鐵路建設項目“投融資+EPC+維管”模式研究

王鵬

（中國國家鐵路集團有限公司工程管理中心 高級工程師，北京 100844）

0 引言

PPP+EPC 模式是近年來興起的一種新的項目融資模式，主要用于政府投資項目，政府通過利用社會投資和專業(yè)優(yōu)勢，解決政府籌資困難和專業(yè)力量不足等問題，同時投資方取得相應投資回報，實現(xiàn)政府與投資方雙贏。目前國鐵集團作為國務院直屬特大型企業(yè)，可以類似采用“投資+EPC”“投資+EPC+維管”“投融資+EPC”或“投融資+EPC+維管”模式作為鐵路投資建設管理的一種新嘗試，對吸引社會資本，發(fā)揮專業(yè)機構管理優(yōu)勢、提高專業(yè)管理水平有一定意義。本文以“投融資+EPC+維管”為例，著重介紹以施工企業(yè)作為總包單位的工程總承包模式下的投融資和運營維護管理。

1 定義

“投融資+EPC+維管”模式，即是通過招標確定施工企業(yè)作為工程總包單位負責項目融資（或部分融資）、設計、施工以及運營期的維護。運維期內業(yè)主支付維管費用，合作期滿后項目業(yè)主回購投資方股權。

2 “投融資+EPC+維管”模式可行性分析

EPC+維管模式，最早提及類似概念的文件是2005 年國務院發(fā)布的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39 號）[1]，文中提出了設計、施工、運營一體化的理念，但是范圍僅在污染治理工程。之后，從2013 年到2016 年，國務院及相關部委陸續(xù)提出了設計采購施工運營總承包的模式，但項目主要集中在綜合管廊、生態(tài)修復等環(huán)保領域。從實踐來看，也有越來越多非環(huán)保領域的公共設施項目嘗試該種模式。投融資+EPC 作為項目融資的模式，既具備EPC 模式的基本特征，又在此基礎上衍生出了“融資”功能，一直在我國對外承包工程中較為常見。但是近幾年，隨著財政部等中央部委連續(xù)出臺多項規(guī)范性文件，對政府違規(guī)舉債等行為進行集中治理整頓，公共設施項目建設及運營所需資金的來源問題日益凸顯，在此背景下，投融資+EPC 模式重新進入政府方和承包商視野，并被逐漸應用到國內公共設施項目投融資和管理方面，以解決政府財政資金不足的問題，進而發(fā)揮承包商投資帶動施工的優(yōu)勢。隨著國民經濟發(fā)展、鐵路建設進程以及改革創(chuàng)新的推進，鼓勵引導社會資本投入鐵路基本建設，是提升鐵路可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。2017 年12 月底，中國鐵路總公司在鐵路行業(yè)首次出臺了《新建鐵路項目吸引社會投資暫行辦法》（鐵總發(fā)改〔2017〕331 號）[2]，辦法明確了社會資本投資者以“投資+EPC”、“投資+工程承包”、“投資+工程承包+維管”、BT、BOT 等方式參與鐵路項目投資建設?？梢哉f，投融資+EPC+運維這種全壽命周期建設管理模式，是在我國鐵路基本建設路網(wǎng)規(guī)模逐年增加、運營維護和管理任務繁重的新形勢下提出的[3]，具有現(xiàn)實意義和推廣價值。

3 “投融資+EPC+維管”模式的優(yōu)勢分析

“投融資+EPC+維管”模式既解決了鐵路融資問題，又解決了工程建設問題，還兼顧了運營維護管理，真正實現(xiàn)了從項目前期到建設階段再到運營階段的全周期管理。

3.1 發(fā)揮EPC+運營維護一體化優(yōu)勢，提高工程質量

“投融資+EPC+維管”模式的最大特點是將工程設計、采購、施工與運營維護管理進行有效的銜接和融合。在施工圖設計階段，設計單位更加注重設計方案的優(yōu)化和可實施性，施工單位也可以參與到此階段，并與設計人員深入溝通、密切合作，因此設計方案也更加合理、經濟。在施工階段，由于施工、采購、設計可以在一個工程總承包項目部宏觀控制下完成，技術人員可以相互交流、密切配合，施工中遇到的問題可以及時得到處理。設計、采購、施工的深度交叉和融合，大大縮短了建設工期，降低了工程費用，也提高了工程質量。工程建設與運營維護的有效結合，也可倒逼工程總承包企業(yè)在設計、建設階段更加注重建設工程質量，以便節(jié)省運營期維護成本，提高項目收益。

3.2 發(fā)揮財務效益優(yōu)勢

“投融資+EPC+維管”模式優(yōu)勢在于工程總承包單位采取自有資金入股或社會融資，業(yè)主只需分年等額償還投資及運營維管費用，合作期滿后項目業(yè)主回購投資方股權。由于大部分資金由工程總承包商負擔，減少了業(yè)主鐵路局集團的資產負債率。另外按照目前國家增值稅的規(guī)定，提供現(xiàn)代服務業(yè)服務的或勞務服務的，實行6%的低稅率，對于業(yè)主鐵路局集團來講，可以形成進項稅抵扣，鐵路局集團自行維修則不能形成稅務抵扣，由此而來，可形成財務效益的雙贏。

3.3 最大限度發(fā)揮合同雙方管理優(yōu)勢

由于工程總承包單位承擔了設計、采購、施工的全過程，工程總承包單位也最了解工程質量情況，一旦出現(xiàn)問題，能在最短時間內判斷及定位故障，以最佳方式作出處理，把故障影響降到最低。工程總承包單位用工模式靈活，在運營維護管理中可參照施工隊伍集中休息、集中工作的成熟模式，運營期維管成本比鐵路局集團自管可大大節(jié)省。鐵路局集團可以發(fā)揮管理優(yōu)勢，雙方以合同為紐帶，以經濟、安全考核為手段，便于鐵路局集團實現(xiàn)管理目標。另外鐵路局集團減少了日常管理及協(xié)調工作，使其管理更簡潔、更順暢、更高效，減少了管理人員數(shù)量，有利于站段實現(xiàn)管理、生產人員精干、高效的目標。

3.4 有效推廣應用BIM 技術

EPC 模式的采用，將設計、采購、施工、運營維護融為一體。在建設階段，不論從優(yōu)化設計、專業(yè)接口、設備選型、設備配置和采購以及聯(lián)調聯(lián)試，均在規(guī)定條件下達到整體功能最優(yōu)，發(fā)揮最佳整體效益。在運營維管階段，可以充分利用BIM 技術，精細檢修，出現(xiàn)故障，在最短時間內定位故障，最佳方式處理，最大限度降低故障率。

4 集通鐵路投融資+EPC+運維模式

4.1 工程概況

集通鐵路西自集二線的賁線站接軌，自內蒙古自治區(qū)烏蘭察布市烏蘭的察右后旗、商都縣、錫林郭勒盟鑲黃旗、正鑲白旗、赤峰市的克什克騰旗、林西縣、巴林右旗、巴林左旗、阿魯科爾沁旗，通遼市的開魯縣、科爾沁區(qū)，東至通霍線的哲里木站，途經四個盟（市）、13 個旗縣，既有線長943.3 km，電氣化擴能改造后線路全長923.7 km。本項目總投資132 億元，其中四電部分投資約31 億元。擬于2020年6月30日開工，2024年6月30日竣工。本項目采用投融資+EPC+運維模式，建設單位是內蒙古集通鐵路有限公司，EPC 總承包方由中鐵電氣化局（牽頭方）、中鐵六局、中鐵八局組成聯(lián)合體，合作期限是22 年，其中建設期4 年，運維期18 年。投融資包含：聯(lián)合體牽頭人在建設期投資不低于12.4 億元（四電工程投資的40%），專項用于本項目建設；發(fā)包人在運營期18 年（按照設備大修周期15 年延遲20%計算）內按等額本息方式償還投資本金，并按照約定的投資回報支付建設期和運營期利息。EPC 總承包范圍包含：施工圖設計（含補充定測）、物資設備采購、工程施工。運維包含：由呼和浩特局集團公司與聯(lián)合體牽頭人簽訂運維委托管理合同，中鐵電氣化局負責集通線牽引供電設備18 年的運營維護管理。

4.2 投融資+EPC+運維必要性分析

目前，我國已建成開通電氣化鐵路8 萬km，根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020 年，全國鐵路營業(yè)線里程達到12 萬km，復線率和電氣化率分別達到50%和70%以上，同時，將加強既有路網(wǎng)技術改造和樞紐建設，提高路網(wǎng)既有通道能力，規(guī)劃既有線增建二線1.9 萬km，既有線電氣化2.5 萬km。但現(xiàn)狀是：既有線路電氣化鐵路改造升級和新建電氣化鐵路由于資金投入不到位、政策影響、路網(wǎng)規(guī)劃等諸多原因推進緩慢，而地方經濟發(fā)展對加快電氣化鐵路建設需求迫切，急需對現(xiàn)有普速鐵路進行電氣化改造和新建市域、城際電氣化鐵路，以推進經濟建設創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展。

投資+EPC 模式是近年來興起的一種新的項目融資模式，主要用于政府投資項目，政府通過利用社會投資和專業(yè)優(yōu)勢，解決政府籌資困難和專業(yè)力量不足等問題，同時投資方取得相應投資回報，實現(xiàn)政府與投資方雙贏。電氣化鐵路采用“投融資+EPC+運維”模式，是鐵路投資建設的一種新的嘗試，對吸引社會資本，發(fā)揮專業(yè)機構管理優(yōu)勢、提高專業(yè)管理水平具有一定意義。

4.3 優(yōu)勢分析

1）資金保障。EPC 總承包單位具有每年100 億元的對外投融資額度，通過基金公司每年可用于投資電氣化鐵路建設、改造升級的資金不低于100 億元人民幣。

2）EPC+運營一體化優(yōu)勢分析。（1）EPC 階段（設計+采購+施工+調試）優(yōu)勢：可以優(yōu)化設計、設備選型、設備配置和采購，使各子系統(tǒng)、設備的技術接口更加完整、技術性能更加匹配、配置更加合理，整個系統(tǒng)能夠在規(guī)定的條件下達到整體功能最優(yōu)，發(fā)揮最佳整體效益；同時能統(tǒng)一施工作業(yè)標準，強化試驗和聯(lián)調聯(lián)試，發(fā)揮總承包單位系統(tǒng)集成優(yōu)勢，最終達到系統(tǒng)最優(yōu)，并承諾接觸網(wǎng)各零部件壽命延長20%以上。（2）運營階段優(yōu)勢：EPC 總承包商在維管中參照施工隊伍集中工作、集中休息的“三班二運轉”的成熟模式，總成本比鐵路局集團自管節(jié)省約20%。（3）安全管理優(yōu)勢：能充分發(fā)揮EPC 總承包商多年來介入國鐵干線牽引供電業(yè)務維護管理取得的經驗，具有專業(yè)化、系統(tǒng)化、相對獨立的管理機構和機制靈活的管理體制，安全生產管理全面貫徹鐵路行業(yè)規(guī)范，在設備檢修方面堅持預防為主、精檢細修，以設備零缺陷、零故障為目標，以信息化管理為基礎，實行“精細化”檢修管理和“集中修”檢修模式，能在最短時間內判斷及定位故障，以最佳方式做出處理，把故障的影響降到最低，并承諾可比故障率下降20%。（4）鐵路局集團管理優(yōu)勢：委托雙方以合同為紐帶，以經濟、安全考核為手段，便于鐵路局實現(xiàn)管理目標；對鐵路局集團而言減少了日常管理及協(xié)調工作，使其管理更簡潔、更順暢、更高效；減少了管理人員數(shù)量，有利于站段實現(xiàn)管理、生產人員精干、高效的目標。（5）稅率雙贏優(yōu)勢：按照營業(yè)稅改增值稅的相關規(guī)定，提供現(xiàn)代服務業(yè)的或勞務服務的，實行6%的低稅率；對于鐵路局集團來講形成了進項稅抵扣，而鐵路局集團自行維修則不能形成稅務抵扣，從而實現(xiàn)雙贏。（6）鐵路局集團負債率下降。在投融資情況下，大部分資金由總承包商負擔，減少了鐵路局集團的資產負債率。（7）專業(yè)化維管優(yōu)勢：EPC 總承包商目前從事維護管理的人員都來自施工隊伍，這為專業(yè)化維管提供了可靠保障，預期電氣化鐵路的大修期可以延遲20%。

4.4 實現(xiàn)方式分析

1）融資方式。聯(lián)合體牽頭方負責本項目投融資，對本項目投資不低于12.4 億元，建設期2020 年、2021 年、2022 年三年間將承諾所投資金分別按20%、50%、30%到位，以貨幣資金的方式劃轉至建設單位指定賬戶。EPC 總承包商投資回報不高于4.02%（按照當前央行五年期以上貸款基準利率4.9%下浮18%計算），如果央行五年期以上貸款基準率低于4.9%，則投資回報按投標人承諾的下浮幅度隨央行利率調整而調整；如果央行五年期以上貸款基準利率高于4.9%，投資回報按投標人承諾的下浮幅度調整后，調整利率低于4.02%按照調整利率執(zhí)行，調整利率高于4.02%按照4.02%執(zhí)行。同時EPC 總承包商承擔本項目融資產生的增值稅及附加、印花稅、管理費、托管費及審計費等全部費用。

2）EPC 建設方式。本項目建設內容主要包括改移道路、立交橋綜合排水、隔聲窗、臨時用地，建安工程及設備購置、施工圖設計、施工設計配合、營業(yè)線施工配合、電化防干擾及總承包風險費等。建設方式采用施工聯(lián)合體方式進行EPC 總承包，聯(lián)合體各成員按照聯(lián)合體協(xié)議劃分界面，具體負責路基、橋梁、軌道、通信、信號、信息、電力及牽引供電、房建及營業(yè)線等各自資質范圍內的施工。

3）運維方式。聯(lián)合體牽頭方負責集通線牽引供電設備18 年的運營維護管理。具體方式：EPC 總承包商按18 年運維期與建設單位簽訂運維合同，在運維期前三年的運維單價固定不變，后續(xù)年度雙方每年通過簽訂補充協(xié)議的方式確定運維單價，人工成本按呼和浩特鐵路局集團公司同工種工資降低24%進行計算。

5 結束語

隨著社會向著服務型社會的轉型過程中，鐵路行業(yè)中運營維管顯得越來越重要[3]，“投融資+EPC+維管”的全壽命周期建設管理模式不僅僅是解決項目融資問題，更重要的是可以徹底解決多年來施工質量隱患問題以及加快BIM 技術的推廣，由施工的被動監(jiān)管變?yōu)樵O計和施工的主動作為，可以說是建設管理模式的重大創(chuàng)新。這一模式的推廣對今后鐵路行業(yè)的發(fā)展將起到積極的引導作用。