示范區(qū)創(chuàng)建中的圖書館服務(wù)體系發(fā)展及困境研究*

溫慧儀

（東莞圖書館 廣東東莞 523071）

2011年初，文化部、財(cái)政部啟動(dòng)國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作〔以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建”〕，同年10月召開黨的十七屆六中全會(huì)通過《關(guān)于深化文化體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》和《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，均將示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建納入構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的整體戰(zhàn)略部署。以此為標(biāo)志，示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建由行業(yè)部門行為上升為黨和國(guó)家的文化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，引起各級(jí)黨委政府的高度重視和受到社會(huì)的關(guān)注[1]。作為創(chuàng)建主體，各級(jí)黨委政府加大資金投入、配套政策措施、改善基層條件等，至此，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了“以政府為主導(dǎo)、公共財(cái)政為支撐、全民為服務(wù)對(duì)象、基層為重點(diǎn)、保障人民群眾基本文化權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)”的階段。

1 示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建概述

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建周期為2年，采取自主申報(bào)制，由文化部組織國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)初評(píng)確定創(chuàng)建資格并公示，專家委員會(huì)兩年后再根據(jù)《國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》驗(yàn)收，對(duì)通過驗(yàn)收的單位和項(xiàng)目，中央財(cái)政給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。考慮區(qū)域等綜合因素，分別給予西部、中部和東部的示范區(qū)1 200萬、800萬和400萬的補(bǔ)助，示范項(xiàng)目分別給予150萬、100萬、50萬的補(bǔ)助[2]。示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建重視理論與實(shí)踐相結(jié)合，評(píng)選出一批示范區(qū)和示范項(xiàng)目，形成一批制度設(shè)計(jì)研究成果。課題對(duì)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中涉及全局性和戰(zhàn)略性的重大問題進(jìn)行研究，并將政策建議轉(zhuǎn)化為成果，在全國(guó)推廣利用[3]。同時(shí)，文化部按照專家學(xué)者、行政管理人員及基層文化工作者各占三分之一的“三三制”原則成立專家委員會(huì)，為示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建提供智力保障，以推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的科學(xué)發(fā)展。

按照計(jì)劃，以地級(jí)市為單位，用6年時(shí)間分3個(gè)批次、每批次建設(shè)周期為兩年，在全國(guó)創(chuàng)建90個(gè)左右的示范區(qū)，建成180個(gè)示范項(xiàng)目[4]。截至2020年6月，前三批示范區(qū)（項(xiàng)目）已創(chuàng)建成功，全國(guó)累計(jì)已建成三批93個(gè)示范區(qū)、158個(gè)示范項(xiàng)目。第四批27個(gè)示范區(qū)、47個(gè)示范項(xiàng)目仍在創(chuàng)建中，到2020年底，全國(guó)共建成117個(gè)示范區(qū)、205個(gè)示范項(xiàng)目，超額完成預(yù)定目標(biāo)[5]。

圖書館在示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中發(fā)揮了重要的作用，以涉及的指標(biāo)為例，文化部在制定示范區(qū)創(chuàng)建和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將地域差異納入其中，分別對(duì)東、中、西部的示范區(qū)創(chuàng)建和驗(yàn)收制定了六個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，服務(wù)提供，組織支撐，資金，技術(shù)和人才保障，服務(wù)評(píng)估和其他。以第一批為例（各批次的標(biāo)準(zhǔn)略有調(diào)整，最終的指標(biāo)設(shè)置與第一批相當(dāng)），東部示范區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)有30項(xiàng)涵蓋95個(gè)指標(biāo)，中部29項(xiàng)涵蓋90個(gè)指標(biāo)，西部25項(xiàng)涵蓋77個(gè)指標(biāo)[1]；東部驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)含有30項(xiàng)76個(gè)指標(biāo)，中部包含29項(xiàng)72個(gè)指標(biāo)，西部包含25項(xiàng)61個(gè)指標(biāo)[6]。其中，與公共圖書館直接相關(guān)的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)有22個(gè)指標(biāo)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)有20個(gè)指標(biāo)，約占總指標(biāo)的三分之一。從占比可見，圖書館成為示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中不可或缺的一部分。從涉及圖書館的指標(biāo)來看，均基于近年來公共圖書館的理論與實(shí)踐而設(shè)置的，目的是為了提高公共圖書館的建設(shè)、服務(wù)能力和服務(wù)效能，導(dǎo)向明晰。在示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建的推動(dòng)下，國(guó)家越來越重視公共圖書館的各方面發(fā)展，推動(dòng)了公共圖書館及圖書館服務(wù)體系的快速發(fā)展[7]。

2 示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建對(duì)公共文化發(fā)展的促進(jìn)作用

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建由行業(yè)部門行為上升為黨和國(guó)家的文化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，直接的成效是強(qiáng)化了地方政府在公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任，其示范區(qū)（項(xiàng)目）的確立為其他地區(qū)發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用，帶動(dòng)了全國(guó)各省開展示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，提升基層公共文化服務(wù)體系水平。

2.1 推動(dòng)地方政府落實(shí)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)責(zé)任

根據(jù)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的六個(gè)“納入”，政府需對(duì)公共文化體系建設(shè)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，需將公共文化體系建設(shè)納入政府目標(biāo)管理中，并要求為其提供財(cái)政支持，這一明確的規(guī)定，有效強(qiáng)化地方政府在文化服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任[8]?；诖?，從四批示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建來看，各地政府表現(xiàn)積極、熱情高漲，有序推進(jìn)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，一是基本結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際下發(fā)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建方案和創(chuàng)建規(guī)劃，嚴(yán)格按照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)整改措施，為創(chuàng)建工作提供政策保障；二是提供有力的組織保障，以市領(lǐng)導(dǎo)為首成立工作小組，設(shè)立專職辦公室，負(fù)責(zé)創(chuàng)建工作；三是組織部署示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，通過召開市委常委會(huì)、政府工作會(huì)議等總體規(guī)劃，層層落實(shí)，為創(chuàng)建工作提供氛圍保障；四是建立健全創(chuàng)建工作機(jī)制，對(duì)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析、細(xì)化任務(wù)、簽訂保證書，納入政府指標(biāo)考核體系，形成上下聯(lián)動(dòng)，為創(chuàng)建工作提供機(jī)制保障[3]。

2.2 推動(dòng)公共文化服務(wù)體系科學(xué)發(fā)展

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建旨在立示范、樹典型，為其他地區(qū)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。從已開展的四批示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)來看，申報(bào)主體均按照創(chuàng)建要求和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)一系列有針對(duì)性的政策與措施，創(chuàng)新理念、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新做法，完成了系列制度設(shè)計(jì)研究課題，培育了系列創(chuàng)新性、導(dǎo)向性和科學(xué)性的示范項(xiàng)目，創(chuàng)建了覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的示范區(qū)，有效發(fā)揮了區(qū)域乃至全國(guó)的示范帶動(dòng)作用，為其他地區(qū)提供借鑒，有利于公共文化服務(wù)體系的科學(xué)發(fā)展[9]。

2.3 提升基層公共文化服務(wù)體系水平

示范區(qū)（項(xiàng)目）以其較強(qiáng)的綜合示范帶動(dòng)作用，不僅在全國(guó)產(chǎn)生較大影響，同時(shí)推動(dòng)各省積極推進(jìn)省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作。如浙江省、湖南省、湖北省、安徽省、廣東省、河北省等因地制宜，開展省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作。以廣東省為例，“十二五”以來，在推進(jìn)國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作的同時(shí)開展省級(jí)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)研究、開展示范項(xiàng)目創(chuàng)建、出臺(tái)《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》等，真正將公共文化服務(wù)延伸和覆蓋至基層，提升了基層公共文化服務(wù)水平。目前，已建成國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)3個(gè)和示范項(xiàng)目6個(gè)，省級(jí)示范區(qū)12個(gè)和示范項(xiàng)目26個(gè)。

3 “后示范區(qū)創(chuàng)建”新階段發(fā)展困境

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建為公共文化服務(wù)體系發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。圖書館作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主要力量，示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建直接推動(dòng)了圖書館服務(wù)體系的快速發(fā)展。在示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建過程中，地方政府從政策、資金、人力等方面給予圖書館服務(wù)體系支持與保障，但在“后示范區(qū)創(chuàng)建”的新階段，隨著政府熱情消減，是否對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)及圖書館服務(wù)體系發(fā)展帶來影響？這樣的方式是否具有長(zhǎng)期持續(xù)的可能？如何破解相關(guān)困境？

3.1 地方政府創(chuàng)建示范區(qū)熱情消減

前四批示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中，地方政府熱情高漲，起到了主導(dǎo)作用，在政策、資金、人力等方面給予示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作傾斜，各地公共文化服務(wù)建設(shè)取得了較好的效果。但對(duì)于地方政府來說，示范區(qū)（項(xiàng)目）雖然是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的引領(lǐng)者和文化民生執(zhí)政效能的體現(xiàn)者，但公共文化服務(wù)偏公益性且經(jīng)濟(jì)效益較低，若缺乏中央統(tǒng)籌及強(qiáng)制性的政策約束，地方政府熱情難以持久。

3.2 歷史性遺留問題難以得到根本性解決

從前四批示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建過程看，部分地方政府因重視程度不夠，缺乏資金投入，導(dǎo)致在示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不足等問題，從而拉大各地方公共文化服務(wù)發(fā)展的差距，地方政府運(yùn)行不力等問題層出不窮?；鶎庸参幕?wù)專業(yè)人才的缺失、資源的匱乏、法律法規(guī)的不完善也成為示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建的難點(diǎn)，導(dǎo)致示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建前的歷史性遺留問題得不到根本性的解決。

3.3 示范區(qū)（項(xiàng)目）難以持續(xù)起到示范作用

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建的作用是落實(shí)“創(chuàng)新性、帶動(dòng)性、導(dǎo)向性、科學(xué)性”的總體要求，創(chuàng)建出一批發(fā)揮帶頭作用的典型案例，為其他地區(qū)圖書館服務(wù)體系發(fā)展提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。前四期示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建已起到了示范作用，其作用、功能已基本完成。若在“后示范區(qū)創(chuàng)建”階段出現(xiàn)越來越多的示范區(qū)（項(xiàng)目），數(shù)量越多，越難以體現(xiàn)其帶頭示范作用，難以體現(xiàn)其導(dǎo)向作用，因此在“后示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建”，如何延伸和體現(xiàn)其價(jià)值，值得深思。

4 “后示范區(qū)創(chuàng)建”階段圖書館服務(wù)體系發(fā)展破解建議

4.1 開展“后示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建”專項(xiàng)評(píng)比

示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建是一項(xiàng)具有階段性特性的工程，示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建是否具有長(zhǎng)期持續(xù)的可能性，取決于政府是否愿意承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。從必要性的角度來分析，示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建已完成公共文化服務(wù)體系建設(shè)的使命，若開展“后示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建”，建議突破原有示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建模式，重新規(guī)劃示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建方案，如圍繞公共服務(wù)體系中某一個(gè)方面開展示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建，即開展“后示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建”專項(xiàng)評(píng)比工作。

4.2 實(shí)現(xiàn)政府保障與圖書館服務(wù)體系專業(yè)化服務(wù)相輔相成

一是在示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建過程中，實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)體系的建設(shè)和運(yùn)行作為地方性法規(guī)或制度固化，并將圖書館服務(wù)體系的經(jīng)費(fèi)支出納入年度預(yù)算，則在“后示范區(qū)創(chuàng)建”階段中，服務(wù)體系建設(shè)仍會(huì)得到政策支持和資金保障，在政府層面上保障服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是圖書館盡快完成單館服務(wù)到體系服務(wù)的轉(zhuǎn)變，在戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、館藏發(fā)展政策、服務(wù)政策以及具體業(yè)務(wù)工作的設(shè)計(jì)和開展中，堅(jiān)持履行公共圖書館使命，堅(jiān)守理念，在尊重規(guī)律的前提下積極創(chuàng)新以保障服務(wù)體系的專業(yè)服務(wù)，講求質(zhì)量、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、方便讀者以保障服務(wù)的均等化，運(yùn)用技術(shù)、合理取舍、控制成本、搞活機(jī)制以不斷提升服務(wù)效能。圖書館服務(wù)體系可獲得社會(huì)的認(rèn)可、政策上的支持，在公共資源分配中占據(jù)有利地位，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 動(dòng)員社會(huì)力量參與示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建

“后示范區(qū)創(chuàng)建”階段，政策與資金保障的力度將有可能減弱，圖書館除進(jìn)一步爭(zhēng)取相應(yīng)政策與資金保障的延續(xù)外，建議動(dòng)員更多社會(huì)力量的參與，降低運(yùn)營(yíng)成本，提供運(yùn)行效率。社會(huì)力量的引入，建議有相應(yīng)的法制法規(guī)機(jī)制體制的保障，包括法人治理結(jié)構(gòu)的建立和優(yōu)化，即在有法律保障的前提下，支持圖書館通過各種途徑擴(kuò)大渠道，鼓勵(lì)社會(huì)立項(xiàng)參與示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，從而實(shí)現(xiàn)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 出臺(tái)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建綜合標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展，建議出臺(tái)制訂長(zhǎng)期規(guī)劃綱要，從兩方面進(jìn)行提升：一是對(duì)現(xiàn)有示范區(qū)（項(xiàng)目）的質(zhì)量進(jìn)行提升；二是提升非示范區(qū)（項(xiàng)目）的質(zhì)量，建議出臺(tái)綜合性的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，讓非示范區(qū)（項(xiàng)目）有標(biāo)準(zhǔn)可依，于“十四五”期間實(shí)現(xiàn)非示范（項(xiàng)目）達(dá)標(biāo)。