中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨的制度供給與監(jiān)督體系

董 瑛

百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞革命建設(shè)改革各個(gè)時(shí)期的主題，以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政地位以及保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性和純潔性為主線，不斷探索和推進(jìn)從嚴(yán)治黨到全面從嚴(yán)治黨的理論和實(shí)踐，構(gòu)建起全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，形成了“成熟定型”的從嚴(yán)治黨制度體系，為實(shí)現(xiàn)從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，打造海晏河清、朗朗乾坤的清廉中國(guó)提供了有效的制度供給和有力的政治保障。

一、百年來從嚴(yán)治黨的制度供給

在百年中國(guó)革命、建設(shè)、改革歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義為指導(dǎo)，以偉大的自我革命引領(lǐng)偉大的社會(huì)革命，圍繞“怎樣管好黨、治好黨”這一主題，不斷進(jìn)行管黨治黨、從嚴(yán)治黨的制度建構(gòu)和供給，推動(dòng)管黨治黨全面走向嚴(yán)緊硬，為偉大的社會(huì)革命和自我革命提供了有效的制度保障，清廉中國(guó)建設(shè)不斷呈現(xiàn)出新的局面。

（一）新民主主義革命時(shí)期從嚴(yán)治黨的制度供給

1.黨成立后的首部黨綱、黨章、反腐文件彰顯了從嚴(yán)管黨治黨的制度要求。黨的一大《黨綱》（俄文譯稿）規(guī)定，不僅地方組織中的工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生黨員“一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的最嚴(yán)格的監(jiān)督”，而且“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策”也要“受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”。[1]黨的二大制定了中國(guó)共產(chǎn)黨的第一部黨章，設(shè)立“紀(jì)律”一章共9條，提出了若干黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律規(guī)矩和要求。第一次國(guó)共合作實(shí)現(xiàn)以后，鑒于黨內(nèi)出現(xiàn)“形式主義機(jī)關(guān)主義的流弊”、“同志中之一部分，發(fā)生貪官污吏化”[2]等突出問題，黨中央于1926年8月4日制定了第一個(gè)懲治腐敗文件，即《中央擴(kuò)大會(huì)議通告——堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》，要求各級(jí)黨部務(wù)必“迅速審查所屬同志，如有此類行為者，務(wù)須不容情的洗刷出黨，不可令留存黨中，使黨腐化，且敗壞黨在群眾中的威望”。[3]1927年6月，中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案首次明確“黨部的指導(dǎo)原則”是民主集中制，首次明確規(guī)定實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，首次把黨的組織體系分為全國(guó)——省——市縣——區(qū)和生產(chǎn)單位五級(jí)，提出“嚴(yán)格黨的紀(jì)律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務(wù)”。[4]

2.土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，圍繞創(chuàng)建紅色政權(quán)，保障局部執(zhí)政的蘇維埃政權(quán)，制定了一系列管黨治黨制度。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在江西瑞金成立了中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府。處于局部執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨，開展了黨的歷史上第一次“打虎”“拍蠅”的反腐敗斗爭(zhēng)，先后嚴(yán)肅查處了瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席謝步升吞沒公款、強(qiáng)奸婦女、收受賄賂案，中央政府總務(wù)廳管理處長(zhǎng)徐毅私放罪犯、索賄案，全蘇大會(huì)工程處主任左祥云貪污工程款案，都縣軍事部長(zhǎng)劉仕祥造假賬冒領(lǐng)公款案，于都縣蘇維埃政府主席熊仙壁挪公款做生意案，少共縣委書記滕瓊貪污群眾飛機(jī)捐款案等，體現(xiàn)有貪必反、有腐必肅、嚴(yán)格紀(jì)律的管黨治黨要求。同時(shí)，在革命斗爭(zhēng)中注意制度建設(shè)，用制度規(guī)范和約束黨員、干部隊(duì)伍和紅軍隊(duì)伍的言行。1928年4月，針對(duì)紅軍部隊(duì)中紀(jì)律松弛、作風(fēng)不正等問題，毛澤東在湖南省桂東沙田制定了《三大紀(jì)律六項(xiàng)注意》，推進(jìn)“群眾黨”及其部隊(duì)的建設(shè)和管理。1931年5月，黨中央頒發(fā)了首部《中央巡視條例》，規(guī)定了巡視員的任職條件、工作方法、基本任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化對(duì)黨組織和黨員干部的巡視監(jiān)督。1931年8月，黨中央《關(guān)于干部問題的決議》強(qiáng)調(diào)，既要“對(duì)于那些浪漫腐化、消沉敷衍、怠工、雇傭勞動(dòng)化的表現(xiàn)”，“必須加以嚴(yán)格地審察和肅清”，又要“對(duì)于干部中的不正確傾向必須作不調(diào)和斗爭(zhēng)”。[5]1932年12月，中華蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)頒發(fā)了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》第26號(hào)訓(xùn)令，規(guī)定對(duì)利用職權(quán)以圖私利者，依數(shù)額大小，分別處以警告、撤職、強(qiáng)迫勞動(dòng)、監(jiān)禁和死刑。

3.全民族抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，建立了一套嚴(yán)格管理監(jiān)督與正向保障激勵(lì)相結(jié)合的制度體系。在黨內(nèi)首次提出并“實(shí)行俸以養(yǎng)廉原則，保障一切公務(wù)人員及其家屬必需的物質(zhì)生活及充分的文化娛樂生活”。[6]為此，黨先后制定了《中央書記處關(guān)于文化技術(shù)干部待遇條例》《陜甘寧邊區(qū)供給制度補(bǔ)充條例草案》《陜甘寧邊區(qū)退伍退職人員處理辦法》等一系列制度，規(guī)定“邊區(qū)長(zhǎng)官的俸給，不得比熟練勞動(dòng)者的所得為多”，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部比同級(jí)非黨領(lǐng)導(dǎo)干部的低，技術(shù)干部比同級(jí)行政干部的高，退伍退職干部的生活需要盡量給以適當(dāng)安置。這些規(guī)定既要求黨內(nèi)干部嚴(yán)于律己，廉潔奉公，表率于民；也從制度上保證黨內(nèi)干部的基本物質(zhì)文化生活需要，體現(xiàn)以俸養(yǎng)廉的原則。制定了《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部管理暫行通則》《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部任免暫行條例》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府干部獎(jiǎng)懲暫行條例》《關(guān)于各機(jī)關(guān)內(nèi)部干部調(diào)整的規(guī)定》等一系列制度，對(duì)組織路線、干部監(jiān)管教育、培養(yǎng)使用、任免調(diào)動(dòng)、待遇保障等作出相應(yīng)規(guī)定。

1938年10月召開的黨的擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)，是管黨治黨、從嚴(yán)治黨歷史上的一個(gè)里程碑。這次會(huì)議上，毛澤東首次明確提出了“馬克思主義中國(guó)化”的問題，同時(shí)針對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨內(nèi)高級(jí)干部，制定了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等制度，明確中央委員會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)——中央政治局、中央書記處和各級(jí)黨委、黨部的工作任務(wù)、職責(zé)權(quán)限和紀(jì)律規(guī)矩；要求中央委員等黨內(nèi)高級(jí)干部要嚴(yán)守紀(jì)律和規(guī)矩，不得在中央委員會(huì)以外發(fā)表與中共中央決定相反的意見，亦不得有違反中共中央決定的行動(dòng)；在沒有中共中央委托情形下，不得以中共中央名義向黨內(nèi)外發(fā)表言論和文件，等等。

4.全國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨首次提出城市管理問題，提出“兩個(gè)務(wù)必”的告誡。面對(duì)城市管理的新挑戰(zhàn)新考驗(yàn)新要求，黨明確提出了加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則要求，制發(fā)了一系列制度規(guī)定。1948年，中共中央先后下發(fā)了《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的指示》《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》《中共中央關(guān)于健全黨委制的指示》，規(guī)定各中央局和分局，由書記負(fù)責(zé)，每?jī)蓚€(gè)月向中央和中央主席作一次綜合報(bào)告，克服無紀(jì)律、無政府主義狀態(tài)，增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。1949年5月，黨中央又發(fā)出《關(guān)于入城部隊(duì)遵守城市紀(jì)律的指示》。由于入城前后黨厲行嚴(yán)格的從嚴(yán)治黨、干部監(jiān)督制度，入城干部和官兵遵章守紀(jì)、廉潔自律，出現(xiàn)了“南京路上好八連”等一批廉潔之師，接管城市工作有條不紊。黨的七屆二中全會(huì)，通過了防止資產(chǎn)階級(jí)腐蝕和反對(duì)突出個(gè)人的“六條規(guī)定”，并以全會(huì)決議的形式把毛澤東提出的“兩個(gè)務(wù)必”作為黨自我革命的重要制度固定下來。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期從嚴(yán)治黨的制度供給

新中國(guó)成立初期，通過大規(guī)模的政治斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)，處理了一批犯貪污浪費(fèi)和官僚主義錯(cuò)誤的黨內(nèi)干部，建立健全了組織生活制度、財(cái)務(wù)管理制度、人事管理制度、監(jiān)督檢查制度等，為鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)執(zhí)政隊(duì)伍的清廉品格提供了有效制度保障，同時(shí)推動(dòng)了社會(huì)主義改造的基本完成和社會(huì)主義基本制度的建立。1954年2月，黨的七屆四中全會(huì)通過《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》，對(duì)高崗、饒漱石破壞黨的團(tuán)結(jié)、損害黨的威信、妨礙中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤言行進(jìn)行了堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。

黨的八大在從嚴(yán)治黨上作出了開創(chuàng)性的制度安排。1956年9月，全國(guó)執(zhí)政后的第一次黨的全國(guó)代表大會(huì)——黨的八大召開。黨的八大在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，就執(zhí)政黨的自身建設(shè)和國(guó)家治理問題提出了一系列思想和主張：首次提出在抓黨的思想教育的同時(shí)，更重要的是要抓制度建設(shè)，從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，對(duì)于黨的組織和黨員干部實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督；首次提出反對(duì)個(gè)人崇拜，反對(duì)突出個(gè)人，反對(duì)對(duì)個(gè)人歌功頌德，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，堅(jiān)持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則；強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)黨和政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督，對(duì)黨員和干部進(jìn)行制度約束和監(jiān)督；首次提出實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制和年會(huì)制，發(fā)揮廣大黨員和黨代表的日常監(jiān)督功能，強(qiáng)化廣大黨員、黨代會(huì)和黨代表的監(jiān)督主體地位；對(duì)破除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制、倡導(dǎo)干部任期制做了有益的思考和安排。黨的八大的這些主張和思想，對(duì)防止黨內(nèi)干部蛻化變質(zhì)，推進(jìn)從嚴(yán)治黨制度化、規(guī)范化起到了重要作用。

（三）改革開放新時(shí)期從嚴(yán)治黨的制度供給

黨的十一屆三中全會(huì)開始，黨的建設(shè)開始從根本上扭轉(zhuǎn)黨內(nèi)政治生活不正常的局面，著手恢復(fù)、建立和完善管黨治黨制度體系，“走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”。[7]

1979年11月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》；1980年2月，黨的十一屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；1980年7月，黨中央發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)持“少宣傳個(gè)人”的幾個(gè)問題的指示》，等等。黨中央從政治路線、思想路線、組織路線、紀(jì)律規(guī)矩、黨內(nèi)民主、監(jiān)督制約、待遇規(guī)定等方面，對(duì)黨內(nèi)干部特別是高級(jí)干部的工作生活領(lǐng)域設(shè)置了一系列規(guī)定紅線。

1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話，從制度層面深刻分析了“文化大革命”發(fā)生和黨內(nèi)各種不正之風(fēng)、消極腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因，指出了一條通過改革制度、擴(kuò)大民主、強(qiáng)化監(jiān)督，從根本上促進(jìn)黨風(fēng)好轉(zhuǎn)，推進(jìn)管黨治黨創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的新思路、新舉措、新戰(zhàn)略。這篇講話既成為改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，更是新時(shí)期管黨治黨、從嚴(yán)治黨的指導(dǎo)性文獻(xiàn)，將黨的建設(shè)特別是制度監(jiān)督、制度改革推進(jìn)到了一個(gè)新的發(fā)展階段。1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，從根本上否定了“文化大革命”和“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的錯(cuò)誤理論，總結(jié)了新中國(guó)成立以來革命和建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，初步提出了建設(shè)什么樣的社會(huì)主義和怎樣建設(shè)社會(huì)主義的重大問題，標(biāo)志著黨在指導(dǎo)思想上撥亂反正的完成。

在歷史轉(zhuǎn)折和改革開放展開過程中，現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃展開，對(duì)外開放的地域、領(lǐng)域和人員越來越多，隨之出現(xiàn)了一些黨員干部在外交活動(dòng)中失范、違規(guī)等問題。于是，中共中央和有關(guān)部門先后制定了《關(guān)于禁止在外事、外貿(mào)活動(dòng)中隨便接受和私自處理禮品的通知》《關(guān)于禁止在對(duì)外活動(dòng)中送禮、受禮的決定》《涉外人員守則》等一系列外事監(jiān)督制度。由此，黨章與《準(zhǔn)則》、黨的有關(guān)法規(guī)制度一起，構(gòu)成了新時(shí)期管黨治黨的基本制度體系框架，管黨治黨由政治運(yùn)動(dòng)為主向制度化、規(guī)范化、時(shí)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

黨的十三大首次提出“從嚴(yán)治黨”這一管黨治黨的重大命題，要求切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)要從中央做起，“健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制，建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會(huì)定期報(bào)告工作的制度”；“建立中央政治局、政治局常委會(huì)、中央書記處的工作規(guī)則和生活會(huì)制度，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化，加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約”，更好地發(fā)揮集體決策作用；同時(shí)要求“地方各級(jí)黨組織也要相應(yīng)建立和完善有關(guān)的議事規(guī)則、表決制度和生活會(huì)制度” ，[8]對(duì)從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行有效的制約和監(jiān)督。

黨的十三大前后，針對(duì)出現(xiàn)的黨政機(jī)關(guān)和黨員干部“經(jīng)商熱”現(xiàn)象，特別有的地方、領(lǐng)域發(fā)生“官倒”問題，中共中央出臺(tái)了一系列管治監(jiān)督制度。1984年12月、1985年5月、1986年2月、1988年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院先后作出《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》《關(guān)于清理整頓公司的決定》等。為進(jìn)一步落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院精神，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后于1984年7月、1985年7月、1985年11月、1988年7月、1988年10月作出《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)干部不得兼任經(jīng)濟(jì)實(shí)體職務(wù)的補(bǔ)充通知》《關(guān)于解決當(dāng)前機(jī)關(guān)作風(fēng)中幾個(gè)嚴(yán)重問題的通知》《關(guān)于解決公司政企不分問題的通知》《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)的若干規(guī)定》等，強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)干部從政行為的規(guī)范和監(jiān)督。在反對(duì)官僚主義、以權(quán)謀私、奢侈浪費(fèi)等方面，黨中央先后頒發(fā)了《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須保持廉潔的通知》《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》《關(guān)于堅(jiān)決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》等若干管理監(jiān)督制度，有效規(guī)范黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為。

黨的十四大首次將“從嚴(yán)治黨”寫入黨章，從嚴(yán)治黨在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)新發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，中共中央不斷向全黨發(fā)出警告，頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）實(shí)施辦法》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》等一批程序性、實(shí)體性的管黨治黨制度和與之相配套的實(shí)施細(xì)則，禁止將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的等價(jià)交換原則帶進(jìn)黨內(nèi)政治生活，切實(shí)防止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)黨的建設(shè)的負(fù)影響。同時(shí)，針對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)出現(xiàn)的新情況、新問題，先后頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)組織部門干部監(jiān)督工作若干意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等一套系統(tǒng)的干部選拔任用工作監(jiān)督制度，推進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的體系化、規(guī)范化進(jìn)程。

（四）黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的制度供給

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，將管黨治黨的主題由從嚴(yán)治黨拓展為全面從嚴(yán)治黨，明確新時(shí)代黨的建設(shè)的鮮明主題是全面從嚴(yán)治黨。按照全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，將依規(guī)治黨納入到管黨治黨的總體框架之中，將制度治黨融合到全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局之中，運(yùn)用法治思維和法治方式謀劃、部署和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)。堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相結(jié)合，將黨內(nèi)法規(guī)制度相貫通并與憲法法律相銜接，先后制定了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《廉潔自律準(zhǔn)則》《問責(zé)條例》《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，修訂了《巡視工作條例》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》等中央黨內(nèi)法規(guī)190多部，形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。同時(shí)，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，出臺(tái)《國(guó)家監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律法規(guī)，推動(dòng)反腐敗法律法規(guī)體系更加成熟定型，發(fā)揮紀(jì)律和法律在管黨治黨中的協(xié)同作用，反腐敗法治化、規(guī)范化水平明顯提高。黨的十九大以來，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，每年的立案數(shù)都超過50萬件，每年的處分人數(shù)都超過了50萬人；從運(yùn)用“四種形態(tài)”批評(píng)教育幫助和處理情況來看，涉及人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，2017年是131.6萬人次、2018年是173.7萬人次、2019年是184.9萬人次、2020年是195.4萬人次，取得了良好的政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果。[9]

二、百年來從嚴(yán)治黨的監(jiān)督體系構(gòu)建

百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)中國(guó)革命、建設(shè)、改革的偉大社會(huì)革命中，圍繞“保持黨的先進(jìn)性和純潔泩”這一偉大的自我革命主線，不斷進(jìn)行管黨治黨、從嚴(yán)治黨的監(jiān)督體系建構(gòu)，形成了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，為打造清廉中國(guó)、建設(shè)世界強(qiáng)黨提供了有力的政治保障。

（一）新民主主義革命時(shí)期隨著革命情勢(shì)變化而不斷調(diào)整黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)名稱和職能

新民主主義革命時(shí)期，黨對(duì)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行了開創(chuàng)性的探索。1925年，黨的歷史上第一個(gè)地方專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中共廣東區(qū)執(zhí)行委員會(huì)監(jiān)察委員會(huì)在廣州成立。1927年4月27日至5月9日，黨的五大在武漢召開，首次設(shè)立了中央監(jiān)察委員會(huì)這一中央黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1927年6月，中共中央政治局討論通過《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，專列“監(jiān)察委員會(huì)”一章，明確設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的目的是“鞏固黨的一致及權(quán)威”，對(duì)中央和省監(jiān)察委員會(huì)的管理體制、工作流程、職能職權(quán)、人員構(gòu)成及其與黨的委員會(huì)的關(guān)系等作出制度安排。1927年5月至7月，中央監(jiān)察委員會(huì)先后查處了包惠僧、蕭人鵠、陳九鼎等違反黨紀(jì)問題，以嚴(yán)肅的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)維護(hù)黨的紀(jì)律。

1928年6月，黨的六大指出，“為監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政，會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作起見，黨的全國(guó)大會(huì)、省縣市代表大會(huì)選舉中央或省縣市審查委員會(huì)”，[10]將黨的監(jiān)察委員會(huì)改為黨的審查委員會(huì)，任命劉少奇為中央審查委員會(huì)書記，這一監(jiān)督權(quán)配置體制弱化了黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能。1933年8月，黨中央決定“在黨的中央監(jiān)察委員會(huì)未正式成立以前，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會(huì)”，以“防止黨內(nèi)有違反黨章、破壞黨紀(jì)、不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生” ；[11]同年9月，黨中央作出《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會(huì)及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會(huì)的決議》；1934年1月，黨的六屆五中全會(huì)選舉產(chǎn)生了中央黨務(wù)委員會(huì)和中央審查委員會(huì)，李維漢任中央黨務(wù)委員會(huì)書記，劉少奇為中央審查委員會(huì)書記。中央黨務(wù)委員會(huì)的職責(zé)是擔(dān)負(fù)在中央蘇區(qū)維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律，中央審查委員會(huì)仍然是“審查各級(jí)黨部之財(cái)政，會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作”。[12]黨的七大決定取消黨的各級(jí)審查委員會(huì)，認(rèn)為必要時(shí)將成立中共中央及地方黨的監(jiān)察委員會(huì)，但實(shí)際上一直沒有成立。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期中國(guó)特色黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的建立與變革

1949年11月，黨中央作出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，任命朱德為首屆中央紀(jì)委書記，在全國(guó)范圍內(nèi)建立中國(guó)特色的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會(huì)。1950年2月，黨中央作出《關(guān)于各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的指示》，指出各級(jí)紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門。“高、饒事件”發(fā)生后，黨中央認(rèn)為各級(jí)紀(jì)委的組織和職權(quán)已不能適應(yīng)大規(guī)模的社會(huì)主義改造和建設(shè)新時(shí)期的要求。1955年3月，黨的全國(guó)代表會(huì)議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，指出本屆中央監(jiān)委由本次全國(guó)代表會(huì)議選舉，并由中央全會(huì)批準(zhǔn)，地方各級(jí)監(jiān)委由黨的代表大會(huì)或代表會(huì)議選舉，并由上一級(jí)黨委批準(zhǔn)，中國(guó)特色的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會(huì)再次回歸到監(jiān)察委員會(huì)。隨著黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革和深化，我們黨注重專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則和程序建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)委監(jiān)督的規(guī)范化和程序化。1956年5月，中央監(jiān)委第一次全會(huì)制定了《中央監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于處分黨員的批準(zhǔn)權(quán)限的具體規(guī)定》《中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》等，規(guī)定黨的中央監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。同年9月，黨的八大決定從中央到地方的縣以上黨委都要建立在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察委員會(huì)，主要任務(wù)是檢查監(jiān)督黨員干部違反黨章、紀(jì)律、道德和國(guó)家法律、法令的行為；強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)黨的組織和黨員干部實(shí)行黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，實(shí)行內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合；同時(shí)，黨的八大黨章規(guī)定，“上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，并且有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于案件所作的決定”，[13]在黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中加重了上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)討論通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，從擴(kuò)大中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的名額等方面強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

（三）改革開放新時(shí)期監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展

黨的十一屆三中全會(huì)在反思新中國(guó)成立初期特別是“文化大革命”期間主要依靠政治運(yùn)動(dòng)管黨治黨的歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)委，開啟了管黨治黨和監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展。1979年1月，中央紀(jì)委第一次全會(huì)研究落實(shí)十一屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)部署，明確紀(jì)委的基本任務(wù)是“維護(hù)黨規(guī)黨法，保護(hù)黨員的權(quán)利，發(fā)揮黨員的革命熱情和積極性，同一切違反黨紀(jì)、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭(zhēng)，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。[14]

黨的十二大在黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)上作出新的制度安排，規(guī)定各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其報(bào)告工作；明確中央紀(jì)委接受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)委接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，并逐步擴(kuò)大紀(jì)委的職權(quán)，提高了黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力授予地位。

針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中消極腐敗和不正之風(fēng)易發(fā)多發(fā)問題，黨的十三屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度?！盵15]中共中央在抓緊構(gòu)建自上而下的監(jiān)督制度的同時(shí)，健全完善下級(jí)對(duì)上級(jí)、群眾對(duì)干部、基層對(duì)中央、黨外對(duì)黨內(nèi)的監(jiān)督制度，逐步建立起一套干部廉潔從政行為規(guī)范和干部監(jiān)督管理制度體系，基本形成自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向互動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。

1993年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，進(jìn)一步改革黨和國(guó)家監(jiān)督體制機(jī)制，把監(jiān)督制度建設(shè)作為合署辦公后的一項(xiàng)中心工作任務(wù)。同時(shí)，黨中央加大對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)力度，決定每年召開一次中央紀(jì)委全會(huì)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作進(jìn)行專門研究和部署。2000年9月，中組部召開全國(guó)首次干部監(jiān)督工作會(huì)議，明確提出“靠制度規(guī)范監(jiān)督”的中心議題和“積極探索干部監(jiān)督的制度創(chuàng)新”的工作目標(biāo)，并宣告成立又一個(gè)專門的黨內(nèi)干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中組部干部監(jiān)督局。2003年中央紀(jì)委、中組部成立了巡視辦公室和巡視組，探索建立對(duì)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施巡視監(jiān)督的制度。

黨的十六大以后，黨中央對(duì)黨要管黨作出新的決策和部署，將從嚴(yán)治黨貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和執(zhí)政能力建設(shè)之中，強(qiáng)調(diào)要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)造黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的制度條件

（四）新時(shí)代完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷深化以紀(jì)律檢查體制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革為內(nèi)核的權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，構(gòu)建起黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專章部署權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，強(qiáng)調(diào)“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”；[16]2013年12月，黨中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，對(duì)“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制”提出明確要求；2014年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力”，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；[17]2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中將“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”作為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的八大任務(wù)之一；在十九屆中央紀(jì)委三次、四次、五次全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，構(gòu)建全覆蓋的責(zé)任制度和監(jiān)督制度，等等。由此，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，以政治監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，不斷健全中共中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委（黨組）的全面監(jiān)督、黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員的職責(zé)監(jiān)督、各級(jí)紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門的職能監(jiān)督、黨的基層組織的日常監(jiān)督、廣大黨員的民主監(jiān)督協(xié)調(diào)推進(jìn)的黨內(nèi)監(jiān)督體系，不斷完善自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督和同級(jí)相互監(jiān)督相互發(fā)力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不斷優(yōu)化紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督全覆蓋的監(jiān)督格局，不斷促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通融合，基本形成了不敢腐、不想腐、不能腐一體推進(jìn)的體制機(jī)制。

綜上所述，黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。百年來，在中國(guó)革命、建設(shè)和改革過程中，管黨治黨由從嚴(yán)治黨提升到全面從嚴(yán)治黨，不斷增強(qiáng)黨的“四自能力”，保持黨的先進(jìn)性和純潔性。歷史表明，全面從嚴(yán)治黨，是百年大黨永葆生機(jī)活力、始終走在時(shí)代前列、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)的重要經(jīng)驗(yàn)，是新時(shí)代進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)的根本保證。新時(shí)代的中國(guó)共產(chǎn)黨人，統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和當(dāng)今世界百年未有之大變局，應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)考驗(yàn)和突出矛盾問題，必須一以貫之堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，把嚴(yán)的主基調(diào)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，以偉大自我革命推進(jìn)偉大社會(huì)革命，健全完善為人民掌好權(quán)、執(zhí)好政的制度體系和監(jiān)督體系，從理論上和實(shí)踐上不斷深化對(duì)從嚴(yán)治黨規(guī)律的認(rèn)識(shí)，努力打造海晏河清、朗朗乾坤的清廉中國(guó)，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和世界強(qiáng)黨建設(shè)。