2021年美臺關(guān)系展望

■ 鐘決貴

2020年臺海局勢嚴(yán)峻復(fù)雜，2021年亦難風(fēng)平浪靜，其中美國因素是不容忽視的外部力量之一。1月20日，拜登正式走馬上任，成為第46任美國總統(tǒng)。拜登上臺后，根據(jù)其政策規(guī)劃，將優(yōu)先處理四大議題，包括控制疫情、提振經(jīng)濟(jì)、化解美國內(nèi)部撕裂和應(yīng)對氣候變化。其中除化解美國內(nèi)部撕裂外，其他三項(xiàng)議題中美都存在較大合作空間?？梢灶A(yù)測，相較于特朗普時(shí)期美國對華極限施壓導(dǎo)致中美關(guān)系螺旋下沉情勢，拜登上臺后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中美關(guān)系更具可預(yù)測性，甚至?xí)瓉硪欢螘r(shí)間的緩和期。在這一大的背景下，臺灣問題作為中美關(guān)系中最重要、最敏感的核心問題，也將短時(shí)間內(nèi)相對平穩(wěn)。但與此同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，對華強(qiáng)硬已經(jīng)成為美國共和黨和民主黨的集體共識，即便民主黨重返執(zhí)政，對華遏制面不會發(fā)生根本性改變，中美關(guān)系整體上依然不容樂觀。臺灣問題作為美國牽制中國大陸重要籌碼，成本最低但收益最大，未來美國勢將不斷提升與臺灣實(shí)質(zhì)關(guān)系，進(jìn)一步圍堵中國大陸，干擾兩岸關(guān)系和平發(fā)展。

一、政治上拉高與臺灣互動層級，虛化“一中政策”

相較于特朗普只是把臺灣看作一個(gè)“小小的筆尖”，拜登對臺重視程度明顯高出很多?；仡櫄v史來看，拜登應(yīng)該是1979年以來除里根之外最為“挺臺”的美國總統(tǒng)。1979年拜登任參議員時(shí)，參與推動了作為四十余年來美臺關(guān)系“基石”的、最重要的法律“與臺灣關(guān)系法”。2001年時(shí)，拜登曾經(jīng)訪問臺灣，對臺灣給予高度評價(jià)。2020年臺灣選舉落幕后，拜登第一時(shí)間祝賀蔡英文連任。美國大選競選期間，拜登聲稱“將深化與臺灣這個(gè)民主政體、主要經(jīng)濟(jì)體和科技重鎮(zhèn)的關(guān)系，臺灣是開放社會可以有效控制新冠病毒的閃亮典范”。除拜登本人對臺灣高度重視外，拜登團(tuán)隊(duì)核心成員對臺灣也頗有“好感”。國務(wù)卿布林肯2015年曾經(jīng)在華盛頓與蔡英文會面，成為拜登上臺后蔡英文強(qiáng)化對美溝通和游說重要管道。未來美國強(qiáng)化與臺灣政治關(guān)系的可能走向有：

一是凸顯臺灣“準(zhǔn)獨(dú)立國家”地位。特朗普時(shí)期美國在“一中政策”上一波三折。2016年12月初，特朗普勝選后不久與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通話，公開稱呼蔡英文為“總統(tǒng)”，這是1979年美臺“斷交”以來首次有美國當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人通話，被島內(nèi)媒體狂嗨稱為“重大突破”。2017年2月，特朗普公開承諾“恪守一中政策”(to honour One-China Policy)，此后中美關(guān)系漸入正軌。但隨著中美戰(zhàn)略博弈不斷升級，美國打“臺灣牌”力度不斷加大，在美國國會通過的“2019年臺灣友邦國際保護(hù)及加強(qiáng)倡議法”(簡稱“臺北法案”)，和美國國防部2019年6月1日發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，甚至明確稱呼臺灣為“國家”(nation)。2021年，拜登政府或?qū)⒐始恐厥诠俜轿募泄室庖浴皣摇泵x定位臺灣。為了將對臺灣的“國家化”定位落到實(shí)處，未來美國有可能比照任命“大使”的程序任命“美國在臺協(xié)會”(AIT)臺北辦事處處長。目前，“美國在臺協(xié)會”處長由國務(wù)卿任命，無需獲得參議院通過。2020年12月初，美國國會“美中經(jīng)濟(jì)暨安全審查委員會”(USCC)發(fā)布報(bào)告，建議提升“美國在臺協(xié)會”處長位階，由總統(tǒng)提名、參議院通過。目前，美國參眾兩院78位美國國會“臺灣連線”(Congressional Taiwan Caucus)成員，已經(jīng)聯(lián)名致函國務(wù)卿建議推動臺灣駐美機(jī)構(gòu)更名，將“駐美國經(jīng)濟(jì)文化代表處”(Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States)改為“臺灣駐美代表處”(Taiwan Representative office in the United States)，臺灣外事部門副負(fù)責(zé)人曾厚仁證實(shí)這是“進(jìn)行中的案子”，“一直是努力方向”。

二是在“一中政策”中強(qiáng)行塞入“對臺六項(xiàng)保證”。美國“一中政策”長期以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和所謂“與臺灣關(guān)系法”為核心內(nèi)容，在二者之間玩弄平衡，即以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)爭取中國大陸認(rèn)可，但又以“與臺灣關(guān)系法”安慰臺灣。特朗普將里根時(shí)期制定、但此后長期秘而不宣的“對臺六項(xiàng)保證”公開化，企圖將之作為繼“與臺灣關(guān)系法”后美國對臺政策又一重要支柱。2020年美國民主黨黨綱(2020 Democratic Party Platform)中，僅表示會致力于落實(shí)“與臺灣關(guān)系法”，卻只字未提中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，也未提及“一中政策”，顯示民主黨有意向臺灣傾斜。未來民主黨政府或?qū)⒗^續(xù)操弄上述策略，盡管承認(rèn)“一中政策”，但在“一中政策”核心意涵中強(qiáng)行塞入“對臺六項(xiàng)保證”，更加往“親臺”方向偏離。美國“一中政策”(One-China Policy)與中國大陸的“一中原則”(One-China Principle)有重疊，即都強(qiáng)調(diào)以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)為基礎(chǔ)，但更有分野，主要因?yàn)槊绹鴱?qiáng)行塞入“與臺灣關(guān)系法”。從法律效力講，美國所謂“與臺灣關(guān)系法”是美國國內(nèi)法，位階上高于中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，說明美國在最初制定“一中政策”時(shí)已經(jīng)有意往臺灣方向傾斜。未來若再加入“對臺六項(xiàng)保證”，勢必進(jìn)一步掏空“一中政策”應(yīng)有的核心意涵。

三是拉高蔡英文“過境”美國禮遇。2021年，蔡英文至少有兩次赴所謂“友邦”“出訪”安排，每次往返勢必尋求“過境”美國。美國或?qū)⒗眠@一時(shí)機(jī)，升高接待蔡英文的規(guī)格層級。例如，允許蔡英文過路首都華盛頓特區(qū)，甚至到國會發(fā)表演講。另需高度警惕的是，蔡英文不是“過境”美國，而是效仿1995年“李登輝訪美”做法，以個(gè)人或非正式名義“造訪”美國。臺灣“退輔會副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文赴“美國退伍軍團(tuán)協(xié)會”年度全國大會演講，但因當(dāng)時(shí)蔡英文前一個(gè)月才“過境”美國，美國又要宣布多項(xiàng)對臺軍售，因而在美國國務(wù)院規(guī)劃下，改以視訊方式參與。目前，美國部分保守勢力正積極鼓動邀請蔡英文訪美。例如共和黨參議員圖米(Toomy)就稱，應(yīng)該邀請蔡英文訪問華盛頓。2021年，不排除在美國國會幕后鼓動下，蔡英文以赴美領(lǐng)獎(jiǎng)等幌子為由“訪美”，將給中美關(guān)系帶來巨大風(fēng)暴。

四是強(qiáng)化美臺“部長級”交流。美國內(nèi)閣級官員訪臺和臺灣“部長級”官員訪美，一直是觀察美臺關(guān)系重要指標(biāo)。特朗普時(shí)期，美國衛(wèi)生部部長阿扎、國務(wù)院副國務(wù)卿克拉克訪臺，被島內(nèi)綠營媒體狂嗨是“過去四十年來的最高突破”。未來美國除指派高官訪臺外，還將邀請臺灣高層官員訪美。拜登已經(jīng)承諾，上臺后將召開世界氣候峰會和“民主高峰會”(Summit for democracy)，極有可能邀請臺灣“部長級”及以上層級官員參加，強(qiáng)化臺灣在國際舞臺上的能見度和曝光度。

二、軍事上強(qiáng)化美臺戰(zhàn)略對接，將臺灣深度納入亞太情報(bào)體系

美國雖然已于1979年從臺灣“撤軍”并廢除與臺灣所謂“共同防御條約”，但美臺始終維持較為密切的軍事關(guān)系，美國不斷強(qiáng)化在臺海地區(qū)的軍事存在感。2020年，美國軍艦12次穿越臺灣海峽，平均每月一次，頻次之高遠(yuǎn)超往年，顯示美國正意圖將軍艦穿越臺灣海峽向常態(tài)化方向發(fā)展。拜登執(zhí)政后，為凸顯臺灣在所謂“第二島鏈”的角色價(jià)值，將進(jìn)一步提升與臺灣的軍事安全合作。

一是將臺灣納入“亞太版小北約”戰(zhàn)略。奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡戰(zhàn)略”和特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”之后，拜登勢將提出新的亞太戰(zhàn)略。但無論其名稱如何，拉攏盟友伙伴圍堵中國大陸的性質(zhì)不會發(fā)生變化。隨著中國大陸與美國實(shí)力日趨接近，特別是多數(shù)亞太國家都以中國大陸為第一大貿(mào)易伙伴，美國在亞太地區(qū)的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中選邊，而更想維持相對中立地位，避免自身利益受損。放眼亞太乃至印太，愿意主動充當(dāng)美國馬前卒、跳到前臺對抗中國大陸的，非島內(nèi)的蔡英文當(dāng)局莫屬。美國自然也深諳臺灣的角色和蔡英文當(dāng)局的意圖，因而將進(jìn)一步強(qiáng)化對臺灣的戰(zhàn)略定位，有可能將臺灣定位為“亞太版小北約”多中心點(diǎn)之一。

二是對臺出售進(jìn)攻性武器。2020年，美國6度對臺軍售，無論武器性能、軍售數(shù)額、軍售頻次都創(chuàng)1979年以來最高水平。特朗普任內(nèi)共發(fā)起11次對臺軍售，累計(jì)金額183.3億美元，超過奧巴馬8年執(zhí)政總和，特朗普成為一個(gè)任期內(nèi)對臺軍售總額最高的美國總統(tǒng)。2021年，美國將向臺灣出售至少52億美元武器裝備，屆時(shí)美國歷年對臺軍售總額將超過700億美元。特朗普時(shí)期對臺軍售另外一個(gè)特點(diǎn)是進(jìn)攻性武器居多，包括反輻射導(dǎo)彈、重型魚雷、F-16V戰(zhàn)斗機(jī)、機(jī)動火箭炮、岸置魚叉導(dǎo)彈等。特朗普執(zhí)政最后時(shí)刻，美國國會通過所謂“臺灣保證法”，呼吁對臺軍售常態(tài)化，支持臺灣有意義參與國際組織，檢視國務(wù)院對臺交往準(zhǔn)則。未來美國將繼續(xù)注重向臺灣出售進(jìn)攻性而非防御性武器，更加利用對臺軍售強(qiáng)化臺灣以“不對稱戰(zhàn)略”為核心的“整體防衛(wèi)構(gòu)想”。島內(nèi)甚至鼓吹應(yīng)該利用美臺軍售為連接點(diǎn)，強(qiáng)化臺灣與美國的作戰(zhàn)體系對接，將臺灣所謂“整體防衛(wèi)構(gòu)想”發(fā)展成為“臺美共同作戰(zhàn)構(gòu)想”。美國對臺軍售后，還需要由美國指導(dǎo)臺灣如何操作相關(guān)武器裝備，因而蔡英文當(dāng)局又開始積極謀劃邀請美軍訪臺對臺軍指導(dǎo)訓(xùn)練，同時(shí)制造與美國聯(lián)合軍演的假象。臺灣防務(wù)部門副負(fù)責(zé)人張哲平稱，很多事情不能在公開場合講，只要有助于提升臺灣整體防衛(wèi)作戰(zhàn)戰(zhàn)力，會爭取舉行臺美聯(lián)合軍演。

三是強(qiáng)化與臺灣情報(bào)合作。2020年11月22日，美國海軍亞太情報(bào)總指揮官史達(dá)曼少將抵臺秘密訪問3天2夜，同機(jī)抵達(dá)臺灣的還有一名日本情報(bào)專家。民進(jìn)黨前民意代表郭正亮推測，史達(dá)曼有可能是為讓臺灣成為“五眼聯(lián)盟”的外圍而來。目前美國主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”正在擴(kuò)容，蔡英文當(dāng)局迫切期待利用這一時(shí)機(jī)擠入其中，希望利用臺灣在搜集中國大陸情報(bào)方面的地理優(yōu)勢和人力優(yōu)勢，同步提升與美國、英國、澳大利亞等方面的合作。1月7日，美臺通過視頻形式進(jìn)行所謂“政治軍事對話”，主要聚焦區(qū)域情勢、美臺軍售、情報(bào)合作等議題。美國國務(wù)院政治軍事事務(wù)助理國務(wù)卿庫珀(Clarke Cooper)出席“對話”，臺灣則有外事部門和防務(wù)部門官員參與，顯示雙方正在拉高在相關(guān)問題上的接觸層級。2021年年底，臺灣外事部門委托臺美日三地智庫“遠(yuǎn)景基金會”“2049計(jì)劃研究所”(Project 2049 Institute)和日本國際問題研究所(JIIA)合辦“2021臺美日三邊安全對話”，情報(bào)合作將成為討論重要內(nèi)容之一。

三、提升與臺灣經(jīng)濟(jì)文化合作，全面夯實(shí)美臺關(guān)系根基

一是強(qiáng)化與臺灣的價(jià)值觀連接。奧巴馬時(shí)期，美國政府曾稱贊臺灣是“亞洲民主的燈塔”，高度重視與臺灣在價(jià)值觀領(lǐng)域的合作。拜登上臺后，在“挺臺”力度上或?qū)⒉粫裉乩势照菢痈哒{(diào)激進(jìn)，但更會強(qiáng)調(diào)與臺灣在意識形態(tài)領(lǐng)域的合作。短期內(nèi)值得關(guān)注的一個(gè)重要指標(biāo)是，拜登政府有可能邀請臺灣參加“民主峰會”。例如，美國戰(zhàn)略暨國際研究中心高級研究員葛來儀(Bonnie Glaser)表示，拜登可能在第一年舉行“民主峰會”，希望臺灣能在峰會中發(fā)揮作用，這是美臺合作的好機(jī)會。美臺還可以在人權(quán)、性別平等和宗教自由等方面合作的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展。

二是擴(kuò)大美臺經(jīng)濟(jì)合作范圍。2020年11月，美臺首次啟動“美臺經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴對話”(USTaiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue)。未來雙方合作主要領(lǐng)域有：科技、供應(yīng)鏈重組、投資審查、基礎(chǔ)建設(shè)及能源、5G等議題。1月1日，臺灣開放含瘦肉精的美國豬肉進(jìn)口，為美臺貿(mào)易暨投資框架協(xié)議(TIFA)、雙邊投資協(xié)定(BTA)和自由貿(mào)易協(xié)議(FTA)做準(zhǔn)備。2021年，美臺大概率重啟貿(mào)易暨投資框架協(xié)議會談。美臺深化經(jīng)濟(jì)合作的目的并不在于經(jīng)濟(jì)合作本身，而在于強(qiáng)化雙方產(chǎn)業(yè)鏈合作，企圖構(gòu)建將中國大陸排除在外的“非紅產(chǎn)業(yè)鏈”，以達(dá)到“經(jīng)濟(jì)謀獨(dú)”目的，并配合美國進(jìn)一步孤立中國大陸在國際市場上的地位。

三是深化美臺文化教育合作。2020年12月，美臺簽署“美臺教育倡議”(US-Taiwan Education Initiative)。根據(jù)“美國在臺協(xié)會”公布的備忘錄內(nèi)容，雙方合作項(xiàng)目包括加強(qiáng)和擴(kuò)大現(xiàn)有雙向教育交流，例如增加富布萊特教學(xué)項(xiàng)目漢語教學(xué)部分，增加選送臺灣漢語教師赴美教學(xué)，支持臺灣推廣“漢語文測驗(yàn)”(Test of Chinese as a Foreign Language,TOCFL)，探索美臺英語及漢語師資和教學(xué)資源整合，推廣臺灣教育文化資源以鼓勵(lì)更多美國學(xué)生到臺灣學(xué)習(xí)交流，例如國務(wù)院本·吉爾曼(Benjamin Gilman)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目、“國家安全語言青少年倡議”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要語言獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”(Critical Language Scholarship Program)等。美臺教育合作主要目的是利用美國政府打壓“孔子學(xué)院”后留下的漢語教學(xué)市場和空間，幫助臺灣與其對接融入，進(jìn)一步強(qiáng)化美臺雙方各項(xiàng)合作基礎(chǔ)。

四、協(xié)助臺灣在國際多邊場合提升能見度

拜登團(tuán)隊(duì)核心幕僚、白宮前高級顧問麥艾文(Evan Medeiros)認(rèn)為，拜登政府將實(shí)施對抗、競爭和合作的對華戰(zhàn)略混合體，競爭將是戰(zhàn)略核心，至少有四個(gè)方面支柱：與盟友伙伴合作，多邊主義解決方案，推廣民主價(jià)值觀，重建美國民主和國力?？梢钥闯?，拜登政府將利用盟友體系和國際多邊組織落實(shí)遏華戰(zhàn)略，在涉臺問題上或?qū)⒁酝瑯铀悸穾椭_灣拓展國際活動空間，將臺灣問題國際化，拉高中國大陸處理臺灣問題的難度。

一是協(xié)助臺灣搭建多邊平臺。奧巴馬時(shí)期，美國就曾幫助臺灣構(gòu)建所謂“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)”(GCTF)平臺。2019年，美國邀請日本正式加入其中。2020年，在美國幕后推動下，瑞典、澳大利亞和荷蘭等相繼參與其中。拜登政府勢將幫助“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)”進(jìn)一步擴(kuò)容，強(qiáng)化臺灣與其他國家的實(shí)質(zhì)關(guān)系。

二是強(qiáng)化美臺第三地合作，對抗中國大陸“一帶一路”倡議。臺美已經(jīng)簽署“臺美基礎(chǔ)建設(shè)融資及市場建立合作架構(gòu)”，圖謀在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對抗“一帶一路”倡議。臺灣是繼日本、韓國、澳大利亞等之后第17個(gè)與美國簽署此項(xiàng)協(xié)議的地區(qū)。

三是協(xié)助臺灣融入國際組織。在蔡英文當(dāng)局游說和美國加持下，2020年國際聲援臺灣加入世界衛(wèi)生大會聲量再創(chuàng)新高。前日本首相安倍晉三、日本內(nèi)閣官房長官加藤勝信、澳大利亞總理莫里森(Scott Morrison)、新西蘭總理阿德恩(Jacinda Ardern)、美國國務(wù)卿蓬佩奧及衛(wèi)生部部長阿扎(Alex Azar)、法國外長勒德里昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麥、荷蘭與瑞典外交部部長，以及全球80多個(gè)國家1700多名議員支持臺灣參與世界衛(wèi)生大會。

隨著中美戰(zhàn)略博弈日趨激烈，美國對華打“臺灣牌”的動能和意愿將進(jìn)一步強(qiáng)烈。拜登上臺后，美國打“臺灣牌”將會強(qiáng)化而非弱化。未來在美國“以臺制華”和臺灣“倚美抗陸”疊加效應(yīng)下，臺海地區(qū)或?qū)L(fēng)高浪急，甚至不排除再度發(fā)生較大規(guī)模危機(jī)，臺海問題有可能被極限引爆。若是一語成讖，臺灣無疑將成為最大受害者，甚至有可能成為中國大陸和美國“兩只大象游戲時(shí)被踩死的螞蟻”。即使只從美臺關(guān)系本身講，蔡英文當(dāng)局雖然以開放“萊豬”為“投名狀”向美國示好，誤以為如此就可以獲得美國青睞，甚至有可能與美國簽署“自由貿(mào)易協(xié)定”，但最終的事實(shí)卻顯示，無論蔡英文當(dāng)局如何向美國貼靠，關(guān)鍵時(shí)刻美國對臺灣從來不會手軟，如近日美國商務(wù)部對臺灣輪胎相關(guān)產(chǎn)品課征反傾銷稅。臺媒對此評論稱，“蔡英文當(dāng)局真心換絕情”，民進(jìn)黨當(dāng)局“萊豬”經(jīng)貿(mào)路線破產(chǎn)、窘態(tài)畢露。在美國持續(xù)打壓下，未來臺灣何去何從，蔡英文當(dāng)局應(yīng)該三思而后行，若是繼續(xù)在錯(cuò)誤的道路上漸行漸遠(yuǎn)，最終勢將把臺灣帶入無底的深淵。