甘州區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革發(fā)展的現(xiàn)狀與建議

白亞青

（甘肅省張掖市甘州區(qū)水務局，甘肅 張掖734000）

水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，關系到生態(tài)長遠發(fā)展。對于甘肅省張掖市甘州區(qū)這樣一個農(nóng)業(yè)灌溉大區(qū)、資源性缺水縣區(qū)來講，沒有水就沒有農(nóng)業(yè)發(fā)展，就沒有生態(tài)綠洲。農(nóng)業(yè)水價改革一頭連著農(nóng)民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡單提價農(nóng)民難以接受，不提價又不利于節(jié)水和工程運行。所以從國家安全、糧食安全、水安全、生態(tài)安全等方面統(tǒng)合考慮，從全區(qū)范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革是貫徹落實黨中央、國務院、省市有關水權水價決策部署的重要舉措。

1 甘州區(qū)基本情況及農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)狀

1.1 基本情況

1）社會經(jīng)濟狀況。甘州區(qū)是張掖市的政治、經(jīng)濟、文化中心，位于古“絲綢之路”南北兩線和“居延古道”交匯點上。轄1區(qū)（東北郊新區(qū)）、18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個街道辦事處，總人口51.63萬，有漢、回、蒙、裕固等22個民族。全區(qū)主要種植制種玉米、大田玉米、小麥、油料、甜菜、蔬菜等，2018年全區(qū)糧食播種面積28.89萬畝，糧食總產(chǎn)量21.004萬t，經(jīng)濟作物種植面積88.8萬畝，總產(chǎn)值193 456萬元。

2）農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀。甘州區(qū)是古老的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)委、區(qū)政府一直以來非常重視灌區(qū)水利設施建設，基本形成了“引、蓄、提、排”相結合，“渠、路、林、田”相配套的灌排體系。近年來,隨著黑河流域灌區(qū)節(jié)水改造、日協(xié)貸款、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉等項目的實施，甘州區(qū)農(nóng)田水利工程基礎設施得到極大的改善。全區(qū)有效灌溉面積124.81萬畝，其中:農(nóng)田117.25萬畝，林草地7.56萬畝?，F(xiàn)已建成干渠37條386 km，支渠249條992 km，斗渠1 873條1 936 km，農(nóng)渠13 048條5 138 km，干支斗農(nóng)四級渠道襯砌率分別為81%、85%、52%和24%。截至2018年底累計發(fā)展高效節(jié)水面積45.72萬畝，其中：管灌18.6萬畝，滴灌26.99萬畝，噴灌0.23萬畝。建有農(nóng)業(yè)灌溉機電井3 321眼，小型水庫2處，小型塘壩19處，灌溉泵站73處，按照分級管理的原則，劃段承包，專人管護，工程運行正常。

3）水資源現(xiàn)狀。全區(qū)水資源總量為12.33億m3，其中地表水8.62億m3，地下水3.71億m3?？衫盟Y源總量為8.50億m3，其中地表水資源可利用量為6.05億m3，地下水資源可利用量為2.45億m3。甘州區(qū)年取水許可總水量為9.87億m3，其中：農(nóng)業(yè)灌溉9.31億m3。2016—2018年均實際用水量為7.33億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉水量6.81億m3，占總用水量的93%。

1.2 農(nóng)業(yè)灌溉水價及水費計收

1）農(nóng)業(yè)灌溉水價

甘州區(qū)于2015年底全面完成了大滿、盈科、西干、上三、甘浚、烏江、安陽、花寨等8個灌區(qū)所屬骨干水利工程供水定價成本測算工作，測算單方水全成本0.246元/m3，單方水運行成本0.182元/m3。2016年對全區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格進行了調(diào)整，地表水由改革前0.10元/m3調(diào)整為0.142元/m3，2018年達到0.182元/m3。開征末級渠系和地下水水費，末級渠系0.02元/m3，地下水0.09元/m3。并印發(fā)了《甘州區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格調(diào)整實施方案》和《甘州區(qū)水利工程水費計收和使用管理辦法》等5項配套制度，全區(qū)農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)平穩(wěn)調(diào)整實行。

全區(qū)現(xiàn)執(zhí)行水價與政府核定計收水價一致。2016—2018年全區(qū)應計征農(nóng)業(yè)水費分別為8 163.48萬元、8 022.81萬元、9 361.87萬元，實收入庫水費分別為7 475.03萬元、7 137.47萬元、8 873.80萬元，實收率達90%左右。

2）水費的計收使用

水管單位每年年初根據(jù)上年度用水量和當年用水計劃，編制下達當年預征水費方案，預收當年水費，年底按實際供水量進行水量平衡，做出水費實征方案，經(jīng)區(qū)水務局審批后下達各灌區(qū)執(zhí)行。水費收支執(zhí)行收支兩條線財務規(guī)定，使用財政統(tǒng)一發(fā)票，收繳的水費上劃甘州區(qū)財政局設立專戶，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。水費征收及使用接受物價、水務、財政、審計等部門的監(jiān)督。水利工程水費使用范圍主要是：市區(qū)水利部門的行業(yè)管理費、水利工程運行管理費、工程歲修維護費、節(jié)水型社會建設管理費、節(jié)水技術的推廣應用費、節(jié)水新技術的實驗研究費、節(jié)水科技項目的引進費、水管單位運行管理費、日協(xié)貸款還本付息、意外傷害賠償、抗旱防汛、山洪預警維護費等。區(qū)政府統(tǒng)籌20%，征收成本為0.252元/m3。

2 農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行中存在的問題

1）農(nóng)田水利基礎設施還不完善

農(nóng)業(yè)水價改革是一項綜合性的改革，首先是農(nóng)田水利建設尤其是末級渠系基本完備，才能夠總體達到節(jié)水目的，但由于甘州區(qū)僅對大中型灌區(qū)骨干工程進行過節(jié)水改造，灌區(qū)末級渠系配套率低，設施老化、年久失修，灌溉能力薄弱，控制灌溉手段乏力，無法滿足灌溉需求，供需矛盾時有發(fā)生，成為水利改革發(fā)展的短板。其次，甘州區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)灌溉機電井已基本實現(xiàn)計量設施全覆蓋，但盈科、烏江灌區(qū)有近600眼機井計量設施由于安裝時間早、標準低，現(xiàn)已瀕臨報廢，急需升級改造，系統(tǒng)軟件需進一步優(yōu)化完善，灌區(qū)干支渠量測水信息化程度不高等問題已不同程度影響了全區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的深入推進。

2）獎補機制落實難以做到精準

根據(jù)水價改革要求，要探索建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，但在具體落實中，因資金、作物布局、量測水手段、節(jié)水措施不到位等多種因素影響，精準補貼和節(jié)水獎勵只局限于高效節(jié)水工程一次性滴灌帶的投入和規(guī)模性建設的設施農(nóng)業(yè)補貼投入，獎勵和補貼投入資金不夠，資金落實難度較大，補貼難以做到精準。

3）基層水管單位職能不清，分類定性不準

在事業(yè)單位分類改革中，基層水管單位基本屬于改革的“禁區(qū)”，各地各級既無明確的標準，也無人涉足。目前甘州區(qū)基層水管單位雖然按照事業(yè)單位分類改革標準，劃分為公益二類事業(yè)單位，但在實際運行中，仍然是既不像事業(yè)單位，又不是企業(yè)，既具有服務社會的公益性功能，又兼具許多的經(jīng)營開發(fā)功能，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)混在一起，界限不清。使用自收自支編制，經(jīng)費自收自支來源無保障；工程維修項目經(jīng)費和單位開支無著落；水管單位除承擔灌區(qū)職能外，還要承擔水政監(jiān)察、水事矛盾糾紛調(diào)解、抗旱防洪、水利工程建設等業(yè)務主管部門委托的職能職責，防汛只有社會效益，抗旱往往是政府指令性任務，“以水養(yǎng)水”基本上不能滿足。

4）水費征繳困難和支出逐年增加的矛盾日漸突出

①收入下降。2016年、2017年甘州區(qū)農(nóng)業(yè)斗口計費水量分別為6.17億m3、5.81億m3，收繳農(nóng)業(yè)灌溉水費分別為8 163.5萬元、7 681.7萬元，水費收繳呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，主要原因：一是受節(jié)水因素影響。隨著節(jié)水灌溉工程的推廣實施，全區(qū)高效節(jié)水面積不斷擴大，用水量逐年下降，水費的收繳總額也隨之減低。甘州區(qū)普通漫灌的年灌溉定額為600 m3/畝，實施高效節(jié)水后滴灌的年灌溉定額為300 m3/畝,實施高效節(jié)水后農(nóng)業(yè)灌溉畝均水費較漫灌水費減少50%左右；二是受價格因素影響。隨著近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和種植作物受市場價格波動及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲等因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增高，收入產(chǎn)出下滑，農(nóng)民繳納水費積極性不高，造成水費征繳困難，存在拖欠現(xiàn)象；三是受思想觀念因素影響。隨著中央不斷加大支農(nóng)、惠農(nóng)力度，取消了農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)戶提供種糧補貼、農(nóng)機補貼、種子補貼等多種形式的扶持。在農(nóng)民眼中，涉農(nóng)部門目前只有水務部門還在向農(nóng)民征收水費，造成農(nóng)民對繳納水費有抵觸情緒。諸多原因造成了水費收入不能按灌區(qū)核定灌溉面積和年底計征數(shù)足額收繳入庫。

②支出增加。一是工資增長因素。在職人員工資隨國家政策逐年調(diào)增，同時渠道維修成本也隨人力成本的增加逐年增加，且全部由灌區(qū)從水費收入中統(tǒng)籌支付；二是運營費用增長因素。安全人飲工程收取的水費不能滿足運行維護成本，目前甘州區(qū)核定的農(nóng)村自來水價為2.4元/m3，實際供水成本約為4.6元/m3，同時部分群眾認為水價偏高，仍使用深井水，導致部分人飲工程利用率不高。另外水費收繳需工作人員入戶催繳，收費困難，而財政未將維護管理費用和管理能耗納入補助的范圍，一直由基層水管單位從水費中開支；三是債務累積不斷增加。目前除個別灌區(qū)收入和支出能基本持平外，大部分灌區(qū)均存在“寅吃卯糧”和長期得不到解決的“僵尸賬務”，在一定程度上影響了基層水利管理單位的發(fā)展。

5）地方政府財力有限，致使水管體制改革各項政策不能完全落實到位

區(qū)所屬的9個基層水管單位中，8個大中型灌區(qū)從定性看都是事業(yè)單位相當于準公益性水管單位，1個服務性水管單位為純公益性單位，均享有部分撥款或全額撥款標準，但目前甘州區(qū)財政較為困難，不能落實到位。

6）基層水利單位辦公條件差

基層水管單位基礎設施落后，灌區(qū)水利服務機構有40%建設了水量調(diào)度中心，條件有了一定程度的改善，但辦公條件較差。水管站只有部分自建的平房一個院子，辦公條件簡陋。水管段或農(nóng)民用水者協(xié)會，大多數(shù)為租用群眾房屋或設在村委會，由村委會調(diào)濟房屋，對村上的依賴性較強。總體來說，基層水利服務機構站點工作條件和建設標準較差，大多是舊建筑，根本無法滿足現(xiàn)代信息化發(fā)展的需要，水利工作人員辦公生活設施簡陋，設備短缺，沒有統(tǒng)一的建設標準，沒有專門的經(jīng)費渠道解決。

3 意見建議

1）理順管理體制，科學定性分類

科學定位管理職能，進一步理清職能職責，完善基層水利服務體系的運行機制，強化水資源管理、人飲工程運行、防汛抗旱、農(nóng)村水事服務、農(nóng)業(yè)灌溉服務等公益性職能。結合機構改革，按照《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公室關于印發(fā)〈甘肅省事業(yè)單位分類的意見〉的通知》精神，完成基層水管所由自收自支單位向公益類事業(yè)單位的轉換，推進基層水管單位由“以水養(yǎng)人”向“服務水務”轉變，進一步提高服務效能，確保基層水利工作正常有序開展。

2）實行定崗定編，推行崗位管理

參照水利部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》，本著“精簡、高效、多崗合一、一人多崗”的原則，制定《甘州區(qū)水利工程管理單位定崗標準》，結合工作實際，在核定的編制總額內(nèi)科學、合理調(diào)整內(nèi)設機構和崗位設置。推進人力資源需求由因人設崗向以崗用人轉變，以崗位定編，避免人力資源配置過程中的無序性和不均衡性。同時，實行崗位管理，優(yōu)化人力資源組合，推進一些輔助類崗位通過政府購買服務方式，克服人力資源配置不足的現(xiàn)象，切實提高水管單位人力資源管理水平與效力。

3）推行管養(yǎng)分離，實現(xiàn)事企分開

積極推行水利工程管理和維修養(yǎng)護分離，將工程維修養(yǎng)護業(yè)務從水管單位剝離出來，推進維修養(yǎng)護隊伍作為企業(yè)逐步走向市場，按照產(chǎn)權清晰、事企分開、管理科學的原則，獨立或聯(lián)合組建專業(yè)化的維修養(yǎng)護企業(yè)。通過投標的方式廣泛承攬工程項目，使養(yǎng)護企業(yè)在市場競爭發(fā)展壯大，從而使灌區(qū)水利工程建設和養(yǎng)護維修工作走向社會化、市場化和專業(yè)化道路。

4）徹底解決水管單位運行經(jīng)費問題

相關經(jīng)費建議由國家和地方兩級共同籌措解決，其中承擔的防洪抗旱、生態(tài)用水管理、水資源管理、節(jié)水型社會建設、水政執(zhí)法等純公益性任務，按照水管體制改革要求督促各級政府落實“兩費”（純公益性辦公費和工程養(yǎng)護費）。但目前甘州區(qū)財政困難暫無法落實，建議國家通過財政轉移支付政策，納入財政預算，給予補助或支持，確保分步到位。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、渠系管理站納入純事業(yè)性編制，由財政部門供給經(jīng)費，或國家給予補助，保證正常工作開展。

5）建議持續(xù)加大對基礎設施的投入力度

目前，甘州區(qū)斗農(nóng)渠襯砌率僅為38%，地下水計量設施基本實現(xiàn)全覆蓋，但部分灌區(qū)計量方式不一致，管理難度大，需要通過項目投資，加大末級渠系建設和高新節(jié)水技術推廣應用，配套用水計量設施，切實提高水資源的利用效率。

6）建議將農(nóng)業(yè)水費收交納入財政稅收進行管理

在水利體制改革中，水利改革要同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、糧食直補、生活低保工作相結合，互相監(jiān)督共同促進，以人員交流崗位互動、績效考核激勵相掛勾，完善職責分工，消除重復工作。同時應結合當前費改稅改革進程，將水管單位收交的農(nóng)業(yè)水費納入財政稅收范疇，由“費”變“稅”，真正體現(xiàn)用水者使用商品水后即要支付用水成本，也要承擔納稅義務的責任，從而提高用水戶的依法用水意識。

4 結論

水價改革是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)水資源的綜合利用、最大化利用和可持續(xù)利用的重要手段，是均衡區(qū)域內(nèi)水資源配置的有效途徑。甘州區(qū)能否順利實施水價改革，是保障甘州區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要載體，對促進甘州區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有積極的意義和深遠的影響。