地方精準立法的日照實踐

地方立法是國家立法體系的重要組成部分。做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，有利于完善我國既統(tǒng)一又分層級的立法體制，解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，為提升地方治理能力水平提供法治保障。五年來，日照市人大常委會牢牢把握立法工作正確的政治方向，突出發(fā)展需求、實踐特色和質(zhì)量導(dǎo)向，把推進精準立法作為貫徹科學立法、民主立法、依法立法原則的著眼點和落腳點，堅持“小切口、有特色、可操作”，統(tǒng)籌整合各方面資源和力量，立符合實際之法、群眾擁護之法、務(wù)實管用之法。日照市的立法工作，從一紙空白、蹣跚學步，到立法技術(shù)運用日益純熟、立法程序不斷規(guī)范、立法制度機制逐步健全、立法各環(huán)節(jié)銜接更加順暢，從制定首部程序法，到涵蓋城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護領(lǐng)域的七部實體法規(guī)出臺，有力地促進了地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升。五年的立法實踐，在法治日照建設(shè)史上寫下了濃墨重彩的一筆，為全市改革發(fā)展提供了堅實法治保障。

堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)，夯實精準立法的政治根基

市人大常委會黨組副書記、副主任王森勛帶隊赴外地考察海岸帶保護與管理工作

立法是國家重要的政治活動，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹落實好黨在不同時期的決策部署，全力服務(wù)中心任務(wù)和工作大局，只有這樣地方立法才能保證正確方向。對于地方立法工作，日照市委給予高度重視和全程關(guān)注，市委常委會經(jīng)常研究部署立法工作重要事項，并納入市委全面依法治市方略的重要方面加以督導(dǎo)推進。市人大常委會牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作的全過程、各方面，緊緊圍繞市委中心任務(wù)謀劃立法工作，堅持重大立法問題和重要法規(guī)報請市委決定，建立健全人大常委會黨組討論協(xié)調(diào)立法工作重大事項制度，積極落實市委提出的立法建議。同時，不斷強化主導(dǎo)意識，完善主導(dǎo)機制，提升主導(dǎo)能力，發(fā)揮好在編制立法規(guī)劃和計劃、法規(guī)案起草和修改以及常委會會議審議等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。堅持法規(guī)起草提前介入，確立“全程參與、分段領(lǐng)跑”的立法工作模式，強化人大對法規(guī)起草進度和內(nèi)容的把控，并注重調(diào)動法規(guī)起草部門和政府審查部門在立法工作中的積極性和主動性，凝聚起立法工作的強大合力。五年來，先后制定出臺《日照市制定地方性法規(guī)條例》《日照市城市管理條例》《日照市物業(yè)管理條例》《日照市飲用水水源地保護條例》《日照市文明行為促進條例》《日照市海岸帶保護與利用管理條例》《日照市大氣污染防治條例》《日照市文物保護條例》等地方性法規(guī)，高質(zhì)量、高效率地完成了市委交給的立法工作任務(wù)。

堅持創(chuàng)新務(wù)實、勇于擔當，找準精準立法的最佳切口

作為一座年輕的海濱城市，日照正處于爭先進位、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，城市空間迅速擴張，人口規(guī)模持續(xù)膨脹，保障城市健康運行的任務(wù)日益繁重，加強和改善城市管理的需求也越來越迫切。但由于缺乏明確的上位法依據(jù)和制度支撐，很長一段時間里城市管理面臨“無法可依”的局面，借權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象較為普遍，政府部門管理效能不高，執(zhí)法底氣不足，使得城市管理中長期存在的一些頑疾不能從根子上得到解決。制定出臺一部務(wù)實管用的城市管理“當家法”，成為獲得立法權(quán)后日照立法工作的當務(wù)之急。城市管理綜合性立法分量重、難度高，涵蓋范圍廣，動輒涉及敏感話題和市民切身利益，而且省內(nèi)外可供借鑒的經(jīng)驗不多，實為一塊難啃的“硬骨頭”。為了打好“實體立法”的第一場硬仗，市人大常委會動員全市各方面立法資源，秉持科學態(tài)度和專業(yè)精神，歷經(jīng)多輪學習取經(jīng)、實地調(diào)研、座談交流，廣泛征求社會各界的意見建議。為了克服立法經(jīng)驗不足、工作力量薄弱的困難，常委會堅持“出門立法”，在省人大常委會法工委的支持幫助下，邀請省內(nèi)知名專家學者和省直有關(guān)部門負責人在濟南召開專家論證會，對立法中遇到的具體法律問題進行“集體會診”。經(jīng)過各方面的積極努力，《日照市城市管理條例》于2017年10月1日起正式施行。作為省內(nèi)首部設(shè)區(qū)的市城市管理綜合性法規(guī)，條例直面全市城市管理中的痛點、盲點，總結(jié)和固化近年來創(chuàng)建全國文明城市、綜合行政執(zhí)法改革等經(jīng)驗成果，從法規(guī)層面確立了日照城市管理的“總章程”。綱舉目張，繼城市管理條例之后，針對“后創(chuàng)城”時代存在的突出問題，日照市又在全省設(shè)區(qū)的市中率先制定出臺物業(yè)管理條例，隨后又出臺文明行為促進條例，市政府及有關(guān)部門加緊制定實施相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件，初步搭建起了具有日照特色的城市管理法規(guī)制度框架。

堅持立法為民、廣納民智，凝聚精準立法的社會共識

“治國有常，而利民為本。”用地方立法回應(yīng)社會關(guān)切，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利，是新時代法治建設(shè)的基本要求，也是開展地方立法工作的重要原則。常委會堅持民主立法、開門立法，積極探索公眾參與立法工作機制，集中各方智慧，凝聚各方共識，確保出臺的每一部法規(guī)都體現(xiàn)群眾利益，經(jīng)得起實踐檢驗。建立法規(guī)公開征集意見制度，在法規(guī)立項、起草、修改、審議的各個環(huán)節(jié)，都通過報紙、電視、網(wǎng)站、微信公眾號等，反復(fù)征求社會各界的意見建議，依托新聞媒體積極引導(dǎo)廣大市民參與立法互動，從社會關(guān)注度高、事關(guān)群眾切身利益的突出問題入手，深入開展調(diào)研論證，注重科學規(guī)范行政管理行為，著力避免“部門利益”傾向，使法規(guī)條文更加接地氣、合民意。比如，為落實權(quán)責一致原則，防止公權(quán)力不當干預(yù)民事行為，城市管理條例科學界定了各級政府及部門的職責范圍，在賦予行政管理職權(quán)的同時，明確其應(yīng)當承擔的責任。對可能存在的公權(quán)力侵害民事權(quán)利的條款，如停止供水供電、不予辦理房屋轉(zhuǎn)移登記等方面的不當規(guī)定，在審議修改時作了堅決調(diào)整。在物業(yè)管理條例中，結(jié)合日照實際，創(chuàng)設(shè)了物業(yè)管理委員會制度，實現(xiàn)了業(yè)主自治全覆蓋。同時，通過引入物業(yè)第三方評估機構(gòu)、建立物業(yè)服務(wù)企業(yè)信用檔案等，有效解決了物業(yè)行業(yè)監(jiān)管缺乏抓手的問題。在飲用水水源地保護條例中，規(guī)定了實施保護區(qū)內(nèi)村莊搬遷計劃依法給予補償?shù)闹贫?，既滿足了保護飲用水源地環(huán)境，讓城鄉(xiāng)居民喝上放心水的緊迫需要，也充分考慮了庫區(qū)移民的生活生計和實施搬遷的現(xiàn)實問題。

堅持法之必行、嚴格實施，彰顯精準立法的尊嚴權(quán)威

市人大常委會就《日照市城市管理條例（草案）》在濟南召開專家論證會

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。對此，日照市委、市人大常委會、市政府始終思想統(tǒng)一、行動一致，建立起高效有力的法規(guī)實施保障推動機制?！度照帐谐鞘泄芾項l例》經(jīng)省人大常委會批準后，市委及時組織召開高規(guī)格的頒布實施動員大會，吹響了城市管理條例貫徹實施的號角。全市上下迅速行動，掀起了集中宣傳、學法用法的熱潮。市委、市政府明確提出精致城市建設(shè)總目標，要求牢固樹立“規(guī)劃有高度、建設(shè)有厚度、管理有力度、城市有溫度”的“四度”理念，以城市管理條例、物業(yè)管理條例實施為“總藍本”和“指揮棒”，對城市管理體制機制作出重大變革和創(chuàng)新，采取第三方考核與專業(yè)考核相結(jié)合的方式，對全市55個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行分類考核，每一項考核指標的設(shè)置，都是對兩部條例相關(guān)條款的分解與細化。通過連續(xù)三年的考核督導(dǎo)，各級特別是基層干部群眾參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性被有效激發(fā)調(diào)動起來，城市管理精細化、規(guī)范化水平不斷提高，市容市貌、城市秩序發(fā)生了顯著變化，市民群眾對城市管理的滿意度有了新提升。

同時，市人大常委會綜合運用專題調(diào)研、問卷調(diào)查、執(zhí)法檢查及專題詢問等方式，對已頒布法規(guī)的貫徹實施情況進行跟蹤監(jiān)督。連續(xù)兩年對城市管理條例、物業(yè)管理條例貫徹實施情況進行執(zhí)法檢查和專題詢問。今年還委托第三方機構(gòu)對兩部條例的實施效果開展專業(yè)性評估，提出加強法規(guī)實施和修改完善法規(guī)條文的具體建議。通過持續(xù)監(jiān)督、跟蹤問效，督促各級各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，共同推動科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，做到以良法促發(fā)展、保善治，把依法治市各項工作提高到一個新水平。