探索縣級自然資源資產(chǎn)負債表編制方法
——以安吉縣試點為例

□ 安吉縣統(tǒng)計局課題組

編制自然資源資產(chǎn)負債表是我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是自然資源資產(chǎn)管理和保護的基礎(chǔ)制度。自然資源資產(chǎn)負債表編制是為了摸清國家自然資源的存量、流量及其變動情況，在此基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)科學(xué)的自然資源統(tǒng)計監(jiān)測體系，為保護環(huán)境以及推動我國生態(tài)文明建設(shè)，促進我國自然資源的永續(xù)利用提供決策依據(jù)。

|縣級探索編制自然資源資產(chǎn)負債表的背景和意義

十八大以前，以“環(huán)境資源換增長”的消耗粗放型發(fā)展模式在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中普遍存在。地方政府缺乏保護自然資源資產(chǎn)的意識，單方面追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視了對自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)和保護，在一定程度上導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)的破壞，環(huán)境質(zhì)量的惡化和自然資源的無序無度開發(fā)等問題。面對這種嚴(yán)峻形勢，2013 年黨的十八屆三中全會提出要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。編制自然資源資產(chǎn)負債表是黨中央、國務(wù)院部署的重大改革任務(wù)，是實行干部離任審計制度、倒逼生態(tài)文明建設(shè)的需要，事關(guān)我國今后發(fā)展戰(zhàn)略選擇和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。

自然資源資產(chǎn)負債表編制是為了摸清國家自然資源的存量、流量及其變動情況，在此基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)科學(xué)的自然資源統(tǒng)計監(jiān)測體系，為保護環(huán)境以及推動我國生態(tài)文明建設(shè)，促進我國自然資源的永續(xù)利用提供決策依據(jù)。所謂自然資源資產(chǎn)負債表，是指通過記錄和核算自然資源資產(chǎn)的存量及變動情況，全面反映一定時期內(nèi)自然資源的變動情況，包括經(jīng)濟主體對于自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)以及增值等情況，進而依據(jù)負債表對這一時期的自然資源資產(chǎn)實際數(shù)量和價值量的變化進行評價?？h級在空間規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用上面具有承上啟下的作用，因此編制縣級自然資源資產(chǎn)負債表具有重要的現(xiàn)實意義。

|縣級編制自然資源資產(chǎn)負債表主要路徑

（一）領(lǐng)銜發(fā)力，組織協(xié)調(diào)研究編制重點

自然資源資產(chǎn)負債表編制涉及統(tǒng)計、發(fā)改、財政、國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、審計、林業(yè)等多個部門，數(shù)據(jù)主要由國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等5個部門填報，統(tǒng)計部門為牽頭單位。統(tǒng)計部門要及時組織部門相關(guān)業(yè)務(wù)骨干召開座談會，搭建省、市溝通平臺為自然資源資產(chǎn)負債表的編制提供有關(guān)理論、政策和技術(shù)咨詢；另外還要加強與負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作部門的溝通協(xié)調(diào)，同步推進切實形成工作合力。及時與國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等自然資源主管部門溝通，研究理清編制自然資源資產(chǎn)負債表所需的基礎(chǔ)資料狀況。對于自然資源負債表有關(guān)部門已有資料的，應(yīng)督促其主動及時提供給統(tǒng)計部門編表使用；現(xiàn)有資料不能滿足需要的，應(yīng)當(dāng)牽頭積極研究解決辦法，必要時可開展補充性調(diào)查。加強數(shù)據(jù)質(zhì)量審核評估和檢查，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)真實可靠。為更好地運用試點成果，便于社會監(jiān)督，試點地區(qū)試編的自然資源資產(chǎn)負債表原則上應(yīng)向社會公開。安吉縣在參加了國家試點工作啟動會后，便立即向縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，迅速啟動全縣試點準(zhǔn)備工作，貫徹落實國家縣級自然資源資產(chǎn)負債表編制試點工作啟動會精神。多次召開部門座談會，研究試點重點。各部門針對彌補數(shù)據(jù)缺口、部門間標(biāo)準(zhǔn)不一致、同一指標(biāo)數(shù)據(jù)打架等試點重點問題創(chuàng)新建立試點工作子方案。

（二）聚焦聚力，精準(zhǔn)破解編制重點難點

由于水資源是所有自然資源里最不可控，也是不確定性最多的，所以水資源資產(chǎn)負債表填報是編制中的重點、難點。另外，同一指標(biāo)涉及多部門，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)打架依舊是編制中需要聚力聚焦的難點。安吉縣在編制水資源資產(chǎn)負債表時重點把握每一項指標(biāo)計算方法的平衡易推廣和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。在試點工作中對各項指標(biāo)計算方法進行了多方位全面的對比，在數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和計算方法簡便、易推廣性做出了平衡的選取。比如針對水資源存量等難點，河流存量采用 2006 年水域調(diào)查（水資源二調(diào)）成果，結(jié)合 2006～2016 年河道整治成果，作為河流存量的計算基礎(chǔ)依據(jù)；水庫和山塘存量根據(jù)5 座大中型水庫實際監(jiān)測數(shù)據(jù)，其他?。ㄒ唬┬退畮?座，小（二）型水庫69 座，山塘4464 座按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)和規(guī)模開展分層抽樣調(diào)查，抽取76 座小型水庫及32 座5 萬方以上的山塘列為樣本開展補充調(diào)查，再根據(jù)樣本實測數(shù)據(jù)測算水庫及山塘水資源存量總量。

安吉在試點編制中聚焦全國八個地區(qū)第一輪試點中存在的“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺口較大、推算估算成份較多、推算數(shù)據(jù)質(zhì)量難以把握”等難點，要求安吉縣各部門建立健全行政記錄臺賬，確保自然資源統(tǒng)計指標(biāo)數(shù)出有據(jù)；加強部門溝通，統(tǒng)一各部門自然資源統(tǒng)計中的分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)定義、統(tǒng)計口徑、取數(shù)時間和調(diào)查方法等內(nèi)容，解決部門數(shù)據(jù)打架問題；補充調(diào)查森林資源、濕地面積、部分水資源數(shù)據(jù)，并使相關(guān)調(diào)查制度化和規(guī)范化，解決調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量難把控的問題。為確保試點工作扎實有效推進，安吉縣政府還將試點工作納入縣直相關(guān)部門年度工作考核范圍；并委托省級專家組對試點工作落實及成效開展評估，并通報評估情況。

（三）多方借力，科學(xué)論證部門技術(shù)方案

目前，我國自然資源資產(chǎn)負債表編制仍然處在探索階段，尚未形成完整的自然資源資產(chǎn)負債表編制體系，理論、方法、指標(biāo)和技術(shù)等都有待完善和健全。縣級在編制自然資源資產(chǎn)負債表時如果僅憑一己之力很難完成，必須依靠省市甚至是國家專家團隊的支持和指導(dǎo)才能科學(xué)合理的完成編制工作。安吉試點推動時積極利用國家、省、市專家領(lǐng)導(dǎo)及中國生態(tài)文明院來安吉調(diào)研自然資源資產(chǎn)負債表編制機會，就編制過程中的涉林自然資源資產(chǎn)負債表編制技術(shù)方案和地下水監(jiān)測等技術(shù)方案，與相關(guān)國家、省、市部門進行了深入探討；抓住省國土資源廳、省環(huán)保廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省測繪與地理信息局和市級各部門有關(guān)專家分赴相應(yīng)各部門現(xiàn)場指導(dǎo)機會，多方論證破解部門子方案涉及到的技術(shù)難題、疑難問題。安吉農(nóng)業(yè)農(nóng)村局試點中以縣域耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價工作為基礎(chǔ)，把耕地劃分為常量耕地質(zhì)量變動區(qū)、常量耕地質(zhì)量區(qū)和年度變動耕地質(zhì)量區(qū)三種類型進行分類統(tǒng)計，形成年度耕地質(zhì)量等級及變動數(shù)據(jù)。同時針對補充耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)缺失，制定補充調(diào)查方案，依托浙江省農(nóng)科院的技術(shù)力量，完成數(shù)據(jù)調(diào)查及分析。

|縣級編制自然資源資產(chǎn)負債表存在的困難

（一）平常年份和部分領(lǐng)域?qū)崪y數(shù)據(jù)難度大

自然資源資產(chǎn)負債表共涉及9張表446 個指標(biāo)，涉及指標(biāo)多、面廣，而基礎(chǔ)指標(biāo)需要的監(jiān)測點和監(jiān)測頻率少，平常年份和部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)缺失。如安吉縣省市級河道有3 條，縣級河道有8 條，鎮(zhèn)村級河道有53條，大型水庫有2 座，中型水庫有3座，?。ㄒ唬┬退畮? 座，?。ǘ┬退畮?9 座，全縣有山塘4464 座，缺少地下水監(jiān)測資料，監(jiān)測斷面較少，監(jiān)測數(shù)據(jù)成果難以核算全縣水資源類別；再如地下水，安吉縣位于江南地區(qū)，雨量充沛，地下水資源在安吉縣基本不使用，且歷年數(shù)據(jù)沒有，為了此次調(diào)查雖選取了5口地下水采樣專用井，但安吉地域遼闊且地下地形復(fù)雜，難以充分體現(xiàn)全縣面上數(shù)據(jù)的代表性。

自然資源資產(chǎn)負債表編制中涉及的內(nèi)容幾乎都需要通過各項調(diào)查獲取，難度較大。對于林木資源期末（期初）存量及變動量和水資源存量及變動表，安吉縣在試點時開展補充調(diào)查以抽樣調(diào)查測算的方法已投入資金200 多萬元，全部按照兩個“100%”填報，成本高、面上推廣難復(fù)制。如針對漸變性林木蓄積的增減變化情況，全部按照100%調(diào)查相當(dāng)于每年開展一次二調(diào)，成本費用高昂。再如水資源資產(chǎn)賬戶按照兩個“100%”要求填報，勢必要投入大量資金和人力，安吉按照高精度計算方法測算僅監(jiān)測設(shè)備一次性投入近2000 萬元，資金投入過大，不利于此項工作的推廣。

（二）側(cè)重點和考核標(biāo)準(zhǔn)不同數(shù)據(jù)銜接難

在我國現(xiàn)有的自然資源管理體系下，土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和水資源等都有統(tǒng)一部門管理。但是這些資源的現(xiàn)狀統(tǒng)計資料則有國土、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計等多個部門根據(jù)不同的原則進行統(tǒng)計，由于缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和標(biāo)準(zhǔn)，致使各資源資產(chǎn)統(tǒng)計口徑、周期、范圍的不同，難免會導(dǎo)致漏統(tǒng)和重復(fù)統(tǒng)計，甚至是數(shù)據(jù)的缺失。自然資源資產(chǎn)負債表的編制需要科學(xué)掌握自然資源的變化、現(xiàn)狀和流量的完整情況，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實和準(zhǔn)確性將直接影響自然資源資產(chǎn)負債表的科學(xué)性。比如國土部門和農(nóng)林水部門在自然資源統(tǒng)計中的分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)定義、統(tǒng)計口徑、取數(shù)時間和調(diào)查方法等內(nèi)容不一致，造成如林地面積、耕地面積、水域面積、耕地質(zhì)量的數(shù)據(jù)打架。由于各部門不同的考核要求和紅線指標(biāo)劃定難以突破，很難找到平衡各方利害的解決辦法。

（三）監(jiān)測范圍廣和手段不足質(zhì)量控制難

數(shù)據(jù)是自然資源資產(chǎn)負債表編制的基礎(chǔ)和生命線。自然資源資產(chǎn)負債表編制所需數(shù)據(jù)多，涉及分布、數(shù)量、權(quán)屬等多個方面、多個部門。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響編制的效果，我國自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計基礎(chǔ)相對薄弱，原始數(shù)據(jù)較少且分散在不同的部門，不同種類資源信息的采集、整理和維護水平不一，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃化管理。

另外，編制自然資源資產(chǎn)負債表涉及許多領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)知識，對編表人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求很高。但是目前縣級層面自然資源統(tǒng)計監(jiān)測力量配置不均衡，而國家和省級的保障較為充分，越到基層越薄弱，基層統(tǒng)計監(jiān)測部門普遍面臨人手緊張、人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識、統(tǒng)計監(jiān)測手段落后和監(jiān)測設(shè)施配備難等問題。以安吉縣試點為例，補充調(diào)查部門缺乏技術(shù)力量和必要的檢測設(shè)備，除了生態(tài)環(huán)境局外均委托第三方來開展。部分縣域交接水域斷面缺乏流入、流出等流量監(jiān)測設(shè)施，影響數(shù)據(jù)的真實性、可靠性。但增加監(jiān)測點位設(shè)備投入大，地方政府難以承擔(dān)。

|縣級編制自然資源資產(chǎn)負債表的建議

（一）加強頂層設(shè)計，因地制宜尋求編制新突破

目前，自然資源管理分散，職能交叉重疊，土地農(nóng)業(yè)矛盾、土地林地矛盾等問題較為突出。建議國家繼續(xù)深化頂層設(shè)計，加強自然資源資產(chǎn)立法，通過確權(quán)登記，形成與自然資源有關(guān)的有償使用機制和運營管理機制。及時出臺有力措施，理順行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系，解決基層各資源管理部門的矛盾，形成權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰、監(jiān)管有效的生態(tài)管理體系。開展自然資源資產(chǎn)負債表編制是對各地方自然資源職能部門的監(jiān)管力度、考核辦法、工作重點的反映。各級地方政府必須在圍繞國家出臺的相關(guān)政策文件明確的本部門工作重心，創(chuàng)新豐富表格內(nèi)數(shù)據(jù)填報內(nèi)容，因地制宜尋求編制新突破。

（二）強化結(jié)果應(yīng)用，超前謀劃實現(xiàn)編制新跨越

探索將自然資源資產(chǎn)負債表編制應(yīng)用到縣級甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任離任審計評價中，將自然資源資產(chǎn)負債表編制工作和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接。立足于自然資源的基本屬性，分析自然資源資產(chǎn)的自然屬性、經(jīng)濟屬性、社會屬性等三種屬性編制的條件和方式，探索推進自然資源資產(chǎn)負債表從單一的實物量表向?qū)嵨锪俊r值量并重；從單一的資產(chǎn)向資產(chǎn)、負債和權(quán)益并重轉(zhuǎn)變，科學(xué)評估自然資源資產(chǎn)的生態(tài)服務(wù)功能，著力解決目前自然資源資產(chǎn)負債表編制與管理工作脫節(jié)等問題，從理論體系構(gòu)建和管理時間應(yīng)用兩個維度推動自然資源資產(chǎn)負債表編制工作實現(xiàn)新跨越。

（三）優(yōu)化部門職能，豐富創(chuàng)新尋求編制新特色

縣級編制自然資源資產(chǎn)負債表要嚴(yán)格達到“兩個100%”有較大的困難，如何正確理解填報完整100%和填報數(shù)據(jù)100%來源于統(tǒng)計監(jiān)測，對于一些監(jiān)測困難投入資金大的指標(biāo)采取一些抽樣調(diào)查來測算是較為科學(xué)合理的方法。我國南北東西地方自然資源稟賦差異巨大，應(yīng)結(jié)合地方實際、突出地方特色，自然資源資產(chǎn)負債表指標(biāo)設(shè)置要有所側(cè)重和不同，建議因地制宜開展自然資源資產(chǎn)負債表編制，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計需要，部分指標(biāo)可采取五年一次開展綜合性調(diào)查監(jiān)測，各地可在國家統(tǒng)一制度下針對地方資源特色有針對性做好本地區(qū)的編制工作。如南方像浙江省等地地表水豐富，地下水禁止開采，所以設(shè)置地下水存量及變動的核算毫無意義，但對于西部干旱地區(qū)地下水監(jiān)測意義非凡。

同時考慮縣級自然資源資產(chǎn)負債表編制的推廣可行性，部分監(jiān)測難度大和投入資金多的指標(biāo)可適當(dāng)刪減或減少監(jiān)測頻率。比如林木資源賬戶的林木蓄積量是否可以五年一次。水資源存量建議調(diào)查監(jiān)測湖泊、水庫、山塘等相對靜態(tài)的水體，取消河流等動態(tài)部分。盡量簡化II506 表中水資源存量、非用水消耗量等監(jiān)測難度大的指標(biāo)，建議縣級層面重點監(jiān)測水資源消耗量為主。II507 表建議縣級只需監(jiān)測出境斷面水質(zhì)和主要飲用水源地水質(zhì)兩個數(shù)據(jù)。另外，要實現(xiàn)自然資源調(diào)查更真實、監(jiān)測更有效，需要筑底夯實、軟硬兼施，加大人才培養(yǎng)，增強技術(shù)支撐，研究開發(fā)自然資源天上看、地上查、網(wǎng)上管的三位一體的技術(shù)監(jiān)管平臺，研究制定數(shù)據(jù)整合的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，真正形成自然資源“一張圖”，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計口徑。