2020年臺灣對外關系回顧

■ 賈蓓

2020年，在中美戰(zhàn)略博弈加劇、新冠疫情席卷全球沖擊下，臺灣當局強化“倚美日抗大陸”錯誤政策，借新冠疫情大搞“抗疫外交”，謀求與美日歐等實質關系“突破”，提高國際能見度，但在“一個中國”原則成為國際社會普遍共識下，臺灣“國際活動空間”進一步收縮。

一、“以疫謀獨”收效甚微

新冠疫情爆發(fā)后，蔡英文當局借疫情大搞政治操弄，一改過去在國際上的“悲情形象”，以“臺灣可以幫忙，臺灣正在幫忙”(Taiwan can help，Taiwan is helping)為口號，展現(xiàn)臺灣醫(yī)療衛(wèi)生實力，謀求提升與美、日、東南亞地區(qū)和歐洲國家的實質關系，借機拓展“國際活動空間”，為鞏固執(zhí)政地位撈取政治資本，但在島內備受質疑，國際上也頻頻受挫。

“口罩外交”四處碰壁。年初，新冠疫情導致各國防疫用品緊張時，臺灣當局在島內防疫物資同樣緊缺的情況下大搞“口罩外交”。4月，臺灣當局連續(xù)宣布捐贈2批、共計1700萬片口罩給疫情嚴重國家的醫(yī)護人員，受贈國家包括美、日、歐、東南亞、“邦交國”等，并同時向“邦交國”捐贈熱像體溫顯示儀、防護裝備等，換取國際政要、媒體的感謝，塑造臺灣“專業(yè)、有貢獻”的國際形象。但從結果來看，“口罩外交”四處碰壁，并未取得預期效果。新加坡總理夫人何晶轉發(fā)臺灣捐贈新加坡口罩相關新聞后，受到臺灣網軍大量負面用語攻擊；芬蘭政府以“只接受個人身份捐贈，不接受以政府身份捐贈”理由拒收臺灣捐贈口罩；臺灣所謂“邦交國”巴拉圭被傳認為“只送10萬個太少，不如找中國大陸”；越南收到口罩后把口罩捐給了歐洲以及近鄰柬埔寨和老撾，民進黨當局被質疑幫越南搞“口罩外交”。

“臺灣防疫經驗”連遭“破功”。臺灣當局通過新媒體平臺宣傳防疫做法、投書國際媒體、接受專訪、拍攝防疫影片、參加國際視頻會議等方式，在國際上美化臺灣防疫做法，鼓吹“臺灣經驗”。4月，臺灣外事部門負責人吳釗燮在美國哈德孫研究所研討會發(fā)表視頻演說，介紹所謂“臺灣模式”和“民主防疫”經驗。臺灣當局還利用亞太經合組織會議(APEC)等國際場合宣揚臺灣防疫做法，強調臺灣醫(yī)療衛(wèi)生實力。然而，臺灣民眾“出境才發(fā)現(xiàn)感染”病例接連出現(xiàn)，臺灣衛(wèi)生部門防疫政策對中國大陸以及其他國家和地區(qū)“雙標”、出現(xiàn)“防疫破口”，歐盟和日本第一批“開放名單”均將臺灣拒之門外等，都被島內輿論視為臺灣當局“防疫經驗”失敗的佐證。

參與國際組織無功而返。民進黨當局利用疫情在國際場合持續(xù)炒作臺灣參加世界衛(wèi)生大會問題，以臺灣不能參加世界衛(wèi)生大會將導致“國際防疫缺口”為借口，謀求國際社會同情，為參與世界衛(wèi)生大會爭取支持。在民進黨當局拉攏和游說下，所謂臺灣“邦交國”和美日等國家為其發(fā)聲，要求世界衛(wèi)生組織邀請臺灣以觀察員身份參加第73屆世界衛(wèi)生大會。但最終臺灣依然不得其門而入，無功而返。

二、臺美實質關系虛多實少

特朗普執(zhí)政以來頻打“臺灣牌”，將臺灣視為與中國大陸戰(zhàn)略博弈重要籌碼，在政治、軍事、國際空間等方面加大對臺支持力度。蔡英文當局延續(xù)過去四年“倚美抗陸”舊思維，加緊投靠美國步伐，甚至以犧牲臺灣人民健康為代價，換取美國可能的經貿談判。美臺互動頻繁、雙邊關系進一步升溫，但從影響和實效看，虛多實少。

一是美臺高層往來頻繁。“與臺灣交往法”的通過為臺灣當局邀請美國行政部門官員訪臺提供契機，美國將派遣高層訪臺作為打“臺灣牌”重要手段，因此，美臺各自借高層互訪獲取政治利益。2020年美臺高層互訪層級不斷突破、往來更加頻繁。2月，美國國防部前印太事務助理部長薛瑞福訪臺后，衛(wèi)生及公共服務部部長阿扎(Alex Azar)和國務院副國務卿克拉奇8月和9月接連訪臺，實現(xiàn)美國行政官員訪臺層級突破。阿扎是1979年以來訪問臺灣層級最高的美國內閣官員，克拉奇則是訪臺層級最高的現(xiàn)任美國國務院官員。11月，美國海軍亞太情報總指揮官史達曼(Michael William Studeman)秘密訪臺，成為近年訪問臺灣最高級別美軍官員之一。同時，臺灣當局不斷推動提高訪美政治人物層級，制造所謂“外交突破”。2020年2月，臺灣當局候任副領導人賴清德“訪美”，并進入美國國安會與美國官員會晤，實現(xiàn)臺灣當局行政人員訪美層級突破。

二是美國國會加大挺臺力度。在臺灣當局游說下，美國國會親臺勢力以提出和通過涉臺議案方式表達對臺支持。3月26日，特朗普正式簽署生效簡稱“臺北法案”的“臺灣友邦國際保護暨強化倡議法案”(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative)，把臺灣稱為“國家”(nation)，要求美國行政部門協(xié)助臺灣鞏固“邦交”、參與國際組織以及增強美臺雙邊經貿關系。12月21日，美國聯(lián)邦參議院和眾議院以夾帶在年度撥款法案中的方式，通過“臺灣保證法”(Taiwan Assurance Act of 2020)，鼓吹美國應“常態(tài)對臺軍售”，協(xié)助臺灣當局發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”，“支持臺灣有意義參與國際組織”，包括聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、國際民航組織等。法案嚴重違反“一個中國”原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定。美國國會議員在臺灣參與國際組織議題上動作不斷。5月14日，美國205名眾議員聯(lián)名致函世界衛(wèi)生組織(WHO)總干事譚德塞，要求世界衛(wèi)生組織邀請臺灣以觀察員身份參加世界衛(wèi)生大會，并參與世界衛(wèi)生組織專家技術會議。11月20日，多名美國參議員聯(lián)名致函譚德塞，對世界衛(wèi)生組織拒絕臺灣參加世界衛(wèi)生大會表示失望。

三是美臺軍事關系不斷強化。美國持續(xù)增加對臺軍售頻次和質量，對臺軍售呈現(xiàn)常態(tài)化態(tài)勢。特朗普上臺以來共批準11次對臺軍售案，其中2020年批準6次，總金額近59億美元。對臺軍售內容包括MQ-9B海上衛(wèi)士無人機、海馬斯多管火箭系統(tǒng)、魚叉反艦導彈等武器裝備，為臺灣當局提高“不對稱戰(zhàn)力”提供有針對性武器。在兩岸關系緊張態(tài)勢下，蔡英文當局不斷尋求加強美臺軍事合作。軍艦穿航臺灣海峽是美國顯示對臺灣當局軍事支持的手段之一，2020年美國軍艦穿航臺灣海峽12次，美國借機刻意炒作渲染，抬升臺海問題熱度，向“臺獨”勢力傳遞錯誤信號，嚴重危害臺海地區(qū)和平穩(wěn)定。11月，臺軍以維護區(qū)域穩(wěn)定為由，邀請美國陸戰(zhàn)特種部隊和海豹部隊教官“赴臺”進行“軍事交流”，以彰顯所謂臺美軍事關系密切。

盡管美臺在提升實質關系上動作頗多，但在涉及美國切身利益方面依然遇到阻力。蔡英文當局不顧島內民意反對，執(zhí)意開放美豬、美牛進口限制，以期換取美臺經貿協(xié)定。但受中美貿易協(xié)定落實和美國總統(tǒng)大選后政黨輪替影響，美臺簽訂經貿協(xié)定希望渺茫。尤其在拜登接受采訪表示，“未來在對美國的勞工與教育進行重大投資之前，不會與其他國家或地區(qū)簽署任何新的貿易協(xié)議”后，島內輿論認為美臺貿易協(xié)議遙遙無期，稱臺灣進口美豬的犧牲“沒有任何價值”。

三、臺日關系轉趨消極

蔡英文上臺后采取“媚日抗陸”政策，不斷加大力度強化對日關系。但在中國大陸和日本關系改善、臺灣進口福島食品卡關背景下，日本處理臺灣問題更趨謹慎，臺日交流整體平淡，轉趨消極。

一是民進黨當局“媚日”政策不改。蔡英文當局為對抗中國大陸一味倒向美日，在日本抗擊新冠疫情、應對暴雨災害時，以捐款和捐贈物資方式高調展現(xiàn)對日支持，蔡英文在推特(Twitter)以中日雙語推文表示慰問。而在處理敏感議題上，臺灣當局態(tài)度低調軟弱。10月1日，日本沖繩縣石垣市公所片面將釣魚島地址由“石垣市登野城”更名為“石垣市登野城尖閣”。民進黨當局低調應對，僅稱“已透過外交管道向日本表達遺憾及嚴正抗議”，呼吁日本理性克制。為改善臺日關系、換取日本對臺灣參與全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定(CPTPP)的支持，蔡英文當局繼無預警開放美豬美牛后，在島內釋出“開放核食”消息試水，引發(fā)輿論反彈。

二是臺日交流更趨低調。一方面，日本謹慎應對“吊唁外交”。李登輝去世后，日本赴臺人員層級和人選備受關注。日本官房長官菅義偉明確表示不會派遣特使前往，后由日本前首相森喜朗率跨黨派議員赴臺，并采取“半日往返、團進團出”方式低調進行。另一方面，日臺交流常態(tài)化進行。受疫情影響，7月第44屆“臺日經濟貿易會議”和第3屆“臺日第三國市場合作委員會”以視頻會議方式舉行。日本國會議員訪臺頻次也較往年大幅降低，僅在李登輝去世后日華議員懇談會會長、眾議員古屋圭司等隨森喜朗赴臺。

菅義偉出任日本首相后，臺日關系走向引發(fā)討論。被視為日本政界友臺代表人物的日本新任防衛(wèi)大臣岸信夫，接受采訪時就日臺防衛(wèi)交流表示，“臺灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分”，“將遵守這一立場妥善應對”，日臺將“保持非政府間實務關系”。島內輿論認為，在蔡英文對日本認知不足、未能承繼與善用李登輝的對日資源、民進黨內派系牽制以及進口核食問題影響下，臺日關系降至民間與地方交流層級。未來，臺日交流層級和頻次也將進一步受限。

四、臺歐關系有所升溫

民進黨當局近年來積極強化對歐關系，借助“友臺”議員、歐洲議會以及個別反華政客的影響力打“擦邊球”，謀求對歐關系“突破”。

一是借“議會外交”制造“突破”假象。在歐洲各國堅持“一個中國”原則下，臺灣當局以歐洲議會為突破口，通過游說議會提出涉臺議案、邀請議員訪臺方式，制造所謂“對歐關系突破”假象。2020年，歐洲議會通過6項涉臺決議案，稱歐盟將協(xié)同國際伙伴強化與臺灣合作，支持臺灣有意義參與國際組織，呼吁歐盟與臺灣啟動投資談判。8月，捷克參議院議長米洛什·維斯特奇爾率團訪臺，并在臺灣立法機構發(fā)表演講，是近30年歐洲國家訪臺最高層級官員，也是45年來首位與臺灣無“邦交”關系國家的議長在臺灣立法機構發(fā)表演說。

二是以交流合作炒作“關系密切”。臺灣外事部門將臺歐互動頻次作為臺歐關系的指標。6月和10月，蔡英文在“哥本哈根民主峰會”和捷克“公元2000論壇”發(fā)表視頻演說，被視為重要交流成果。臺灣外事部門負責人吳釗燮也在英國國會中國小組、捷克“公元2000論壇”等發(fā)表視頻演講。9月22日，歐洲經貿辦事處、臺灣經濟部門和外事部門首度在臺灣合辦“投資歐盟論壇暨展覽”，15個歐盟國家參與展覽。

盡管臺歐互動較為頻繁，但受限于歐洲各國堅持一個中國原則、各國政策差異，以及歐盟在協(xié)調歐洲各國對外政策上的局限性，臺歐關系難有實質性進展。在經貿往來、人員交流上的所謂“關系密切”只是隔靴搔癢。

五、鞏固“邦交”效果不彰

“邦交國”是臺灣當局在國際社會鼓噪“臺灣是獨立政治實體”的重要前提條件，蔡英文上臺后拒不承認“九二共識”，國際活動空間不斷收縮。為“鞏固邦交”、拓展國際活動空間，臺灣當局采取多種方式“固邦”，但“邦交”不穩(wěn)消息頻傳。

一是增設“外館”饑不擇食。蔡英文上臺后連斷7個“邦交國”，急需增設駐外代表處對內顯示“外交成績”。8月，臺灣當局在非洲索馬里蘭設立“代表處”，宣稱實現(xiàn)“外交突破”，但索馬里蘭不被國際社會承認，是世界上唯一零邦交的“國家”，且“設館”行為受到索馬里聯(lián)邦政府譴責。臺灣當局與一個“虛擬的國家”建立關系，引發(fā)國際社會和島內民眾質疑，被認為“病急亂投醫(yī)”。10月10日，臺灣當局在美國關島恢復設立“駐關島臺北經濟文化辦事處”。12月14日，在法國南部普羅旺斯新設“駐普羅旺斯臺北辦事處”。臺灣當局舍棄多國設立領事館的法國巴黎、馬賽等城市，選擇尚未有國家設立領事機構的普羅旺斯設立“辦事處”，實則為向島內民眾宣傳所謂“政績”。島內輿論認為，民進黨當局增設“外館”以挽回顏面，但不合常理的增設“外館”方式，充分顯現(xiàn)其為了大內宣而饑不擇食的心態(tài)。

二是“邦交”不穩(wěn)警訊頻傳。臺灣當局耗費大量精力、財力維護僅有的15個“邦交國”，但“斷交”消息頻傳。3月，海地總統(tǒng)主動要求臺灣撤換大使，被認為示警意味濃厚。9月，僅12個“邦交國”在聯(lián)合國大會總辯論中為臺灣發(fā)聲，洪都拉斯與危地馬拉未公開發(fā)聲，引發(fā)“邦交”不穩(wěn)質疑。11月，民進黨當局事先動員“邦交國”在世界衛(wèi)生大會上為臺灣發(fā)聲，但巴拉圭卻在發(fā)言中完全不提臺灣，僅選擇致函世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞。島內媒體稱，種種跡象顯示“邦交國”可能還有“未爆彈”，“斷交”隨時可能發(fā)生。

六、“新南向政策”未見起色

蔡英文當局上臺后，意識形態(tài)掛帥，2016年年底開始實施所謂“新南向政策”，引導臺商投資轉移至東南亞國家，試圖與祖國大陸經濟脫鉤。然而，“新南向政策”枉顧經濟社會發(fā)展規(guī)律，推動過程中屢屢受挫。

經濟上，臺灣與“新南向”地區(qū)貿易往來持續(xù)下滑。臺灣前10個月對“新南向”地區(qū)出口衰退6.4%。東盟作為“新南向”主要目標地區(qū)，與臺灣貿易往來度最高，是臺灣第2大出口市場。臺灣當局財政事務主管部門統(tǒng)計顯示，臺灣對東盟出口連年衰退，2020年前10個月，對東盟出口僅432.3億美元，創(chuàng)歷史新低，衰退4.2%，或將創(chuàng)連續(xù)三年衰退紀錄。臺灣對東盟出口占總出口比重也由2013年19.0%下滑至15.4%；而對祖國大陸出口占比則上升至43.6%，僅前10個月臺灣對祖國大陸貿易順差就高達1131.31億美元。在其他“新南向”目標國中，前10個月除對新加坡、文萊出口增長，其余8國均下降，其中對印度尼西亞出口下降22.7%，已連續(xù)7個月兩位數下滑，對菲律賓、泰國、越南下降9.7%、7.6%、6.8%。數據表明，蔡英文當局的“新南向”是方向性錯誤，妄圖依此與祖國大陸“脫鉤”，無異于緣木求魚，完全行不通。

對外投資方面，東南亞和南亞地區(qū)整體營商環(huán)境無法與中國大陸比擬，民進黨當局也沒有能力提供有效的保護，給企業(yè)在“新南向”地區(qū)投資帶來諸多不確定性。1至11月，臺商投資“新南向”地區(qū)總金額合約26.8億美元，同比減少0.2%。民進黨當局寄希望印度成為“新南向政策”亮點，然而12月，臺灣科技公司、蘋果公司供應商緯創(chuàng)在印度設立的蘋果(iPhone)代工廠發(fā)生暴力打砸事件，造成16.7億元新臺幣損失，并需停工兩周。在印臺企遇襲事件也為“新南向政策”敲響警鐘。

人才交流方面，蔡英文當局在島內推動教育“新南向”，吸引“新南向”目標國學生赴臺留學，但效果甚微，且引起島內質疑。部分大學為應對缺少陸生情況，利用“新南向”招收東南亞和南亞地區(qū)學生以填補境外生招生缺額，不斷傳出“新南向”目標國學生在臺違法打工事件，引發(fā)社會對“新南向政策”的質疑。

在當前亞太地區(qū)通過區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定(RCEP)進行新一輪經貿秩序整合、中國大陸表態(tài)加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定情況下，臺灣當局繼續(xù)升高兩岸對抗，試圖在經濟上與祖國大陸脫鉤，強行推動“新南向政策”，注定徒勞無益。

2020年，臺灣對外關系困境持續(xù)，難以突破。美臺“抱團取暖”“聯(lián)合抗中”，但美國僅將臺灣視為“棋子”；與日歐實質關系口惠而實不至；“新南向政策”瀕臨破產；鼓噪參與世界衛(wèi)生大會等重要國際組織無功而返，國際活動空間日漸萎縮。展望2021，在“一中原則”已成為國際社會普遍共識的情況下，蔡英文當局不承認“九二共識”，一味“倚美抗中”、強行與祖國大陸脫鉤，臺灣對外關系困境將進一步加劇。