新世紀(jì)以來臺(tái)灣地區(qū)防務(wù)政策歷史演變

■ 瞿定國

2000年起，臺(tái)灣開始實(shí)現(xiàn)政黨輪替，先后擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的是民進(jìn)黨陳水扁(2000年5月20日－2008年5月20日，兩屆8年)、國民黨馬英九(2008年5月20日—2016年 5月20日，兩屆8年)，還有民進(jìn)黨蔡英文已經(jīng)屆滿4 年任期(2016年5月20日—2020年5月20日 )，現(xiàn)又當(dāng)選開始第二任期直到2024年5月20日。20年來，由于執(zhí)政黨政治理念、價(jià)值觀念和建軍思想不同，特別是統(tǒng)“獨(dú)”立場對(duì)立，藍(lán)綠色彩差異，對(duì)臺(tái)軍發(fā)展影響很大。

一、制定“國防二法”，實(shí)行軍政軍令“一元化”

為了建立軍政軍令合一、文官主掌軍隊(duì)制度，蔣經(jīng)國生前曾指定李登輝和蔣緯國研擬“國防組織法”。2000年1月15日，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)三讀通過“國防法”及“國防部組織法修正案”(簡稱“國防二法”)。對(duì)臺(tái)軍現(xiàn)行軍事體制做了重大調(diào)整，將長期實(shí)行的軍政軍令雙軌制，改為“軍政軍令一元化”；明確界定臺(tái)灣三軍“統(tǒng)帥權(quán)”為臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人專屬權(quán)，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人直接指揮三軍。

2001年10月25日，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)修正通過“國防部參謀本部組織條例”。條例規(guī)定，“國防部參謀本部為部長之軍令幕僚及三軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，處理提出建軍備戰(zhàn)需求、建議國防軍事資源分配、督導(dǎo)戰(zhàn)備整備、部隊(duì)訓(xùn)練、制定作戰(zhàn)序列、策定并執(zhí)行作戰(zhàn)計(jì)劃及其他有關(guān)軍隊(duì)指揮事項(xiàng)”。這表明“參謀本部”沒有指揮權(quán)，指揮權(quán)是防務(wù)部門負(fù)責(zé)人賦予的，從而改變了以往“參謀本部”主管軍內(nèi)一切事務(wù)、防務(wù)部門負(fù)責(zé)人權(quán)力有限的狀況。

實(shí)行軍政軍令一元化后，臺(tái)灣開始“貫徹文人領(lǐng)軍精神”，防務(wù)部門負(fù)責(zé)人權(quán)責(zé)相符。防務(wù)部門負(fù)責(zé)人主導(dǎo)軍隊(duì)工作，“參謀總長”是防務(wù)部門負(fù)責(zé)人的幕僚長，軍隊(duì)統(tǒng)帥權(quán)運(yùn)作模式從此即由臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)成防務(wù)部門負(fù)責(zé)人命令“參謀總長”執(zhí)行，軍隊(duì)重要人事權(quán)一律由防務(wù)部門負(fù)責(zé)人核定，而非“參謀總長”，軍中頒布命令均為“部長令”，而非“總長令”，軍事會(huì)談議題由“參謀本部”改為防務(wù)部門負(fù)責(zé)；“參謀總長”每周例行與臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的單獨(dú)會(huì)晤，軍隊(duì)通稱的“小軍談”，則改由“部長”出席，“參謀總長”與臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人不再每周定期晤面。

2008年，馬英九任臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人后，繼續(xù)推動(dòng)組織轉(zhuǎn)型，推出“國防組織六法”草案，即“國防部組織法”“國防部參謀本部組織法”“國防部政治作戰(zhàn)局組織法”“國防部軍備局組織法”“國防部主計(jì)局組織法”“國防部軍醫(yī)局組織法”。2012年11月23日、27日，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)三讀通過，12月12日馬英九簽發(fā)正式公布。由此“國防組織”轉(zhuǎn)型有了法源依據(jù)。根據(jù)“六法”規(guī)定，臺(tái)軍合并裁減指揮機(jī)關(guān)，壓縮將官編制，調(diào)整將、官、士比例，開始進(jìn)行臺(tái)軍史上最大規(guī)模機(jī)構(gòu)調(diào)整。

二、軍事戰(zhàn)略內(nèi)涵因執(zhí)政理念不同而變化

隨著國際形勢、臺(tái)灣政局和兩岸關(guān)系的變化，因應(yīng)政黨輪替和領(lǐng)導(dǎo)人變換，20年來臺(tái)灣軍事戰(zhàn)略進(jìn)行了幾次重大調(diào)整。陳水扁上臺(tái)后，提出的是“有效嚇阻，防衛(wèi)固守”“攻勢戰(zhàn)略”；馬英九執(zhí)政時(shí)提出的是“防衛(wèi)固守，有效嚇阻”“守勢戰(zhàn)略”；蔡英文上臺(tái)后復(fù)歸陳水扁時(shí)期“攻勢戰(zhàn)略”，提法是“重層嚇阻，防衛(wèi)固守”。

(一)陳水扁“有效嚇阻，防衛(wèi)固守”“攻勢戰(zhàn)略”

陳水扁上臺(tái)后為其推行的“一邊一國”路線保駕護(hù)航，提出 “有效嚇阻、防衛(wèi)固守”軍事戰(zhàn)略。戰(zhàn)略提高了“有效嚇阻”的地位和作用，表明臺(tái)軍在防衛(wèi)作戰(zhàn)指導(dǎo)上更加注重“精實(shí)戰(zhàn)力、強(qiáng)化火力”，突出威懾性、主動(dòng)性和進(jìn)攻性。在武器裝備建設(shè)上，重點(diǎn)發(fā)展地地導(dǎo)彈、巡航導(dǎo)彈和反輻射導(dǎo)彈，提高戰(zhàn)機(jī)對(duì)地精確打擊能力。在抗登陸作戰(zhàn)指導(dǎo)上，更加重視傍岸和近海打擊，使敵無法登陸或登陸后迅即被消滅。陳水扁甚至把“攻勢戰(zhàn)略”提升到“決戰(zhàn)境外”的臆想高度，“將防衛(wèi)縱深前推至敵人領(lǐng)土上”，以達(dá)成“拒敵彼岸、擊敵海上、毀敵水際、殲敵灘頭”用兵目標(biāo)。由此可見，戰(zhàn)略無論就其內(nèi)涵和外延來說，都有著不容置疑的挑釁性和對(duì)臺(tái)海交戰(zhàn)雙方定位的錯(cuò)置。

(二)馬英九“防衛(wèi)固守，有效嚇阻”“守勢戰(zhàn)略”

馬英九主政后，與陳水扁相反，提出的是“防衛(wèi)固守，有效嚇阻” “守勢戰(zhàn)略”。堅(jiān)持后發(fā)制人，把重點(diǎn)放在本島防衛(wèi)作戰(zhàn)上。強(qiáng)調(diào)“‘國軍’采守勢防衛(wèi)，絕不輕啟戰(zhàn)端，惟當(dāng)敵人執(zhí)意進(jìn)犯，戰(zhàn)爭不可避免時(shí)，將統(tǒng)合三軍聯(lián)合戰(zhàn)力，結(jié)合全民總體防衛(wèi)戰(zhàn)力，遂行‘國土’防衛(wèi)作戰(zhàn)”。

2016年4月26日，馬英九卸任前視導(dǎo)“漢光32號(hào)”演習(xí)時(shí)，重申“守勢戰(zhàn)略”。馬英九指出，面對(duì)當(dāng)前軍事威脅，“國軍”應(yīng)秉持“防衛(wèi)固守，有效嚇阻”戰(zhàn)略指導(dǎo)，以創(chuàng)新思維，持續(xù)發(fā)展不對(duì)稱戰(zhàn)法，打造“嚇不了、咬不住、吞不下、打不碎”的整體防衛(wèi)戰(zhàn)力，使敵人不愿也不敢輕啟戰(zhàn)端。強(qiáng)調(diào)，建軍備戰(zhàn)工作不分黨派，無論是哪一個(gè)政黨執(zhí)政，“國軍”要成為臺(tái)海和平與民主憲政發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾，這個(gè)任務(wù)始終不會(huì)改變。馬英九這番言論帶有向蔡英文交班的意味，然而蔡英文并未置理。

(三)蔡英文復(fù)歸“攻勢戰(zhàn)略”

蔡英文上臺(tái)后，2017年3月16日，臺(tái)灣防務(wù)部門正式向立法機(jī)構(gòu)提交“四年期國防總檢討”指出，臺(tái)灣的新軍事戰(zhàn)略是“防衛(wèi)固守，重層嚇阻”。臺(tái)灣防務(wù)部門“戰(zhàn)略規(guī)劃司司長”吳寶琨表示，新軍事戰(zhàn)略重點(diǎn)就是要將敵人主力部隊(duì)全部在水域間解決掉，不讓其有登陸臺(tái)灣的機(jī)會(huì)。2018年“雙十節(jié)”時(shí)，蔡英文在講話中干脆將“防衛(wèi)固守，重層嚇阻”八個(gè)字的位置又改了回來。蔡英文說，“重層嚇阻，防衛(wèi)固守”是臺(tái)灣的軍事戰(zhàn)略，它的核心價(jià)值就在提升“中華民國”“國軍”戰(zhàn)力。

2020年5月20日，蔡英文在第二任期“就職演說”中對(duì)“重層嚇阻，防衛(wèi)固守”又作了進(jìn)一步闡釋和補(bǔ)充說，“在強(qiáng)化防衛(wèi)固守能力的同時(shí)，未來戰(zhàn)力的發(fā)展將著重機(jī)動(dòng)、反制、非傳統(tǒng)的不對(duì)稱戰(zhàn)力”，并且能夠有效防衛(wèi)“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”、“認(rèn)知戰(zhàn)”、以及“超限戰(zhàn)”威脅，達(dá)成“重層嚇阻”戰(zhàn)略目標(biāo)。在兩岸總體實(shí)力、特別是軍事實(shí)力如此懸殊的情況下，蔡英文“重層嚇阻，防衛(wèi)固守”戰(zhàn)略目標(biāo)當(dāng)然是不可能實(shí)現(xiàn)的。

三、從“三精案”到“勇固案”，大量減少軍隊(duì)總員額

20多年來，根據(jù)兩岸關(guān)系發(fā)展變化，臺(tái)灣當(dāng)局不斷進(jìn)行軍事組織和兵力調(diào)整。經(jīng)過實(shí)施“精實(shí)案”“精進(jìn)案”“精粹案”大規(guī)模裁軍，總兵力已由60萬人精簡至21.5萬人。目前常備部隊(duì)18.8萬人，學(xué)生、入伍、受訓(xùn)、住院調(diào)療及留職停薪1.9萬人，文職、聘雇8000人，共21.5萬人。列管的后備軍人約238萬人。

(一 )“精實(shí)案”

經(jīng)李登輝批準(zhǔn)，1997年7月1日至2001年6月30日，臺(tái)軍實(shí)施“國軍軍事組織及兵力調(diào)整規(guī)劃案”。由于其目標(biāo)是“精簡高層，充實(shí)基層”，把臺(tái)軍建設(shè)成為一支“精(人員素質(zhì)及武器裝備精良)、小(兵力數(shù)量少)、強(qiáng)(整體作戰(zhàn)能力強(qiáng))”的現(xiàn)代化軍隊(duì)，故被稱為“精實(shí)案”。

經(jīng)過4年實(shí)施，臺(tái)軍幕僚單位大幅裁減。防務(wù)部門、“參謀本部”及各軍種總部一級(jí)幕僚單位由111個(gè)精實(shí)為80個(gè)，二級(jí)幕僚單位由444個(gè)精實(shí)為320個(gè)。各軍種戰(zhàn)略基本單位則有所增加，由52種調(diào)整為71種。陸軍整編成3個(gè)軍團(tuán)、4個(gè)防衛(wèi)部、2個(gè)兵種部(航空特戰(zhàn)司令部、導(dǎo)彈司令部)。臺(tái)軍總員額由45.2萬余人精實(shí)為39.6萬人，總計(jì)精減5.6萬余人。其中，精減編制將官89員(中將18員、少將71員)，校官1500余員。

(二)“精進(jìn)案”

“精實(shí)案”完成后，隔了兩年，實(shí)施“精進(jìn)案”，以8年為期程，分為兩個(gè)階段。第一階段從2004年到2007年，以 “精進(jìn)組織、提升聯(lián)戰(zhàn)戰(zhàn)力”為目標(biāo)，將軍隊(duì)總員額由38.5萬人減至34萬人，達(dá)到官士兵比為1:2:2，提高編現(xiàn)比；同時(shí)裁減將官名額90余人、上校600余人、中校900余人。第二階段從2008年到2011年，以“軍事轉(zhuǎn)型、提升嚇阻戰(zhàn)力”為目標(biāo)，精減4萬人，將臺(tái)軍總員額減至30萬人，其中編制員額27萬人，維持員額3萬人。

此次裁并陸軍是重點(diǎn)。第一階段，陸軍40個(gè)聯(lián)兵旅只保留一半。第二階段，金門、馬祖、澎湖等外島與花東守備部隊(duì)與作戰(zhàn)部隊(duì)均改為機(jī)動(dòng)打擊群，陸軍只剩下12個(gè)旅級(jí)單位。另外，新成立了導(dǎo)彈司令部，統(tǒng)一指揮各軍種導(dǎo)彈部隊(duì)。

(三)“精粹案”

“精粹案”是繼“精進(jìn)案”之后實(shí)現(xiàn)“軍隊(duì)國家化”、軍隊(duì)“建構(gòu)法制化”及募兵制的組織調(diào)整計(jì)劃，旨在進(jìn)一步精簡兵力、提升人員素質(zhì)與整體戰(zhàn)力，建構(gòu)一支“量適、質(zhì)精、戰(zhàn)力強(qiáng)”的現(xiàn)代化部隊(duì)?！熬獍浮睆?011年開始實(shí)施，于2014年10月31日結(jié)束，11月1日完成定編。臺(tái)軍總員額為21.5萬人，可達(dá)成防衛(wèi)作戰(zhàn)最低兵力需求；將官員額亦由393員調(diào)降為292員。

陸、海、空、聯(lián)、后、憲等6個(gè)司令部，整并為陸、海、空軍3 個(gè)司令部；聯(lián)勤司令部整編合并為“陸軍后勤指揮部”；后備司令部、憲兵司令部降編為指揮部，并隸屬于“參謀本部”。

(四)“勇固案”

“勇固案”是臺(tái)軍繼“精粹案”后繼續(xù)推動(dòng)的裁軍計(jì)劃。據(jù)稱，“勇”為“勇往直前不畏懼”，“固”為維持“固若磐石的戰(zhàn)力”之意。計(jì)劃重點(diǎn)在于裁減基層官士兵人數(shù)，2015年至2019年間實(shí)行。臺(tái)軍擬由21.5萬人裁減到17至19萬人，精簡3萬人左右。但由于對(duì)單位移編、合編、組建意見不一，且兵力要?jiǎng)h減至20萬人以下令人擔(dān)心不足，“勇固案”遂停止實(shí)行。

四、調(diào)整改革兵役制度，以募兵為主、征兵為輔

臺(tái)灣目前實(shí)行的募兵制即志愿兵制，經(jīng)歷了一個(gè)歷史過程。早在1959年，臺(tái)灣就制定了“志愿士兵服役條例”，但募集的志愿役士兵所占比例很低。

(一)陳水扁啟動(dòng)“廢征改募”兵役制度

2001年，剛上任不久的陳水扁就準(zhǔn)備施行在競選中提出的“廢除征兵改募兵”政見。臺(tái)灣行政部門責(zé)成防務(wù)部門正式成立專案小組，進(jìn)行有關(guān)志愿役士兵的招募規(guī)劃與評(píng)估。2002年4月9日，針對(duì)民意代表有意推動(dòng)募兵制，防務(wù)部門提出關(guān)于臺(tái)軍“實(shí)施募兵制可行性”的研析說明。其中最“重量級(jí)”的一條說明是，要將來自征兵制的26萬人改為募兵制，按當(dāng)時(shí)最基本的支付標(biāo)準(zhǔn)，臺(tái)灣防務(wù)預(yù)算將爆增1000億元新臺(tái)幣，難以承擔(dān)。而且實(shí)施單一募兵制，還將涉及后備動(dòng)員、文化背景、社會(huì)環(huán)境、價(jià)值觀念等多方面，一時(shí)很難處置。2003年1月13日，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)通過“志愿士兵服役條例修正案”，正式確立以志愿役士兵為主、義務(wù)役士兵為輔制度，并預(yù)定在2017年達(dá)到全志愿役士兵目標(biāo)，即全募兵制。

然而推行募兵制初期成果并不理想。2004年11月，臺(tái)灣行政部門組成“兵役制度全面檢討改進(jìn)推動(dòng)小組”，在其指導(dǎo)下，防務(wù)部門與內(nèi)務(wù)部門完成“現(xiàn)行兵役制度檢討改進(jìn)方案”(簡稱“兵改方案”)，并于2005年1月通過擴(kuò)大招募方針，只要是高中職以上學(xué)歷屆齡男女都可報(bào)名，并提高志愿役士兵薪資，最終目標(biāo)是達(dá)到實(shí)現(xiàn)全志愿役士兵。

為了解決役男過剩問題，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)于2000年1月通過實(shí)施替代役，8月3日正式施行。所謂替代役，是指替代義務(wù)兵役的一種役別。役男可以因家庭原因、宗教因素、生涯規(guī)劃為由申請(qǐng)?zhí)娲?。替代役又可區(qū)分為一般替代役及研發(fā)替代役。

(二)馬英九積極推動(dòng)實(shí)行全面募兵制

馬英九主政以后，加快推動(dòng)募兵制施行。2008年6月16日，馬英九參加“陸軍官?！毙c時(shí)表示，時(shí)代在變，環(huán)境也在變，科技進(jìn)步，使整個(gè)戰(zhàn)爭有革命性改變?，F(xiàn)在的政策是要推動(dòng)募兵制，目的是不需要用大量兵源，以現(xiàn)代化武器裝備一樣發(fā)生“嚇阻侵略”，同時(shí)達(dá)到保衛(wèi)效果。馬英九表示，“非常有信心打造一支小而強(qiáng)、小而精、小而巧的戰(zhàn)斗部隊(duì)”。

由于實(shí)施全募兵制的法令修正和人員精簡等配套措施，工程浩大，需要時(shí)間準(zhǔn)備，因此，臺(tái)軍擬定分為“規(guī)劃準(zhǔn)備”(2008年 )、“ 計(jì) 劃整 備”(2009年)及“執(zhí)行驗(yàn)證”(從2010年開始)三個(gè)階段推動(dòng)募兵制。從2010年起，將在4年中每年減少10%征兵，增加10%募兵，2014年年底完全達(dá)到全募兵目標(biāo)，組建一支高素質(zhì)、高專業(yè)長役期軍力，充分提升臺(tái)軍戰(zhàn)力。

2011年12年30日，臺(tái)灣“兵役法”修正案生效，確定兵役制度將由“征募并行”改為“募兵制”。2012年1月2日，臺(tái)灣行政部門核定“募兵制實(shí)施計(jì)劃”后，由防務(wù)部門展開募兵制執(zhí)行驗(yàn)證工作。防務(wù)部門表示，募兵制是臺(tái)灣重要政策，目前正依“法”執(zhí)行，沒有改變，也沒有恢復(fù)征兵制的計(jì)劃。2013年9月12日，行政部門核定“執(zhí)行驗(yàn)證”期程調(diào)整至2016年年底，并賡續(xù)征集1993年以前出生役男入營服役，以強(qiáng)化配套措施，推動(dòng)及增加志愿役人力轉(zhuǎn)換所需之時(shí)間。

為提升募兵誘因，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)2015年9月15日三讀通過“推動(dòng)募兵制暫行條例”，明訂志愿役現(xiàn)役軍人得支領(lǐng)“戰(zhàn)斗部隊(duì)加給”及“留營慰助金”；民營事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)用志愿役退除役軍人績效優(yōu)良者，政府應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)；針對(duì)改善軍人待遇、尊嚴(yán)及出路等3大面向，授權(quán)防務(wù)部門訂定配套措施。

據(jù)2016年12月22日臺(tái)灣防務(wù)部門送達(dá)立法機(jī)構(gòu)書面報(bào)告稱，由于志愿士兵人力成長，已大幅減少義務(wù)役征集人力，2015年征集58615員，2016年征集23100員，2017年征集9600員。預(yù)判2017年年底志愿士兵編現(xiàn)達(dá)90%以上，已可滿足部隊(duì)需求。從2018年1月1日起不再征集義務(wù)役役男入營服役，年底義務(wù)役人員全數(shù)退伍離營。

(三)蔡英文要在“全募”與“全征”之間找出“最理想的制度”

對(duì)于馬英九積極推行募兵制，美國出于自身戰(zhàn)略利益一直不很贊成，一則擔(dān)心臺(tái)灣軍力受到影響，不能發(fā)揮美國所需的“棋子”作用；二則顧慮用于志愿兵役軍費(fèi)太多，影響臺(tái)灣對(duì)美軍購。蔡英文等心領(lǐng)神會(huì)，對(duì)馬英九推行募兵制持批評(píng)態(tài)度，特別是在選舉期間尤甚。但如何處理這個(gè)復(fù)雜問題，朝野議論紛紛，一時(shí)難以解決。2015年4月22日，蔡英文在臉書(Facebook)表示，臺(tái)灣已不可能回到傳統(tǒng)全征兵制，而全募兵制又面對(duì)少子化及財(cái)政挑戰(zhàn)，因此必須要在全募兵制與全征兵制之間找出最理想的制度。這個(gè)制度不但要能夠確保防務(wù)能量精實(shí)，更要讓年輕人在軍中服役的時(shí)候保持與社會(huì)接軌，而且所接受的專業(yè)訓(xùn)練有助于未來生涯發(fā)展。一些民進(jìn)黨高層人士表示，現(xiàn)在要改回全征兵制已經(jīng)不可能了。