基 地，而 并 不 對 宅基 地進 行 流轉 ，此 時 的 宅 基地資 格 權與“兩權 分 離”下 的宅 基 地 使 用 權 就 基本一致。而一旦宅基地資格權人對宅基地進行流轉，也 就是“三權 分 置”下 的宅 基 地 資 格權 ，相 較于“兩權分離”下的宅基地使用權，此時受限制的宅基 地使 用 權就 成 為完 整 的 、不 受 限 的 用 益 物權。“三權分置”下宅基地資格權繼承和發(fā)展了“兩權分離”下宅基地使用權的內容。如此制度設計，主 要有 以 下 兩 方面 考慮 ：一 是“三 權 分 置 ”下宅基 地 資格 權 延續(xù) 了“兩 權分 離 ”下宅 基 地 使 用權的 權利 屬 性，有 利于 維 護 現 有 法 律 框 架 的 穩(wěn)定；二是宅基地使用權的用益物權的性質并未發(fā)生改變，而政策提出的宅基地資格權完全可以定義為兼具財產性和身份性的復合權利，而無需在身份權和財產權的性質上一直爭論不休。本輪土地改革的目的就是放活宅基地使用權的 流轉，激活宅基地的財產屬性，為此目的，不需另起爭執(zhí)?！睹穹?典（物 權 編）》所 指 的“宅 基地 使 用 權 ”并 沒有發(fā)生改變，其完全被政策術語中的宅基地資格所覆蓋和發(fā)展，不僅能維持既有法律制度內容不變，還可以減少立法成本。

三、宅基地“三權分 置”的法律進路

宅基地“三權分置”包括宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地使用權。宅基地所有權并未發(fā)生改變，針對宅基地所有權的改革主要側重于“強權賦能”和加強管理。宅基地“資格權”如何定性？“三權分置”下宅基地使用權如何放活流轉？這些問題都是我們研究宅基地“三權分 置”的核心所在，本文在此基礎上也擬提出 宅基地“三權分置”的未來法律發(fā)展進路，以期為宅基地制度改革提供參考。

（一）落實宅基地所有權權能

強 化集 體 所有 權 是宅 基 地“ 三 權 分 置 ”的 起點和基礎，宅基地所有權人對宅基地享有占有、使用、收益和處分的權利。雖然一定程度上，宅基地 所 有 權 人 將宅 基 地占 有 、使 用 、收 益 的 權 利 讓渡給宅基地使用權人。但宅基地所有權人仍應該強化其各項權能，并通過分離宅基地所有權中的使用權能給宅基地使用權人，從而進一步完善宅基地使用權的物權構造。

1.占有權能

占 有權 能 體 現 了 土 地 所 有 人 對 土 地 實 際 掌握和控制的權利，宅基地所有權人并不 直接占有宅基地，而是將宅基地占有權能讓渡給 宅基地使用權人。既然宅基地使用權人只是代行宅基地所有權人的權利而占有宅基地，那么這種“占有”就應該有時間限制，不然就無法區(qū)分宅基地所有權人和 宅 基 地 使 用 權 人 的 權 利 時 間 分 界 點 。 2018《農村土地承包法》 第21條就明確規(guī)定了耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。我國當前對宅基地使用權就沒有規(guī)定限期，事實 上宅基地使用權已經被當成無期限的農民“私權”。宅基地“三權分置”政策提出后，宅基地使用權作為財 產性權益，其期限就應該予以規(guī)定?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條也規(guī)定了 居住 用 地 的 土地 使 用 權 出 讓 最 高 年 限 為 70年。無論是從農用地的利用，還是參照城市建設用地的使用年限限制，宅基地使用權都應該設定時間界限，從而可以對宅基地使用權和宅基地所有權予以區(qū)分，方便宅基地所有權對宅基地使用權的 回收和管理[15]。具 體時間為多少 ，本 文 支持應該將宅基地使用權的使用年限 設定為70年，參考城市居住用地的使用年限。具體理 由如下：一方面，有利于強化宅基地所有權主體的 所有權權能。超期使用的宅基地，宅基地所有權主體有權利收回并可以進行分配。另一方面，我國正處于二元經濟向一元經濟的過渡時期，如此設定，可以統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具有前瞻性。最后，《中華人民共 和國 城 鎮(zhèn)國 有 土 地 使 用 權出 讓 和 轉 讓 暫 行 條例》已經不太適應我國將來的土地使用權發(fā)展趨勢 ，城 鄉(xiāng) 統 籌 下，農 村 建設 用 地 與 城 市 建 設 用 地實現“同 地 、同 價、同 權 ”必 將催 生 新的 法 律規(guī) 范予以調整，作為建設用地的土地使用權使用期限同步是一個較為合理的方向。

2.使用權能

2019《土地管理法》第62條規(guī)定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準 。根據《中國農村發(fā)展報告（2020）》可知全國 農村宅基地額空置率達 10.7%，部分地 區(qū)鄉(xiāng)村 農房空置 率 超過35%[16]，通過以上數據可以看出，我國宅基地閑置現象較為普遍且突出。導致宅基地閑置的根本原因就在于宅基地使用權的無償性。強化宅基地所有權的使用權能，就應該對閑置宅基地的情況予以治理 ，一戶 多 宅 、違規(guī) 多 占宅 基 地等 情 況 應 該 及 時調查 、記 錄 ，至 于是 農 村集 體經 濟 組織 對 上 述 宅基地實行有償使用，或通過農地農屋使 用稅的形式實現尚待研究。

3.收益權能

《民法典（物權編）》第 362條維持了《物權法》對宅基地使用權的規(guī)定，即宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。完整的用 益 物權 包 括 占 有 、使 用 、收 益 權 能 ，宅 基 地 作為生產資料，具有相應的收益性，但《物權法》和《民法典（物權編）》都只將宅基地使用權限定為占有、使用權能，顯然是不合乎物 權完整性 要求的。宅基地收益權是指宅基地使用權人利用宅基地獲取新增經濟價值的權利。宅基地“三權分置”就是要重新強化農村集體經濟組織對于宅基地收益分配的權利。通過調和個人和村集體的矛盾，找到 一 條集 體—個人—財產與福 利 相互協調的路徑。試點地區(qū)中江西 余江將宅基地流轉收益 分為房屋收益和宅基地收益，農村集體經濟組織可以分享部分 宅基地收 益。云南大理在宅基地出租、入股時，按照宅基地現有使用面積每年向農村集體經濟組織 繳納土地 收益調節(jié)金。強化宅基地所有權權能，首要就是強化宅基地所有權人的收益權能 ，強化宅基地所有權人對宅基地的收益分配 權，就 要完善 宅基地使用權的物權結構。宅基地收益權 作為一 種分享權，通過宅基地所有權人 和宅基地 使用權人的權利分享和義務分擔實現宅基地使 用權的經營和流轉，如果不賦予宅 基地 所有 權人 和宅 基 地使用權人必要的收益權，那么 放活宅基 地使用權的流轉就喪失了流轉動力。

4.處分權能

所有權的核心要 義就是對 所有物 具有處 分權能，我國宅基地的審批權一直以來都屬于各級政府，2019《土地管理法》第62條規(guī)定農村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準。較之原《土地管理法》，雖然宅基地的批準層級由縣級人民政府下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府有所進步，但宅基地所有權的主體依然沒有獲得宅基地的審批權，無法直接處分宅基地。宅基地所有權人要強化對宅基地的處分權，就要賦予宅基地所有權主體的審批權和管理權。需要注意的是涉及到宅基地管理的重大事項，比如宅基地的規(guī)劃、分配、使用、處分等問題時要通過村民代表大會討論產生決議，保障農民集體成員通過表決權、知情權等成員權有效行使集體土地所有權。有無土地處分權是區(qū)分土地所有權和土地使用權的界 限。根據《民法典（物權編）》第240條的規(guī)定，所有權人對自 己所有的不動產或者動產，依照 法律規(guī)定 享有占有、使 用 、收 益 和 處 分的 權 利，但 是 關 于 宅 基 地 所 有權 的行 使 ，卻 受 到 諸 多限 制 ，無 法 落 實 其 處 分 權能。宅基地“三權分置”下應充分賦予宅基地所有權主體的處分權能，強化其對宅基地的管理和處分權能。

（二）宅基地 資格權 的股權固化

宅基地資格權離不開宅基地所有權，宅基地所有權又屬于集體所有權的范疇，我國對于集體所有權的定義 主要來源于1962年的“人民公 社六十 條 ”，我國 當 前法 律 中 的“農 民 集 體 ”這 個 概 念正是基于當時社員組成的自然村落為基礎。時至今 日，當 時 的 社 員 組 織已 經 基 本 解 體 ，農 民 與 集體之間的唯一紐帶就是土地。但我國城市化進程加 快，二 元 經 濟 向 一 元經 濟 轉 型 ，越 來 越 多 的 農民進城務工，農民工的子女求學、務工、就業(yè)形勢都 沖擊 著 我國 當 前的 經 濟 結 構 。 如 何 妥 善 安 置“農民集體”成員的地權是我國土地改革的 難點所在，我國目前尚沒有完整的法律制度可以 確定集體成員資格及成員權利保護，這些都很大 程度上 阻 礙了 農 村 集 體 成 員 資 格 的 認 定 和 農 村 土 地的流轉實踐。

我國 當 前 施 行 的 土 地 政 策 主 要 是 以 戶 為 單位，并且按照“增人不增 地、減人不減地”的原則，落實到每個農戶家庭。如果將宅基地資格權認定為個人權利，也就是將宅基地資格權認定為成員權，那么必然會涉及到個人和戶相分離的情況而難以實際運行?，F實中農民更愿意將成員權認定為“ 股 權 ”，這 樣 無 論 農 戶中 的 個 體 如 何 變 化 ，作為“戶”的股權不會變化 ，農戶資格權向股權的方向 發(fā)展 ，也 符 合我 國 特別 法 人 的 治 理 機 構 ，符 合農業(yè)大生產的發(fā)展趨勢。宅基地資格權的法律內涵應該與集體成員權相一致，我們研究宅基地資格權應與集體成員權統籌考慮，充分考慮到集體成員資格認定的難點和特殊性?！皯簟弊鳛槲覈r村的基本單位，有其特殊性和合理性，但涉 及到“戶”的成員如何認定以及比如外嫁女的問題時，將宅基地資格權認定為股權就顯得更具操作可能性。

（三）放活宅基地使用權的流轉與流轉模式探析

宅基地“三權分置”逐步放開了對宅基地使用權的流轉限制，但放活宅基地使用權的流轉限制必須在保留農戶資格權的前提之下。“三權分置”下的宅基地使用權區(qū)別于“兩 權分離 ”下的宅基地使用權的根本點就在于宅基地使用權能否流轉、如何流轉。完整的宅基地使用權作為用 益 物 權 ，應 該 享 有 占 有 、使 用 、收 益 的 權 能 ?！叭龣喾种谩毕碌恼厥褂脵嘧鳛橐豁椏闪鬓D的財產權利，這一項權利是由宅基地使用權人為其他民事主體所創(chuàng)設的、具有一定期限的、可以自由轉讓 （包括用來抵押擔保和出資設立公司）的對宅基地占有、使用和收益的權利。“三權分置”的目的不是創(chuàng)設新的權利，而是對于權利進行分解和重構，以達到激活宅基地財產價值的目的。宅基地使用權流轉方式則可以參考土地承包經營權“用益物權—次級用益物權”的流轉模式，在宅基地使用權上設立其他用益物權，從而將宅基地使用權讓渡給宅基地使用權受讓人，在約定或者法定的期限內宅基地受讓權人可以行使宅基地使用權的權利。如果宅基地使用權人與宅基地受讓人發(fā)生約定、法定事由或者宅基地用益物權權利屆滿，宅基地使用權人就可以收回宅基地，恢復其對宅基地的完整權利[17]。這種模式下，宅基地使用權人的身份性不因宅基地使用權流轉而發(fā)生改變，而宅基地使用權則可以隨著房屋所有權再次流轉，不受宅基地成員身份的限制。對于宅基地使用權的再流轉也不必設計成“宅基地經 營權”，而可以視農戶流轉宅基地的方式、社會主體分別對應既有實定法中的法律行為，分別稱作宅基地抵押權、宅基地租賃權等。此外，針對宅基地使用權當前沒有的流轉方式，如果在后續(xù)的宅基地流轉過程中得以創(chuàng)新，都可以直接適用宅基地“三權分置”的配置，而不需要新設立法律構造。

四、結 語

禁 止宅 基 地 流 轉 的 觀 點 主 要 從 宅 基 地 取 得的無 償 性、宅 基 地 身份 性 、宅基 地 作 為 社 會 保 障的福利性角度提出宅基地不可以入市。如果放開宅基地使用權流轉，還會損 害集體財產的 利益。這些 觀 點對 于 宅基 地“三 權分 置 ”改 革 提 供 了 反面的思考范本，作為參 考依據十分寶貴。但物權平 等 原 則 決 定 了 宅 基 地 使 用 權 應 該 放 開 流 轉 ，《民 法 典（物 權 編）》突 出 的性 質 就 是 物 權 平 等 原則，當前同屬于建設用地的宅基地使用權和國有建設 用 地 使 用 權 卻在 利 用 上 受 到 完 全 不 平 等 的對待[18]。有些學者認為造成這種歧視根源在于二者法律性質的完全不同，而法律性 質的不同 又來源于二者的所有制形式不同。那么集體所有與國家所 有兩 種 所有 制 形式 的 差 別 是 否 足 以 成 為 論證宅基地使用權能否被平等對待的關鍵呢？事實上，集體所有和國家所有都是公有 制經濟的實現形式。而集體土地與國有土地“同權”觀點的法理基礎是物權平等保護規(guī)則[19]。如果把“勞動群眾”認為是“全民所有”的一部分，那國家所有 顯然是集體所有的上位概念，這顯然是不成立的。我國憲 法明 確規(guī) 定 了國 有 土 地 和 集 體 土 地 這 兩 個 概念，并且應該是平行概念。宅基地“三權 分置”放活宅基地使用權的流轉，就是對 當前宅基 地使用權弱物權性的調整，賦予宅基地所有權用 益物權的完 整 權能 ，明確 宅 基 地 資格 權 的 含 義 ，并 放 開宅基地使用權的流轉，積極面對各 種所有制 作為物權主體的平等，賦予國有土地與集體土地 兩種所 有權 同 等 的 法 律 地位 應 該 是 物 權 平 等 原 則 的內在需要。

宅 基 地 放 開 流 轉 是 大 勢 所 趨 ，如 何 流 轉 才是我們應該討論的問題。宅基地使用權作為用益物權，設立的初衷就是要進入市場 ，作為財產流通[20]。所以此時只看到宅基地的福利性顯得過于片面化。中國經濟已經進入新時代，不能以停滯的、靜止的眼光看待宅基地使用權流轉的問題。當下的中國需要的是新型農民，他們不再是傳統意義上缺乏知識的農業(yè)生產者，而是具備了一定的學歷和能力的現代化農業(yè)工人，而當下的農業(yè)也不僅僅 是 單純的第 一產業(yè) ，而是與工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等第二第三產業(yè)聯系日益緊密的復合型產業(yè)。此時，進行宅基地使用權的流轉，能吸引更多人從事農業(yè)，也對發(fā)掘其背后的財產價值具有重要意義。因此，放寬宅基地使用權流轉，既有利于新型農民群體的 擴大，也有利于農村產業(yè)的發(fā)展。過去，養(yǎng)老保險也曾被認為是“絕對的福利”，不敢讓它承受市場的風險。但是 現 在，因 社會 的 進 步 ，控險 抗 險 能 力 的 增 強 ，養(yǎng)老保險金也大膽 地 嘗試市 場 化運作 ，為社會帶來更大的利益。因而，宅基地使用權的流轉是合乎時宜的。此外，目前我國面臨著鄉(xiāng)村振興的新的歷史性任務，宅基地使用權的 流轉，無疑是一個突破點。廣大的農村人口可以通過正當的法律程序流轉宅基地 使用 權，從 而獲得 經濟利益。綜上，宅基地使用權的流轉不僅僅是法律上的理論研究，只有將其放于現在中國經濟的大背景下，才能更加凸顯其巨大價值。