水庫運行管理體制的研究

劉志宏

(綏中縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 綏中 125200)

一般地，將承擔(dān)兩種及以上任務(wù)的水庫統(tǒng)稱為綜合利用水庫，大多數(shù)具有供水、灌溉、防洪、發(fā)電、航運等功能，并且以大中型水庫為主，其準(zhǔn)公益性、公益性決定了政府的引導(dǎo)作用和主導(dǎo)地位，事業(yè)單位作為建管主體，各級財政投入屬于工程建管經(jīng)費的主要來源。近年來，對于重大水利基礎(chǔ)設(shè)施我國鼓勵社會資本參與建管投融資，水利運行主體呈多元化發(fā)展之勢，現(xiàn)已初步形成了混合所有制企業(yè)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等多種運行管理主體和投融資建設(shè)并存的局面，而針對事業(yè)單位定制的現(xiàn)行管理體制已無法維持工程的正常運行，不能適應(yīng)市場化多利益主體的要求。針對供水服務(wù)無法合理收費與合理定價導(dǎo)致的市場失靈問題、政府治理效率低與高浪費導(dǎo)致的政府失靈問題，文章以效率導(dǎo)向為基礎(chǔ)提出科學(xué)的運管機制，為提升水庫運行效率、平衡用水戶與多種市場主體利益訴求提供一種新的途徑[1-3]。

1 水庫運行管理體制與問題

1.1 運行管理現(xiàn)狀

1.1.1 運行管理現(xiàn)狀

對設(shè)備、建筑物的維修養(yǎng)護和工程的運行調(diào)度屬綜合利用水庫運行管理的重點，渠系和大壩樞紐區(qū)是其重點管理范圍，其管理的核心為大壩樞紐區(qū)。對消落區(qū)、庫岸、庫區(qū)的日常管理相對不足，日常管理基本不涉及入庫積水區(qū)。對最緊要、最核心的功能與職責(zé)，大中型水庫搭載有管理軟件，并配備了相對完善的硬件管理設(shè)施[4]。

1.1.2 運行管理主體

現(xiàn)有水庫管理單位按照不同的收益狀況及其承擔(dān)的任務(wù)，可劃分為企業(yè)與事業(yè)單位兩大類型，其中承擔(dān)水力發(fā)電、城市供水等經(jīng)營性功能或防洪排澇等公益性功能水庫的管理單位，且不具備自支自收條件的定性為事業(yè)單位，這種單位大多承擔(dān)著綜合水庫的管理任務(wù)；承擔(dān)水力發(fā)電、城市供水功能水庫的單位，通常將其定性為企業(yè)。

1.1.3 運營收入來源

水庫經(jīng)營收入一般有旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、供水水費等項目，如水力發(fā)電、自來水廠、工業(yè)、庫區(qū)養(yǎng)殖、經(jīng)濟與糧食作物、其他供水水費，其主要來源為供水水費。水費征收使用、計收、核定、供水水價等管理辦法明確提出，為解決運維經(jīng)費不足的問題可以向受益單位征收水費，并按合理利潤加成本的方式核定水價，供水水價包括利潤、供水成本和費用等，對此各省市相繼出臺文件明確了階梯水價、指導(dǎo)價格、價格形成調(diào)整機制、水價測算辦法等，為水庫運營收入提供了制度保障[5]。

1.1.4 運行經(jīng)費來源

考慮經(jīng)費來源渠道，項目運行收入和財政經(jīng)費為水管單位經(jīng)費主要來源，其中公益性功能部分工程或公益性項目的運行管理來源于財政經(jīng)費。

1.2 現(xiàn)存問題分析

1.2.1 運維付費機制不完善

通過對現(xiàn)有制度的深入分析，現(xiàn)階段尚未形成面向服務(wù)付費的運維經(jīng)費投入機制，仍然以面向事業(yè)單位撥付為主，而事業(yè)單位基本支出預(yù)算偏高導(dǎo)致了低效率、高浪費的政府失靈問題。2019年全國落實的體制內(nèi)兩項經(jīng)費中，實際用于維護的經(jīng)費占比低于40%，而人員基本支出達(dá)到60%。另外，還沒有實現(xiàn)對項目內(nèi)部費用的獨立核算，對面向服務(wù)付費機制的形成造成不利影響。

1.2.2 水利信息化建設(shè)滯后

對擁有穩(wěn)定財政預(yù)算、實行收支兩條線管理的水管單位，還未充分利用信息化技術(shù)提升生產(chǎn)力?？傮w而言，水庫管理過程中重平臺輕內(nèi)容、重硬件輕軟件的問題普遍存在，即通信通電、辦公設(shè)備、車船、物資倉庫、管理用房等硬件設(shè)施較為完善，而智能化、信息化系統(tǒng)等軟件設(shè)施相對落后，現(xiàn)代化運管調(diào)度較低，即使建設(shè)了信息化系統(tǒng)也是僅用于展示、演示，未實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)管理、網(wǎng)上繳費、線上辦公、遠(yuǎn)程調(diào)度、無人值守，大多缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，對水庫調(diào)度實際效用的提升作用非常有限[6]。

1.2.3 運維市場化程度低

結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計資料，水庫運行的管理主體仍然以事業(yè)單位為主。水庫管理單位中沒有企業(yè)法人單位，即使統(tǒng)計綜合管理單位，企業(yè)法人單位占水利工程綜合管理單位和水庫管理單位之和的比例不足2%；此外，維修養(yǎng)護人員占水庫管理從業(yè)總?cè)藬?shù)的5%，水利工程管養(yǎng)服務(wù)市場化水平低。

1.2.4 水價改革未落實

一直以來，我國的設(shè)計水價、供水成本均普遍高于實際執(zhí)行水價，各地區(qū)普遍存在農(nóng)業(yè)水費收取率低的現(xiàn)象，受各種條件限制使得市場失靈。

2 綜合利用水庫運行管理體制研究

2.1 效率導(dǎo)向相關(guān)理論

2.1.1 效率導(dǎo)向

從語義上來說，效率是評價社會資源能否高效利用的一種方式，從而確保資源的最大化利用率。從管理學(xué)的層面上，效率是指各種產(chǎn)出與投入于特定時間內(nèi)的一種比率關(guān)系，效率與產(chǎn)出存在正相關(guān)性，而與投入存在負(fù)相關(guān)性；從經(jīng)濟學(xué)的層面上，效率是指在不會使他人境況變壞的情況下經(jīng)濟活動不增加額外福利的狀態(tài)。公共部門將效率劃分為生產(chǎn)與配置兩種效率，前者是指提供或生產(chǎn)服務(wù)的平均成本，后者主要指組織提供的服務(wù)或產(chǎn)品能否達(dá)到不同厲害關(guān)系人的要求。

效率導(dǎo)向是通過充分利用有限的投入、提高生產(chǎn)效率最大程度的滿足需求，或者以最少的投入滿足特定的需求，經(jīng)優(yōu)化配置達(dá)到和追求最優(yōu)的帕累托。

2.1.2 影響因素

1)水價形成機制。目前，我國實行的是政府指導(dǎo)價或定價的供水價格，主要包括稅金、利潤、費用和供水成本。實際上，對稅金、利潤以及水資源費、修理費、固定資產(chǎn)折舊費等比較容易核定，而理順正常供水時所發(fā)生的管理、銷售等財務(wù)費用以及直接工資、材料費、其他直接支出等費用的形成機制是保證水庫運行效率的關(guān)鍵。水庫運行維護主體因不合理的費用、成本核算機制，極易產(chǎn)生放大運營成本、弱化效率等問題。

2)運維付費機制。一般地，能夠提供公共服務(wù)的水庫付費機制包括使用者、政府付費兩類。一方面，運維管理政績與政府付費項目脫鉤，運維單位追求利潤、提高效率、主動收取水費的積極性較低，導(dǎo)致資源配置和單位運行效率不高；另一方面，使用者付費項目沒有真實的反映原水價值，實行低價政策導(dǎo)致供水工程長期帶病運行、管養(yǎng)經(jīng)費不足等問題，其功能效益無法充分發(fā)揮。

3)運維單位性質(zhì)。目前，事業(yè)單位仍然為大多數(shù)水庫的運行維護單位，政府對其采取收入核算支付體制—收支兩條線管理。水管單位作為預(yù)算主體，其在很大程度上都存在放大預(yù)算、明顯增加資本性投入和做大運行成本的趨向，從而使得實際需求往往低于申報的預(yù)算，并導(dǎo)致政府治理低效率、高浪費的局面[7]。

4)運維單位治理與管控。水庫管控效率還受到運維單位是否有現(xiàn)代化的管理手段、合理的人才結(jié)構(gòu)、有序的工作流程、精簡高效的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)等因素的影響。

2.2 基于效率導(dǎo)向的運管體制

1)落實供水水價政策。重點抓好落實水價政策，逐步形成以政府購買服務(wù)為輔、以用水戶可承受為主的水價形成機制，為充分發(fā)揮水庫的功能效益及其長久的正常運行提供重要保障。按照“一水一加、新水新價”和“微利、保本”的原則，對供水價格合理確定；有條件的地區(qū)可以一步到位調(diào)整原水價格，有困難的地區(qū)可以參照自來水終端合理劃分調(diào)價周期，即實行“分步調(diào)整、一次定價”的模式，第一步、第二步、第三步實施水價應(yīng)滿足項目運行所需成本、項目運行維護與維修所需成本、覆蓋全成本并產(chǎn)生合理利用；農(nóng)業(yè)灌溉水費與終端水費因原水水價上漲而上漲，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和低收入家庭產(chǎn)生較大影響，該條件下由政府購買服務(wù)適當(dāng)補貼。對用水戶承擔(dān)和政府購買服務(wù)的部分水費，按用水費扣除政府購買服務(wù)部分水費和同級財政核定的標(biāo)準(zhǔn)支付，新建綜合水庫的水費收取要面向各類工礦企業(yè)、自來水廠、用水戶協(xié)會等。

2)面向服務(wù)的經(jīng)費核算支付機制。以效率導(dǎo)向為原則，轉(zhuǎn)變綜合水庫運維經(jīng)費面向事業(yè)單位撥款的支付機制，逐步建成面向服務(wù)的核算機制。以社會平均成本為基礎(chǔ)、以項目為單位實行運維經(jīng)費的核算，優(yōu)先考慮“以電養(yǎng)水、以水養(yǎng)水”經(jīng)營性收入項目，當(dāng)合理回報和成本回收無法從經(jīng)營性收入滿足時，可利用公共服務(wù)(即使用者付費)補充部分經(jīng)費。若合理回報和成本回收在使用者付費后仍無法滿足，可通過一種或多種購買服務(wù)的形式，如優(yōu)惠政策、配套資源、支付現(xiàn)金等形式給予經(jīng)濟補助，由此彌補使用者付費與經(jīng)營性收入以外缺口的部分。以核算缺口為付費額度計算依據(jù)，支付時利用運營績效掛鉤浮動的方式。

3)運維主體多元化?？紤]到水庫多元化的投融資主體，以分類管理、因地施策為原則加快發(fā)展多元化運維主體。針對已建成運行且以財政資金投入為主的水庫，要結(jié)合現(xiàn)有管理體制深入推進(jìn)市場化改革，逐步縮小事業(yè)編制及加快養(yǎng)護維修購買服務(wù)，由此實現(xiàn)養(yǎng)護維修與運行管理的采購服務(wù)。對于新建項目要遵循后建工程、先建機制的原則，在水庫建管過程中鼓勵、引導(dǎo)社會資本的參與，加快“建管養(yǎng)用”一體化的推行。此外，運維單位要建立制衡有效、相互支撐和支持的整治結(jié)構(gòu)，充分考慮所在地用水戶、項目單位等實行扁平化管理，切實提升管護人員素質(zhì)，精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

4)推進(jìn)智慧水利工程。智慧水利時實現(xiàn)水利工程現(xiàn)代化、信息化運行管理的關(guān)鍵，要充分利用自動控制、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)加強感知能力建設(shè)，形成多元化、全天侯、高精度、自動化智能采集網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建水質(zhì)水量水文水位、災(zāi)情工情水情雨情等水庫信息監(jiān)測采集系統(tǒng)，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的獲取與存儲；充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析處理獲取的數(shù)據(jù)信息，加快輔助決策能力建設(shè)和水庫運行調(diào)度方案優(yōu)化，及時預(yù)警各種安全隱患，切實提升應(yīng)急處置能力；加強服務(wù)能力和管理建設(shè)，充分利用新一代信息技術(shù)實現(xiàn)線上繳費、網(wǎng)絡(luò)辦公、遠(yuǎn)程調(diào)度、無人值守等客戶服務(wù)和日常辦公功能。

3 結(jié) 語

文章以效率導(dǎo)向為基礎(chǔ)提出符合市場化改革要求的水庫運行管理體制，通過確定合理的供水水價、建立面向服務(wù)的經(jīng)費核算支付機制、培育發(fā)展多元化運維主體等解決市場失靈和政府失靈的問題，建立了以政府購買服務(wù)為輔、以用水戶可承受為主的水價形成機制，平衡用水戶、多種市場主體的現(xiàn)實要求，為提升工程管理能力要加快推進(jìn)智慧水利建設(shè)，為相關(guān)政策的制訂和水利設(shè)施投資方案的編制提供科學(xué)指導(dǎo)。