發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的探索與經(jīng)驗借鑒

胡稅根，楊競楠

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷普及，越來越多的國家積極利用信息技術(shù)創(chuàng)新政府運作方式、推動數(shù)字政府建設(shè)。2020年全球新冠肺炎疫情暴發(fā)，進一步推動了數(shù)字技術(shù)在政府信息公開、便民服務(wù)、動態(tài)監(jiān)管、智能決策等方面的運用。根據(jù)最新發(fā)布的《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》[1]，全球電子政務(wù)發(fā)展平均指數(shù)(EGDI)從2018年的0.55上升到2020年的0.60，EGDI指數(shù)處于“高”或“非常高”級別的成員國共有126個，占所有成員國的65%。由全球EGDI指數(shù)持續(xù)上升可看出，世界大多數(shù)國家積極推動數(shù)字政府建設(shè)，重視整合線上和線下渠道，以實現(xiàn)政府?dāng)?shù)字治理能力的現(xiàn)代化。

近年來，中國政府高度重視信息化建設(shè)與數(shù)字政府建設(shè)。2017年，黨的十九大提出加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國與智慧社會。2019年，黨的十九屆四中全會提出推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。2020年2月，中共中央全面深化改革委員會第十二次會議指出要運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。同年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平。數(shù)字政府是數(shù)字中國體系的有機組成部分，是推動數(shù)字中國建設(shè)、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和主力引擎。盡管中國數(shù)字政府建設(shè)逐步加快，但仍在部分領(lǐng)域與英美等發(fā)達(dá)國家存在差距。在日本早稻田大學(xué)數(shù)字政府研究所與國際首席信息官協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《2018年國際數(shù)字政府評估排名研究報告》中，中國數(shù)字政府建設(shè)水平僅以62.079分排名全球第32位，落后于丹麥(94.816分)、新加坡(93.843分)、英國(91.921分)、美國(90.340分)等發(fā)達(dá)國家[2]。根據(jù)《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》，中國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2018年的0.681 1提高到0.794 8，位列全球第45名，但仍與丹麥(0.975 8)、英國(0.935 8)、美國(0.928 7)、新加坡(0.915 0)等發(fā)達(dá)國家存在較大差距。目前在全球視野下探討數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗的研究還較為缺乏。因此，探尋發(fā)達(dá)國家在數(shù)字政府建設(shè)中的實踐經(jīng)驗，對于中國加快數(shù)字政府建設(shè)、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。

1 發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的緣起及目標(biāo)

數(shù)字政府是綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，為促進經(jīng)濟社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)。以政府即平臺、公民為中心、高度信息化、政府公開透明為特征的數(shù)字政府建設(shè)，能夠有效推動政府在決策、服務(wù)、評估等方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。本文所研究的國家主要是指在《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》中排名領(lǐng)先且具有數(shù)字政府典型改革案例的發(fā)達(dá)國家。

1.1 發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的緣起

數(shù)字政府的雛形為電子政府，電子政府概念的首次提出源于1993年美國發(fā)布的“信息高速公路計劃”。為應(yīng)對政府管理與公共服務(wù)面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)，時任美國副總統(tǒng)戈爾(Gore)發(fā)起了“國家績效考察”運動，并提出構(gòu)建電子政府的重要改革方向。1998年1月，戈爾在加利福尼亞科學(xué)中心發(fā)表“數(shù)字地球——新世紀(jì)人類星球之認(rèn)識”演講時提出“數(shù)字地球”概念，指出“數(shù)字地球”是賦予地球的一種基于海量地理信息的多維表達(dá)方式[3]。此后，數(shù)字國家、數(shù)字政府、數(shù)字城市以及數(shù)字社區(qū)等概念相繼出現(xiàn)。早期的電子政府主要通過信息技術(shù)將政府文件、數(shù)據(jù)與信息以電子化形式呈現(xiàn)，以促進現(xiàn)有辦事流程與政務(wù)服務(wù)自動化，并提高政府行政管理的內(nèi)部效率。在電子政府發(fā)展的初期，主要功能是針對現(xiàn)有內(nèi)容與服務(wù)的電子化與自動化，并不涉及對已有流程和服務(wù)的改進與優(yōu)化。此后，隨著數(shù)字治理理論的發(fā)展，電子政府的內(nèi)涵與外延得到不斷拓展。21世紀(jì)初，英國政治學(xué)家帕特里克·敦利威(Patrick Dunleavy)提出“數(shù)字時代治理理論”，該理論指出未來公共治理的三個變革方向：重新整合、基于需求的整體主義以及數(shù)字化變革[4]。自此，電子政務(wù)從以往的辦公自動化、政府內(nèi)部效率提升逐步發(fā)展成為注重公民參與、政務(wù)流程再造、數(shù)據(jù)治理與協(xié)同的數(shù)字政府建設(shè)。

從內(nèi)涵上看，數(shù)字政府是綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，以政府?dāng)?shù)據(jù)治理推動政府決策智能化、權(quán)力運行透明化、公共服務(wù)精準(zhǔn)化、績效評估科學(xué)化和流程再造高效化，為促進經(jīng)濟社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)。數(shù)字政府主要具有如下特征：(1)政府即平臺。政府即平臺[5]的概念源自英國《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》。在數(shù)字政府理念之下，政府從傳統(tǒng)的公共服務(wù)單一提供者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M整個公共服務(wù)系統(tǒng)改善與優(yōu)化的管理者，通過提供數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)字平臺等方式提升政府履行職能的效果，在公平和包容的原則下推動公眾、企業(yè)、非政府組織的共同創(chuàng)造與協(xié)作創(chuàng)新。(2)以公民為中心。以公民為中心是美國、英國、新加坡等發(fā)達(dá)國家建設(shè)數(shù)字政府始終秉持的理念。數(shù)字政府公共服務(wù)供給的側(cè)重點從滿足政府自身政策需要轉(zhuǎn)向回應(yīng)公眾實際需求[6]，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)精準(zhǔn)識別公眾需求，搭建公眾參與公共服務(wù)供給和公共政策制定的平臺，進而提升公共服務(wù)質(zhì)量。(3)高度信息化。數(shù)字政府基于現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛獲取政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息，并對已獲取的數(shù)據(jù)信息進行科學(xué)處理和開發(fā)利用，以提升政府治理能力。(4)政務(wù)公開透明。政務(wù)信息公開透明是打造現(xiàn)代法治政府的必要舉措。數(shù)字政府通過公開政府在決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果和反饋等方面的數(shù)據(jù)和信息，以保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓權(quán)力得以在陽光下運行，進而提高政府廉潔程度與政府公信力[7]。

1.2 發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)

傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型并非只是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的簡單普及和應(yīng)用，更重要的是現(xiàn)代信息技術(shù)帶來政府治理思維和治理理念的變革。借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的主要目標(biāo)旨在推動政府決策、權(quán)力運行、公共服務(wù)、績效評估與流程再造朝著更加智能化、透明化、精準(zhǔn)化、科學(xué)化與高效化的方向發(fā)展。

一是通過數(shù)字政府建設(shè)實現(xiàn)政府決策模式智能化。傳統(tǒng)政府管理的特征之一就是機械性，即公共決策都是在問題實際發(fā)生之后的被動應(yīng)對。而數(shù)字政府基于大數(shù)據(jù)的智能公共決策模式，使被動、機械的傳統(tǒng)決策模式向預(yù)測性和精準(zhǔn)化的智能決策轉(zhuǎn)變，能有效解決傳統(tǒng)公共決策模式滯后的困境[8]。通過大數(shù)據(jù)賦能數(shù)字政府建設(shè)，能有效推動大數(shù)據(jù)輔助的決策模式向大數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策模式轉(zhuǎn)變[9]。數(shù)字政府智能決策以政務(wù)云、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)庫為平臺，以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)，以數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)挖掘、關(guān)聯(lián)分析為手段，旨在推動政府公共決策體系的科學(xué)有效發(fā)展。通過互聯(lián)網(wǎng)、市場、企業(yè)、個人等多個途徑全面收集結(jié)構(gòu)化甚至非結(jié)構(gòu)化的原始數(shù)據(jù)，從海量的數(shù)據(jù)中實時挖掘出有價值的信息，再將其與歷史環(huán)境、歷史事件進行關(guān)聯(lián)對比，發(fā)現(xiàn)政策運行和發(fā)展的規(guī)律，進而為解決實際問題提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。比如，2017年英國政府發(fā)布的《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略(2017—2020)》提出要推動政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展，提升政府?dāng)?shù)據(jù)科學(xué)分析能力，更好地運用數(shù)據(jù)來支持決策[10]。

二是通過數(shù)字政府建設(shè)實現(xiàn)政府權(quán)力運行透明化。公開透明是現(xiàn)代法治政府的基本價值理念。規(guī)范政府權(quán)力運行，深化政府信息公開，打造廉潔、透明、陽光的政府是反腐倡廉的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)公共管理模式往往是封閉式的，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、公共資源配置低效、社會組織與市場組織參與度較低等問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)使政府?dāng)?shù)據(jù)的公開和共享成為可能，實行政府信息公開制度，打造陽光透明的數(shù)字政府也逐步成為公共管理模式轉(zhuǎn)型的主要趨勢。數(shù)字政府通過數(shù)據(jù)監(jiān)督、過程監(jiān)督、整體監(jiān)督取代傳統(tǒng)的人工監(jiān)督、事后監(jiān)督與個體監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進“數(shù)字”的籠子，使政府的權(quán)力運行過程處處留痕。以公開、公正的基本原則建立政府權(quán)力的公開運行制度，使政府權(quán)力在陽光透明的環(huán)境下運行，有利于構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式[11]。2009年，美國發(fā)布的《開放政府指令》明確了透明、參與、協(xié)同三大政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則，此后美國上線“Data.gov”網(wǎng)站，旨在保證公民可以自由檢索并獲取聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)政府透明化[12]。

三是通過數(shù)字政府建設(shè)實現(xiàn)公共服務(wù)供給精準(zhǔn)化。傳統(tǒng)的公共管理模式側(cè)重行政科層體制下的流程管理，其公共服務(wù)質(zhì)量受到公共政策覆蓋區(qū)域、公共服務(wù)主體供給能力等因素的制約。不同地域政府行政人員綜合素質(zhì)的差異直接影響具體政策的落實，當(dāng)政府的行政控制力強時對政策的推行力度就大，反之當(dāng)政府不具備一定的行政控制力時，政策的執(zhí)行力度就較弱。另一方面，傳統(tǒng)公共管理模式下的公共服務(wù)質(zhì)量還會受到技術(shù)水平的限制，缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段導(dǎo)致公共管理主體所提供的公共服務(wù)大多是“粗獷式”的，即對每個人提供的服務(wù)都是相同的，缺少精細(xì)化的管理能力，難于滿足人民日益增長的個性化需求。而數(shù)字政府建設(shè)將充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高的特點，可以提升政府的數(shù)據(jù)收集、整理、分析與應(yīng)用能力，有效推動公共服務(wù)精細(xì)化管理和服務(wù)型政府構(gòu)建。在數(shù)字政府改革中政府將構(gòu)建一個覆蓋不同群體、區(qū)域和領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)開放性平臺，并在與公民的雙向互動中匯集大量內(nèi)容豐富、多源異構(gòu)的政務(wù)數(shù)據(jù)。依靠大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，在海量數(shù)據(jù)信息中挖掘出不同群體與個體的社會需求，并以此作為政府科學(xué)決策依據(jù)，更好為公民提供個性化與精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。如2014 年新加坡發(fā)布的《智慧國家2025》提出要通過建設(shè)覆蓋全島的數(shù)據(jù)收集、連接和分析的基礎(chǔ)設(shè)施平臺，根據(jù)所獲數(shù)據(jù)預(yù)測公民需求，以提供更好的公共服務(wù)[13]。

四是通過數(shù)字政府建設(shè)實現(xiàn)政府績效評估科學(xué)化。在大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于數(shù)字政府建設(shè)之前，政府績效評估往往存在評估主體單一、評估指標(biāo)缺乏科學(xué)性和績效信息滯后等問題。由于政府部門信息壟斷程度高，加之缺乏數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，政府在開展績效評估工作時往往傾向于設(shè)置容易獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo)，進而導(dǎo)致指標(biāo)體系的共性特征較為明顯，評估結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性。同時，以月度、季度或年度為時間周期匯集的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)具有明顯的滯后性，難以實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)的實時生產(chǎn)、處理、分析與反饋，無法反映政府績效的真實水平。在數(shù)字化技術(shù)的驅(qū)動下，數(shù)字政府績效評估則更加注重績效信息的時效性，從靜態(tài)評估、滯后評估逐步轉(zhuǎn)向動態(tài)評估與實時評估。數(shù)字政府能夠在一個管理周期內(nèi)不限次數(shù)地實時進行績效數(shù)據(jù)采集、績效水平計算、績效結(jié)果反饋和績效信息利用。同時，為解決傳統(tǒng)績效評估指標(biāo)、樣本與數(shù)據(jù)的有限性問題，數(shù)字政府績效評估利用機器學(xué)習(xí)、人工智能、動態(tài)模擬與仿真等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對復(fù)雜、動態(tài)和系統(tǒng)的政府績效結(jié)果形成過程進行實時的數(shù)據(jù)記錄，推動政府績效評估由模糊評估轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)評估。目前，英國政府正在測試政府績效數(shù)據(jù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)致力于公共決策“數(shù)據(jù)儀表盤”的實時可視化呈現(xiàn)，以幫助決策者更直觀地對政策實際效果進行評估14]。

五是通過數(shù)字政府建設(shè)實現(xiàn)政務(wù)流程再造高效化。政務(wù)流程再造是以公眾需求為導(dǎo)向，借鑒企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造方法，全面重組政府原有組織機構(gòu)和服務(wù)流程，以此提高組織績效，提升公眾滿意度[15]23-28。從本質(zhì)上看，政府的流程優(yōu)化再造與政府信息化水平的提升是相輔相成的。在政府流程再造的早期，主要通過計算機技術(shù)的普及推進政府辦公自動化，同時開始探索建立政府門戶網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，使公眾不用出門就能辦理部分業(yè)務(wù)。近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進一步發(fā)展和普及，政府流程再造已經(jīng)有了跨越式發(fā)展，進入數(shù)字政府建設(shè)的新時期。數(shù)字政府建設(shè)主要特征之一則是通過政務(wù)云、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、人工智能等一系列先進技術(shù)的運用，促進跨部門、跨層級的信息資源共享，整合不同部門的各類公共服務(wù)，實現(xiàn)多部門協(xié)同辦公，提高民眾享受公共服務(wù)的獲得感，構(gòu)建一個“政府-市場-社會”的多元動態(tài)協(xié)同共治的治理格局。如2016年丹麥政府發(fā)布的《2016—2020年數(shù)字戰(zhàn)略》提出要通過政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，建立用戶友好、簡潔與高效的公共部門，并加強公共部門與企業(yè)、利益相關(guān)者組織和其他各方的合作[16]。

2 發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的實踐探索

在《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》中發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府總體居于世界前列水平，發(fā)達(dá)國家主要通過制定數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，運用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新政府運作，持續(xù)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放、信息共享、政府決策與公共服務(wù)等方式，實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的快速發(fā)展。

2.1 制定數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃

近年來，發(fā)達(dá)國家重視制定符合本國國情的數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，以順應(yīng)大數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，便于公眾獲取更為便捷、高效和高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。自2012年開始，英國先后出臺《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》《“數(shù)字政府即平臺”計劃》等戰(zhàn)略規(guī)劃，一系列的改革舉措助推英國數(shù)字政府建設(shè)取得顯著成效，在2016年聯(lián)合國電子政府調(diào)查評估中獲得第一名。2017年，英國出臺《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略(2017—2020)》，包括連接戰(zhàn)略、數(shù)字技能與包容性戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略、數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略、數(shù)字政府戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等七大舉措，重點打造線上身份認(rèn)證、線上支付與線上通知三大數(shù)字政府服務(wù)平臺。美國先后發(fā)布《數(shù)字政府服務(wù)》《數(shù)字政府：構(gòu)建一個21世紀(jì)平臺以更好地服務(wù)美國人民》等戰(zhàn)略規(guī)劃，致力于提供可以在任何時間、任何地點、通過任何設(shè)備獲取的數(shù)字政府服務(wù)。新加坡先后發(fā)布《智慧國家2015》和《智慧國家2025》，秉持“大數(shù)據(jù)治國”的理念，致力于實現(xiàn)“多個部門、一個政府”目標(biāo)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。丹麥制定《2016—2020年數(shù)字戰(zhàn)略》，加強數(shù)字公共管理與電子服務(wù)建設(shè)，同時強調(diào)政府與企業(yè)及其他利益相關(guān)組織團體的合作。韓國發(fā)布《2020年電子政務(wù)總體規(guī)劃》，內(nèi)容包括提供數(shù)字化的政府服務(wù)、創(chuàng)建數(shù)字友好型產(chǎn)業(yè)、建立電子政務(wù)平臺等具體措施。

2.2 建立首席信息官數(shù)字政府管理運行制度

首席信息官(CIO)是主要負(fù)責(zé)國家信息資源戰(zhàn)略規(guī)劃制定、實施和管理的公務(wù)職位[17]。縱觀世界各國數(shù)字政府的建設(shè)過程，設(shè)立政府首席信息官并明確CIO的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，健全CIO的選拔與管理機制，是數(shù)字政府建設(shè)的一項重要舉措。在日本早稻田大學(xué)數(shù)字政府研究所與國際CIO協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《國際數(shù)字政府評估排名研究報告》中，政府首席信息官(GCIO)作為其中一項一級指標(biāo)，被視為數(shù)字政府戰(zhàn)略能夠成功實施的關(guān)鍵要素之一。美國是世界上較早建立首席信息官制度的國家之一，CIO并不是一個孤立的個體，而是一整套完備的組織架構(gòu)和管理體系。美國數(shù)字政府建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是總統(tǒng)管理委員會，其下設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)為聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室(OMB)。首席信息官辦公室(CIOB)隸屬于OMB，CIOB主任由總統(tǒng)直接任命，負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)的資源管理工作[18]。加拿大的政府首席信息官制度建立于20世紀(jì)90年代初，CIO創(chuàng)建之初的角色定位僅僅是對情報進行簡單處理與分析，而后逐步注重信息資源的挖掘與分析。進入21世紀(jì)，隨著加拿大數(shù)字政府建設(shè)的重點由提升行政部門內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向為公眾提供便捷高效的政府服務(wù)，CIO由最初的情報、信息分析轉(zhuǎn)向政府創(chuàng)新，更加注重政府透明度、部門協(xié)同工作、節(jié)約成本、降低復(fù)雜性等要素[19]。新加坡也設(shè)立了資訊通信管理局、首席信息官、政府首席資訊辦公室等推進數(shù)字政府建設(shè)的三大機構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上建立集中指導(dǎo)與分權(quán)執(zhí)行相結(jié)合的政府信息化特派專員制度。英國則設(shè)立政府電子大臣和政府電子特使，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國的信息化工作。電子大臣主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個部門與信息化相關(guān)的工作并直接向首相匯報，電子特使側(cè)重于制定信息化的戰(zhàn)略和政策，并推進相關(guān)政策的具體實施。

2.3 深化政務(wù)數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用

開放政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，將不涉及公民個人隱私和公共安全的數(shù)據(jù)主動、免費開放給所有公眾[20]。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，政府部門已逐步成為大數(shù)據(jù)資源的主要生產(chǎn)者和匯集者之一，海量的大數(shù)據(jù)資源有利于政府更科學(xué)地制定公共政策和提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，同時促進公民、企業(yè)與其他社會組織積極參與公共事務(wù)。為了滿足公眾日益增長的對政府開放數(shù)據(jù)的需求，打造陽光、透明與廉潔政府，世界各國積極探索從信息公開逐步轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)開放。2009年，美國頒布《開放政府指令》，明確透明、參與、協(xié)同三大政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則[12]。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐層面，美國通過整合在各個部門和機構(gòu)網(wǎng)站中已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，建立Data.gov政府?dāng)?shù)據(jù)公開網(wǎng)站，由數(shù)據(jù)、主題、影響、應(yīng)用程序、程序開發(fā)、聯(lián)系等六大板塊構(gòu)成，主要涉及的服務(wù)內(nèi)容包括數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)利用、交流與互動。2011年，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國和美國成立了開放政府合作伙伴聯(lián)盟，共同承諾提升政府信息公開度[21]。2015年，歐盟開展利用開放數(shù)據(jù)減少政府腐敗的行動[22]，英國憑借其在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的創(chuàng)新舉措，成為利用開放數(shù)據(jù)減少政府腐敗行動的試點國家之一。數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會、公共數(shù)據(jù)集團、開放數(shù)據(jù)研究所是英國推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要組織機構(gòu)，承擔(dān)研究大數(shù)據(jù)如何促進經(jīng)濟增長、數(shù)據(jù)定價及促進學(xué)界、商界、政界、社會在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面合作等職能。同時，英國開發(fā)“Data.gov.uk”一站式數(shù)據(jù)開放平臺，其開放數(shù)據(jù)包括關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、可關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、非專屬結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以及普通公開的數(shù)據(jù)五個層面。

2.4 注重政務(wù)數(shù)據(jù)的融合與共享

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的普及，越來越多國家的政府部門重視信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫建設(shè)，然而不同的信息系統(tǒng)較多分散于政府的不同層級與不同部門之中，信息孤島與數(shù)據(jù)煙囪現(xiàn)象較為明顯。為了優(yōu)化政府資源配置，提升公共服務(wù)效率與效能，世界各國均在政府信息共享方面進行探索，以進一步推進數(shù)字政府建設(shè)，打造整體性政府。2015年，美國政府批準(zhǔn)設(shè)立信息共享和分析組織，主要負(fù)責(zé)促進公共部門與私人部門進行網(wǎng)絡(luò)威脅情報的信息共享與互通。同時，根據(jù)商業(yè)、教育、新聞媒體等不同用途，對政府?dāng)?shù)據(jù)信息服務(wù)進行分類管理，收取相應(yīng)的信息查找、評審、復(fù)制等費用。除此之外，美國出臺的《公共信息準(zhǔn)則》規(guī)定政府不得收取法定費用之外的其他任何費用。英國政府專門設(shè)立公共數(shù)據(jù)集團、開放數(shù)據(jù)用戶小組等組織機構(gòu)，為“Data.gov.uk”網(wǎng)站的日常運行提供保障。公共數(shù)據(jù)集團由工商、地震、地形測量與氣象局組成，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促各部門積極推進數(shù)據(jù)開放與共享工作，搜集儲存不同領(lǐng)域政府部門的信息數(shù)據(jù)集，并將其整合在一個組織框架之內(nèi)。開放數(shù)據(jù)用戶小組側(cè)重于收集公眾訴求與需要，并反饋至數(shù)據(jù)信息戰(zhàn)略委員會，以此確定不同類型數(shù)據(jù)信息開放利用的優(yōu)先次序。新加坡出臺《整合政府2010》，秉持以顧客為中心的理念，通過“Data.gov.sg”網(wǎng)站匯集各部門的信息數(shù)據(jù)，并為用戶提供政府機構(gòu)、關(guān)鍵字、過濾選項等多種數(shù)據(jù)查詢方法。

2.5 借助人工智能技術(shù)打造智能化政府

美國德勤會計師事務(wù)所曾在《人工智能如何改變政府》中提到，人工智能技術(shù)能夠為聯(lián)邦政府每年減少工作時間12億小時、節(jié)約行政成本411億美元，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的計算機系統(tǒng)每年為聯(lián)邦政府節(jié)省的工作時間(9.67千萬小時)和行政成本(33億美元)[23]。隨著人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，越來越多的國家重視人工智能技術(shù)在數(shù)字政府領(lǐng)域的重要價值，并積極探索人工智能技術(shù)與數(shù)字政府建設(shè)的結(jié)合，以提升政府決策、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等方面的科學(xué)化與智能化水平。2017年，英國達(dá)勒姆警察計劃開發(fā)“Hart”人工智能系統(tǒng)，通過將個人犯罪風(fēng)險分為高、中、低三類，以此判斷某個嫌疑人是否應(yīng)該被拘捕關(guān)押。美國洛杉磯警察局與帕蘭提爾科技公司合作建立犯罪預(yù)警中心，通過挖掘分析以往案件信息、社交媒體信息、匿名聊天信息等，找到隱藏在海量信息中的潛在破案線索，進行犯罪預(yù)測[24]。芬蘭稅務(wù)局與移民服務(wù)機構(gòu)合作對機器人的電話服務(wù)技能進行測試，旨在為移民服務(wù)機構(gòu)90%左右的用戶提供一個互動交流的數(shù)字渠道，以便于解放人力，使工作人員能夠回應(yīng)更為急迫的需求、應(yīng)對更具挑戰(zhàn)性的復(fù)雜問題。紐約與沃森平臺合作建立客戶管理系統(tǒng)，通過研究16個城市服務(wù)系統(tǒng)中的3 000余份文件，該客戶管理系統(tǒng)能夠回答約1萬個問題，在縮短響應(yīng)時間、促進城市服務(wù)咨詢投訴處理進程等方面取得了顯著成效。德國聯(lián)邦移民和難民局也在積極探索如何運用人工智能語音分析技術(shù)精準(zhǔn)識別難民的原始國籍[25]。

2.6 重視頒布法令保護數(shù)據(jù)安全與公民隱私

隨著大數(shù)據(jù)在社會日常生活中的普遍應(yīng)用，數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)出規(guī)模性、多樣性與復(fù)雜性的特點，使得在大數(shù)據(jù)收集、儲存、共享與開放過程中數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)隱私問題日漸凸顯。2018年以來美國先后出臺《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》《2018加州消費者隱私法案》《信息隱私：互聯(lián)設(shè)備法案》等數(shù)據(jù)與安全方面的法案，圍繞跨境數(shù)據(jù)調(diào)取、消費者數(shù)據(jù)與隱私保護、未經(jīng)授權(quán)訪問修改或泄露網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)設(shè)備信息等方面作出了相關(guān)規(guī)制。新加坡頒布《個人資料保護法令》，并設(shè)立了“謝絕來電”登記處，防止公民受到短信或郵件的騷擾。同時，部分國家也開始應(yīng)用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，有效保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全性。2016年，英國政府首席科學(xué)顧問馬克·沃爾波特(Mark Walport)發(fā)布《分布式賬本:超越區(qū)塊鏈》研究報告[26]，報告提出政府應(yīng)積極與產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界開展合作，為分布式賬本內(nèi)容的安全性和隱私保護制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。愛沙尼亞設(shè)立“信息大使館”，使用區(qū)塊鏈技術(shù)保障該系統(tǒng)內(nèi)的財政、社保、地籍、身份、戶口等數(shù)據(jù)信息不被清除與更改，同時還啟動區(qū)塊鏈公證服務(wù)，任何地方的居民均可在區(qū)塊鏈中獲取結(jié)婚證明、出生證明與商務(wù)合同等公共服務(wù)[27]。

3 發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

通過系統(tǒng)梳理美國、英國、新加坡等發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的實踐，進一步歸納總結(jié)其數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗，有助于對中國數(shù)字政府建設(shè)提供借鑒。

3.1 統(tǒng)籌推進“政府即平臺”的數(shù)字政府發(fā)展模式

“政府即平臺”并非簡單指中央或地方政府開發(fā)的數(shù)字化平臺，更重要的是體現(xiàn)一種以公民為中心的發(fā)展理念，政府應(yīng)從單一的公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳乒卜?wù)系統(tǒng)的管理者。發(fā)達(dá)國家圍繞以公民為中心的理念，通過出臺國家層面的數(shù)字政府建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建推進數(shù)字政府建設(shè)的組織架構(gòu)與管理體系，統(tǒng)籌推進政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。就中國而言，一是要從中央層面推進數(shù)字政府的協(xié)同化建設(shè)，統(tǒng)籌不同部委、中央與地方之間的差異化需求，出臺數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃和配套性政策；二是探索將各職能部門的規(guī)章制度或行政法規(guī)提升至法律層面，促進數(shù)字政府法制化建設(shè)；三是以打造整體型數(shù)字政府為目標(biāo)，明確不同層級政府在建設(shè)數(shù)字政府中的職責(zé)。中央政府致力于建設(shè)全國通用的數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺，省級政府側(cè)重于搭建軟硬件相結(jié)合的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施共享平臺，區(qū)縣級政府則主要負(fù)責(zé)已有平臺的日常運營維護與普及推廣。

3.2 建立公眾需求導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享機制

盡管世界各國在數(shù)字政府建設(shè)的具體舉措上有所差異，但數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享始終是數(shù)字政府建設(shè)進程中的核心要素。美國的《開放政府指令》、英國的開放數(shù)據(jù)小組、新加坡的《整合政府2010》以及多國參與成立的開放政府合作伙伴聯(lián)盟，均在不同程度上促進了各國法治政府與整體型政府建設(shè)。中國應(yīng)秉持以人民為中心的發(fā)展思想，秉持全面開放、協(xié)同共享、平等對待等準(zhǔn)則[28]，探索建立以公眾需求為導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享機制。一是通過大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段收集分析公眾對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求，繪制數(shù)據(jù)開放的需求清單，明確數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先次序，優(yōu)先開放公眾關(guān)注度高、隱私風(fēng)險較低和利用率高的數(shù)據(jù)。二是積極引導(dǎo)各級政府逐步將政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入政府績效考核體系與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中，通過政府主動公開政務(wù)數(shù)據(jù)來引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等社會組織開放相應(yīng)數(shù)據(jù)。三是研究出臺政府跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享戰(zhàn)略規(guī)劃，促進政府?dāng)?shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，加快制定具有較高科學(xué)性和可操作性的數(shù)據(jù)共享平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，如數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)加密與脫密技術(shù)、數(shù)據(jù)血緣管理指南、水印技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等[29]。

3.3 重視運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升政府智能化水平

為了提升政府政策制定、科學(xué)決策、公共服務(wù)供給的科學(xué)化與智能化水平，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，發(fā)達(dá)國家基于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)，推進數(shù)字政府建設(shè)朝著更為智能化的方向發(fā)展。如英國的“Hart”人工智能系統(tǒng)、美國的犯罪預(yù)警中心均是新一代信息技術(shù)應(yīng)用于智能政府建設(shè)的典范。中國也應(yīng)加強政府的智能化建設(shè)，提升政府智能治理能力。一是秉持開放、多元與共享的大數(shù)據(jù)治理理念，積極進行政府組織模式與運行流程的變革，推動政府行政層級優(yōu)化與政府組織扁平化，為政務(wù)數(shù)據(jù)的及時有效傳遞提供保障。二是加大政府在人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等領(lǐng)域的人才儲備力度，探索與企業(yè)、科研機構(gòu)等共同進行技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的合作機制。三是注重人工智能技術(shù)倫理問題的審查。人工智能面臨從弱人工智能向強人工智能、超人工智能的轉(zhuǎn)變，人類社會可能面臨成為超人工智能技術(shù)附庸的風(fēng)險[30]。因此，我國智能政府建設(shè)要明確各級政府及工作人員應(yīng)用人工智能技術(shù)的具體職責(zé)，防范智能政府治理中的純技術(shù)導(dǎo)向問題，在人工智能技術(shù)研判結(jié)果與政府工作人員主觀能動性相結(jié)合的基礎(chǔ)上進行科學(xué)決策。

3.4 加強數(shù)據(jù)安全保護與隱私風(fēng)險防范

數(shù)字政府建設(shè)需要數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享，而數(shù)據(jù)開放與共享又必定會產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全和隱私泄露風(fēng)險。因此，世界各國政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，始終把數(shù)據(jù)安全與隱私保護作為推進數(shù)字政府建設(shè)的一項重要舉措，不僅出臺了一系列保護數(shù)據(jù)安全和隱私的法律法規(guī)，還積極探索應(yīng)用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)保障重要公共檔案和數(shù)據(jù)的安全性。就中國而言，一是注重數(shù)據(jù)安全與隱私保護的平臺建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新，政府信息平臺中的信息資源要有配套的保護屏障和保密措施，以防個人信息被竊和侵犯。同時，積極創(chuàng)新數(shù)字甄別、數(shù)字統(tǒng)計、數(shù)字存儲、數(shù)字利用、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)追蹤等技術(shù)，以保障數(shù)據(jù)安全。二是要加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護的頂層設(shè)計，加快數(shù)據(jù)安全與隱私保護的立法進程，明確個人隱私的范圍和權(quán)利邊界，同時設(shè)立全國性的數(shù)據(jù)安全管理機構(gòu)，對數(shù)據(jù)開放和應(yīng)用全過程進行有效監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)泄露、詐騙與侵犯個人隱私的違法犯罪行為。三是平衡好隱私保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，在立法保護個人隱私的同時，也要注重數(shù)據(jù)開發(fā)的靈活性和流通性，以保證企業(yè)、科研機構(gòu)等可以利用公開數(shù)據(jù)進行技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新，促進數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)增長。

總而言之，目前中國正處于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革和創(chuàng)新行政管理方式的關(guān)鍵時期。通過梳理發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府概念的緣起以及數(shù)字政府建設(shè)在政府決策、權(quán)力運行、公共服務(wù)、績效評估與流程再造等方面的目標(biāo)，研究發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)在政府即平臺數(shù)字發(fā)展模式、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、政府智能化水平、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等方面的創(chuàng)新實踐?？偨Y(jié)發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)的實踐經(jīng)驗，為厘清我國數(shù)字政府建設(shè)的思路、提升公眾數(shù)字政府建設(shè)的效能、加快推動我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供有益的借鑒。