我國(guó)行政調(diào)解的溯源、發(fā)展與困境突破*

曾 艷

(天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300072)

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，行政調(diào)解因其高效性、專業(yè)性、權(quán)威性、主動(dòng)性等優(yōu)勢(shì)，在矛盾化解、維護(hù)穩(wěn)定方面發(fā)揮著日益重要的作用，已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，與人民調(diào)解、司法調(diào)解共同構(gòu)成了具有中國(guó)特色的大調(diào)解工作體系。近日，中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》再次強(qiáng)調(diào)“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。……加強(qiáng)行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決工作，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)化解糾紛的‘分流閥’作用?！?/p>

然而，較之人民調(diào)解和司法調(diào)解，我國(guó)行政調(diào)解領(lǐng)域尚無統(tǒng)一的專門性法律規(guī)范，相關(guān)制度規(guī)定散見于各類單行法律、法規(guī)、規(guī)章甚至是規(guī)范性文件之中，且大多為簡(jiǎn)單的實(shí)體性授權(quán)規(guī)范。部分省、市、地方雖然已經(jīng)以政府規(guī)章或規(guī)范性文件等形式對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定，但在調(diào)解范圍、調(diào)解機(jī)構(gòu)、調(diào)解程序等關(guān)鍵性問題上并未取得共識(shí)。學(xué)界對(duì)此更是眾說紛紜，甚至對(duì)于行政調(diào)解的適用僅限于民事糾紛，還是還應(yīng)涵蓋行政爭(zhēng)議或輕微刑事案件，抑或三者兼而有之都尚未達(dá)成一致。囿于篇幅限制，本文僅對(duì)當(dāng)前我國(guó)實(shí)踐中適用最多的民事糾紛的行政調(diào)解予以討論，不涉及行政爭(zhēng)議或輕微刑事案件的行政調(diào)解制度。

一、行政調(diào)解的歷史溯源

1. 無訟理念下的古代“行政調(diào)解”

以行政調(diào)解的方式解決民事糾紛在我國(guó)有著悠遠(yuǎn)的歷史。萬事“和為貴”的思想深深植根于中國(guó)的傳統(tǒng)文化之中，“無訟是求，恕讓為先”成為古代糾紛解決所追求的最高境界。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解的方式介入民間糾紛的歷史可以追溯到西周時(shí)期，據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)官府設(shè)有“調(diào)人”這一官職，其“掌司萬民之難而諧和之”，即通過調(diào)解方式解決普通民眾的糾紛[1]。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，儒家學(xué)派的創(chuàng)始人孔子積極倡導(dǎo)“必也使無訟乎”，力主調(diào)解息訟[2]。隨后，由秦漢至明清，對(duì)于民事糾紛，官府都傾向于優(yōu)先采取教化方式調(diào)處解決。當(dāng)然，由于我國(guó)古代行政權(quán)與司法權(quán)合一，各級(jí)各地行政長(zhǎng)官同時(shí)也是司法官員，故由地方州縣官員主持的官府調(diào)解很多時(shí)候具有司法調(diào)解與行政調(diào)解的雙重性。但除州縣調(diào)解外，我國(guó)古代還有鄉(xiāng)里調(diào)解，與純民間性的宗族調(diào)解和親鄰調(diào)解不同，其是由官府任命的鄉(xiāng)長(zhǎng)、里正或保甲長(zhǎng)主持的調(diào)解，這些基層小吏并無審判權(quán)，但卻可以進(jìn)行民間訴爭(zhēng)的調(diào)解[3]。他們調(diào)解的依據(jù)除律例的明文規(guī)定外，更多的是鄉(xiāng)規(guī)民約和民間習(xí)俗[4]，對(duì)于有效化解民間糾紛起到了十分積極的作用。到了清代，對(duì)于涉及家庭、田地、借貸等被官府視為“民間細(xì)故”的民事糾紛，大多不輕易“堂斷”，而是批轉(zhuǎn)鄉(xiāng)里先予調(diào)處以解決訟累[5]。這種官府調(diào)解為現(xiàn)代行政調(diào)解提供了豐富的文化積淀。但必須明確的是，當(dāng)時(shí)的調(diào)解并非是在平等自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行的，官員在調(diào)解過程中更多的是一種“大家長(zhǎng)”式的訓(xùn)誡，與現(xiàn)代行政調(diào)解對(duì)當(dāng)事人意愿和權(quán)利的充分尊重存在著本質(zhì)區(qū)別。

2. 植根本土傳統(tǒng)的近代行政調(diào)解

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，受西方文化的影響，注重判決的民事訴訟制度逐漸形成，但是植根于傳統(tǒng)文化的無訟理念并未消亡，除民間的“息訟會(huì)”外，很多鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)還依據(jù)當(dāng)時(shí)南京國(guó)民政府制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或區(qū)公所內(nèi)設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)關(guān)開展民事糾紛的行政調(diào)解工作。革命根據(jù)地時(shí)期，各邊區(qū)政府也積極倡導(dǎo)通過調(diào)解化解矛盾糾紛。例如，1943年頒布的《陜甘寧邊區(qū)民刑事件調(diào)解條例》就規(guī)定有民間調(diào)解、社會(huì)團(tuán)體調(diào)解、政府調(diào)解和司法調(diào)解等主要調(diào)解方式，其中的政府調(diào)解是指由各級(jí)政府工作人員所主持的調(diào)解，與現(xiàn)代行政調(diào)解對(duì)應(yīng)[6]。在化解社會(huì)矛盾，維護(hù)邊區(qū)穩(wěn)定方面取得了很好的效果。

3. 漸入法治軌道的現(xiàn)代行政調(diào)解

中華人民共和國(guó)成立后，在總結(jié)革命根據(jù)地時(shí)期調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分利用調(diào)解方式解決人民內(nèi)部矛盾，人民調(diào)解和司法調(diào)解制度得到了較大發(fā)展，明確了調(diào)解必須充分尊重當(dāng)事人的意愿，而且調(diào)解并非訴訟的必經(jīng)程序。雖然有學(xué)者認(rèn)為，從當(dāng)時(shí)調(diào)解委員會(huì)的組織等來看，此時(shí)的人民調(diào)解實(shí)質(zhì)上是帶有一定行政調(diào)解色彩的人民調(diào)解[7]，但不可否認(rèn)，這一時(shí)期，嚴(yán)格意義上的行政調(diào)解發(fā)展較為緩慢。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，特別是社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類矛盾糾紛尤其是新型矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，法院承受了巨大的案件壓力，廣大人民群眾對(duì)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的需求日趨強(qiáng)烈。部分單行法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中陸續(xù)出現(xiàn)了對(duì)某類民事糾紛行政調(diào)解的授權(quán)性規(guī)定，例如，2003年8月通過的《道路交通安全法》規(guī)定“當(dāng)事人之間關(guān)于交通事故損害賠償發(fā)生爭(zhēng)議的，可以請(qǐng)求交管部門予以調(diào)解”。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，明確提出“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，……把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。行政調(diào)解正式成為三大調(diào)解之一，與人民調(diào)解、司法調(diào)解共同構(gòu)成了我國(guó)的大調(diào)解工作體系[8]。各地紛紛開展大調(diào)解工作機(jī)制的探索與實(shí)踐，但由于缺乏具體規(guī)范，在維穩(wěn)治理背景下，行政調(diào)解呈現(xiàn)出一種運(yùn)動(dòng)式發(fā)展態(tài)勢(shì)，并不穩(wěn)定，其應(yīng)有的實(shí)效功能未能得到充分發(fā)揮[9]。2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見》(已失效)，將行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，并要求完善行政調(diào)解制度，對(duì)調(diào)解范圍和程序予以規(guī)范。2011年，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院等16個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，再次明確指出大調(diào)解機(jī)制建設(shè)的意義，高度肯定行政調(diào)解是大調(diào)解機(jī)制不可或缺的組成部分。在此背景下，越來越多的地方政府開始以“規(guī)定”“辦法”等政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式推動(dòng)行政調(diào)解工作，行政調(diào)解逐漸步入法治化軌道。

二、行政調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀與困境解析

1. 立法發(fā)展?fàn)顩r

近年來，黨中央對(duì)于行政調(diào)解制度建設(shè)非常重視，在所發(fā)布的一系列黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)此均提出了明確要求(1)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013.11.12)、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(2014.10.23)、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(2015.12.23)、《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019.10.31)、《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》(2020.12.07)。?！兜缆方煌ò踩ā贰逗Ｉ辖煌ò踩ā贰秾＠ā贰渡虡?biāo)法》《水法》《水污染防治法》等法律以及《工商行政管理所條例》《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》《集體電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等眾多行政法規(guī)與部門規(guī)章對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解也予以了明文規(guī)定。但是，這些規(guī)定多為“某某爭(zhēng)議糾紛可以由某某機(jī)關(guān)調(diào)解”等一兩句話的授權(quán)性規(guī)范，例如，《專利法》規(guī)定“進(jìn)行處理的管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯專利的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解”。

然而，由于目前國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的行政調(diào)解專門性法律或行政法規(guī)，導(dǎo)致雖已有明確授權(quán)，但事實(shí)上是相關(guān)部門各自為政，調(diào)解工作的具體程序主要依賴于各主管部門的落實(shí)力度。有的部門如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局為此專門制定了《專利糾紛行政調(diào)解辦案指南》，對(duì)專利申請(qǐng)權(quán)歸屬、專利權(quán)歸屬等各類專利糾紛的行政調(diào)解具體程序甚至是相關(guān)文書文本均做了較為詳盡的規(guī)定，而更多的部門則是沒有進(jìn)一步可操作性的具體程序規(guī)范。因此，各部門行政調(diào)解工作的實(shí)際開展情況并不平衡?？傮w而言，對(duì)本部門行政調(diào)解具體范圍及工作規(guī)程規(guī)定得越詳細(xì)，其行政調(diào)解效果越好，在矛盾糾紛化解方面發(fā)揮的作用就越大。

與前述國(guó)家層面行政調(diào)解相關(guān)規(guī)范的散而雜形成鮮明對(duì)比的是地方層面各省市對(duì)行政調(diào)解專門性規(guī)范的積極探索[10]。自2010年國(guó)務(wù)院明確要求地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門要完善行政調(diào)解制度，對(duì)調(diào)解范圍和程序予以規(guī)范以來，在省一級(jí)，北京市(2015)、遼寧省(2015)以地方政府規(guī)章的形式，云南省(2014)、浙江省(2017)、江蘇省(2019)以行政規(guī)范性文件形式出臺(tái)了專門的行政調(diào)解辦法或行政調(diào)解規(guī)定，對(duì)行政調(diào)解的范圍、程序、效力等問題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)范。山東省(2011)、寧夏回族自治區(qū)(2015)、湖南省(2018)雖然沒有出臺(tái)行政調(diào)解專門規(guī)范，但均在頒行的行政程序規(guī)定中于《特別行為程序》一章對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了相對(duì)具體的專節(jié)規(guī)定。四川省(2010)、陜西省(2011)、青海省(2012)、新疆維吾爾自治區(qū)(2012)、江西省(2012)、重慶市(2012)、天津市(2014)、吉林省(2016)、河南省(2016)、河北省(2018)等則以加強(qiáng)或推進(jìn)行政調(diào)解工作意見的形式對(duì)行政調(diào)解工作的指導(dǎo)思想、基本精神等一系列問題予以了明確，但此類意見多為概括原則，操作性遜于前兩類。除省一級(jí)政府外，廣州、深圳、貴陽(yáng)、成都、南寧、銀川、烏魯木齊、拉薩等20多個(gè)地市政府抑或以規(guī)章或以規(guī)范性文件的形式對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的行政調(diào)解工作進(jìn)行了專門規(guī)定。這些地方性專門規(guī)范的紛紛出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)行政調(diào)解制度化建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，更為行政調(diào)解工作的實(shí)際開展和相關(guān)規(guī)則的完善奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，與此同時(shí)，我們也不得不承認(rèn)，與人民調(diào)解、司法調(diào)解相比，行政調(diào)解的規(guī)范化、理論化程度仍然較低，其實(shí)踐適用面臨著諸多困境。

2. 主要適用困境

(1) 行政調(diào)解功能定位模糊。行政調(diào)解是大調(diào)解工作體系的重要組成部分，較之人民調(diào)解，其更具專業(yè)性和權(quán)威性，較之司法調(diào)解，其更具主動(dòng)性和高效性。在行政機(jī)關(guān)主持下化解民事糾紛，在我國(guó)既有傳統(tǒng)和習(xí)慣基礎(chǔ)，也有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要，是強(qiáng)化調(diào)解職能，有效“定紛止?fàn)帯?，將矛盾化解在基層，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措。然而，在充分肯定行政調(diào)解積極作用的同時(shí)，我們必須明確其功能定位，即行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)以維穩(wěn)為目的的一種自上而下的社會(huì)控制手段，還是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。這實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)的關(guān)系問題，直接關(guān)系到行政調(diào)解的受案范圍，以及其與包括人民調(diào)解、司法調(diào)解在內(nèi)的其他糾紛解決機(jī)制之間的銜接。從目前各地方已經(jīng)出臺(tái)的行政調(diào)解專門性規(guī)范來看，對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。有的如江蘇，將民事糾紛行政調(diào)解的受案范圍限制在了法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的、與本機(jī)關(guān)履行行政管理職能有關(guān)的、發(fā)生在公民、法人或他組織之間的民事糾紛，同時(shí)規(guī)定已由人民調(diào)解受理或是法院、仲裁機(jī)構(gòu)等已經(jīng)依法作出處置或經(jīng)過信訪復(fù)查復(fù)核的不再適用行政調(diào)解；有的如江西新余則認(rèn)為公民、法人或其他組織之間產(chǎn)生的包括勞動(dòng)、醫(yī)療、交通安全、環(huán)保等與行政機(jī)關(guān)職能有直接或間接關(guān)聯(lián)的民事糾紛，只要未提請(qǐng)?jiān)V訟、仲裁都屬于行政調(diào)解受案范圍。

(2) 行政調(diào)解主體不清。這里的行政調(diào)解主體主要是指由誰來具體主持調(diào)解工作，主體制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性直接關(guān)系到調(diào)解的最終效果。從目前各地實(shí)踐來看，行政調(diào)解的主體大致有三種情況：第一種也是最為普遍的就是由行政機(jī)關(guān)中具備專業(yè)知識(shí)的各具體業(yè)務(wù)部門實(shí)際開展與本部門主管業(yè)務(wù)相關(guān)的行政調(diào)解工作。此種做法有利于充分發(fā)揮行政調(diào)解的專業(yè)性和權(quán)威性，特別適用于專利、商標(biāo)、環(huán)境損害等對(duì)于調(diào)解人員行業(yè)專業(yè)知識(shí)技能要求較高的、較為復(fù)雜的民事糾紛的化解[11]；第二種是設(shè)立一個(gè)由政府各職能部門相關(guān)人員組成的常設(shè)性綜合行政調(diào)解中心。此種做法有利于調(diào)解的獨(dú)立性，使得行政調(diào)解在糾紛解決中的功能由當(dāng)前的附帶性轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立性[12]；第三種是在既有行政調(diào)解部門基礎(chǔ)上，引入人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等第三方主體，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，將民事糾紛行政調(diào)解委托第三方主體，按照行政調(diào)解程序規(guī)則具體組織和實(shí)施調(diào)解工作。此種做法有利于緩解因編制經(jīng)費(fèi)等原因?qū)е碌男姓{(diào)解力量嚴(yán)重不足問題。

(3) 行政調(diào)解程序各異。由于缺乏國(guó)家層面的行政調(diào)解統(tǒng)一性專門規(guī)范，各地各部門對(duì)于調(diào)解程序的要求又不盡相同，導(dǎo)致實(shí)踐中很多民事糾紛行政調(diào)解過程的主觀隨意性過大。有的糾紛久調(diào)不決，有的糾紛多次反復(fù)調(diào)解，不僅過多地牽扯了行政機(jī)關(guān)的精力和時(shí)間，更影響了行政調(diào)解的公正性和嚴(yán)肅性[13]。為此，必須對(duì)行政調(diào)解程序予以細(xì)化，明確其管轄歸屬、受理?xiàng)l件、實(shí)施方式以及調(diào)解時(shí)限、次數(shù)等關(guān)鍵性程序問題，在確保當(dāng)事人權(quán)益的同時(shí)，提高調(diào)解工作效率，避免行政資源的無謂浪費(fèi)。

(4) 行政調(diào)解協(xié)議效力不足。2009年7月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議為民事合同。該《意見》明確了民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，一定程度上解決了長(zhǎng)期困擾行政調(diào)解的效力問題[14]，其積極意義不可否認(rèn)。然而，這也意味著民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，其與人民調(diào)解協(xié)議一樣，履行完全依靠當(dāng)事人自覺。協(xié)議達(dá)成后，一方當(dāng)事人如果拒絕履行，另一方當(dāng)事人還需再行通過訴訟等其他渠道提請(qǐng)違約救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量時(shí)間精力主持的調(diào)解在很多時(shí)候淪為無用功，這也是實(shí)踐中許多行政機(jī)關(guān)對(duì)于民事糾紛行政調(diào)解積極性不高的重要原因之一。

三、行政調(diào)解困境突破的路徑思考

受歷史文化傳統(tǒng)的影響，我國(guó)民眾對(duì)于行政權(quán)威介入糾紛解決的依賴和需求較高，發(fā)生糾紛后往往習(xí)慣于向政府部門求助[15]。民事糾紛的行政調(diào)解實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)采用具有私法性質(zhì)的手段服務(wù)公眾、管理社會(huì)的一種有效方式，其不僅有助于回應(yīng)民眾對(duì)政府權(quán)威的信賴需求，更有助于推動(dòng)柔性治理[16]，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化。因此，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)于盡快制定統(tǒng)一的國(guó)家層面的行政調(diào)解專門性規(guī)范已基本達(dá)成共識(shí)，而為突破前述諸多實(shí)踐困境，該專門性規(guī)范制定過程中需要著重注意以下幾個(gè)方面的問題。

1. 適用范圍劃定應(yīng)“量力而行”

就民事糾紛的行政調(diào)解而言，適用范圍不宜過寬，因?yàn)檫@一方面將導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)私權(quán)的過度介入，模糊公私界限；另一方面也會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，造成公共行政資源的過度消耗，甚至可能影響行政機(jī)關(guān)其他法定職責(zé)的正常履行。鑒于當(dāng)前實(shí)踐中我國(guó)各地各部門的編制和經(jīng)費(fèi)普遍有限，在民事糾紛行政調(diào)解的適用范圍問題上應(yīng)當(dāng)“量力而行”，將其限制在法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的，與該機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)直接相關(guān)的民事糾紛范疇內(nèi)。而就具體規(guī)定的方式來說，現(xiàn)有部分地方規(guī)范采取了較為詳細(xì)的明確列舉方式，此種方式雖有利于民眾按圖索驥，但缺乏靈活性，限制了行政調(diào)解范圍的應(yīng)時(shí)發(fā)展，對(duì)于不斷涌現(xiàn)的各類新型矛盾糾紛難以周全[17]。

為此，可以借鑒江蘇、浙江等省市行政調(diào)解辦法，在民事糾紛行政調(diào)解適用范圍問題上采取的概括式肯定與列舉式否定相結(jié)合的立法方式，在對(duì)行政機(jī)關(guān)民事糾紛調(diào)解的受案范圍予以高度概括性規(guī)定的同時(shí)，明確列舉行政機(jī)關(guān)對(duì)于哪些民事糾紛的調(diào)解申請(qǐng)不予受理?？紤]到行政資源的有限性以及行政調(diào)解與其他糾紛解決機(jī)制之間的銜接，建議首先采取明確列舉的方式將已經(jīng)經(jīng)過仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院依法作出處理，或是已經(jīng)由行政裁決機(jī)關(guān)作出行政裁決，或是經(jīng)過信訪復(fù)查、復(fù)核的糾紛納入不予受理的范疇。其次，為了避免當(dāng)事人就同一事實(shí)多次反復(fù)進(jìn)行申請(qǐng)，還應(yīng)對(duì)行政調(diào)解的次數(shù)予以限制，明確規(guī)定已經(jīng)經(jīng)過行政調(diào)解達(dá)成有效協(xié)議或終止調(diào)解而再次申請(qǐng)行政調(diào)解的不予受理。再次，鑒于較之人民調(diào)解，行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)之一便是能在行政管理過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾紛并快速介入予以化解，就兩者適用出現(xiàn)重合部分的民事糾紛而言，宜優(yōu)先適用行政調(diào)解，為此可以將人民調(diào)解已經(jīng)受理的民事糾紛也明確列入行政調(diào)解不予受理的范疇。最后，法律不保護(hù)沉睡的權(quán)利，已經(jīng)超過訴訟時(shí)效期限的民事糾紛的調(diào)解申請(qǐng)，也應(yīng)同樣列入該范疇。當(dāng)然，為了民眾能及時(shí)了解哪些民事糾紛可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)及時(shí)發(fā)布調(diào)解事項(xiàng)指南，明確本機(jī)關(guān)行政調(diào)解的具體事項(xiàng)范疇。

2. 調(diào)解力量建設(shè)需“多措并舉”

受人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等因素影響，行政調(diào)解力量的匱乏一直是制約其發(fā)展的重要瓶頸。前述行政調(diào)解主體的三類做法各有利弊，其各自優(yōu)勢(shì)前文已經(jīng)提及，不再贅述，此處僅分析所存在的問題。眾所周知，要做好行政調(diào)解工作，除了日常業(yè)務(wù)知識(shí)外，還需要具備一定的調(diào)解與溝通技巧，因此第一種由具體業(yè)務(wù)部門承擔(dān)行政調(diào)解工作的主要問題即在于其工作人員調(diào)解技能和時(shí)間精力的缺乏。至于第二種建立獨(dú)立的常設(shè)性綜合行政調(diào)解中心的做法則對(duì)人員編制要求較高，從目前情況看，大部分地區(qū)難以達(dá)到這一要求。如果說前兩種做法旨在對(duì)行政機(jī)關(guān)的“存量資源”予以利用的話，那么第三種則是對(duì)“增量資源”引入的積極探索，值得鼓勵(lì)，但采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式將行政調(diào)解工作完全委托給人民調(diào)解組織等第三方主體，極可能造成行政調(diào)解與人民調(diào)解等其他調(diào)解機(jī)制的職能混淆。

為此，在行政調(diào)解力量的建設(shè)問題上，必須“多措并舉”，促進(jìn)存量資源與增量資源的有機(jī)結(jié)合。一方面，要求各行政機(jī)關(guān)指定專門部門(如綜合法規(guī)處等)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌本機(jī)關(guān)的行政調(diào)解工作，通過安排調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)、制定調(diào)解考核標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)監(jiān)督具體調(diào)解工作等多種方式，不斷提升本機(jī)關(guān)調(diào)解人員的業(yè)務(wù)能力、激發(fā)調(diào)解工作熱情；另一方面，積極引入社會(huì)力量輔助調(diào)解工作順利開展，例如規(guī)定對(duì)涉及法律關(guān)系復(fù)雜、重大疑難、影響較大的糾紛，在征得當(dāng)事人同意后，行政調(diào)解機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人士或組織參與調(diào)解，但調(diào)解必須在該行政機(jī)關(guān)工作人員的主持下進(jìn)行。

3. 調(diào)解程序設(shè)計(jì)宜“繁簡(jiǎn)得當(dāng)”

雖然現(xiàn)有諸多單行法律、法規(guī)、規(guī)章就行政調(diào)解事項(xiàng)已經(jīng)有所規(guī)范，但其中相當(dāng)部分對(duì)于調(diào)解程序只字未提，從而導(dǎo)致實(shí)際適用的混亂。鑒于此，程序性制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為今后行政調(diào)解專門性立法的重點(diǎn)，既要讓行政調(diào)解有“矩”可循，又要提高效率，避免行政機(jī)關(guān)因調(diào)解而牽扯過多的精力和時(shí)間。

為此，在調(diào)解的程序性制度設(shè)計(jì)上宜“繁簡(jiǎn)得當(dāng)”。首先，對(duì)管轄、啟動(dòng)、受理、回避、實(shí)施、時(shí)限、中止與終止等調(diào)解的各主要環(huán)節(jié)予以具體而詳細(xì)的規(guī)定，在便于行政機(jī)關(guān)操作的同時(shí)，切實(shí)從程序上確保當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其次，為防止久調(diào)不決，還應(yīng)對(duì)各關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的具體時(shí)限予以明確規(guī)定，對(duì)于調(diào)解期限屆滿仍未達(dá)成協(xié)議的，果斷終止調(diào)解。此外，在調(diào)解方式方法上也要靈活處理：對(duì)于具備現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解條件的簡(jiǎn)單民事糾紛可以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，其程序設(shè)計(jì)相應(yīng)簡(jiǎn)化；對(duì)于因疫情或其他合理原因無法線下調(diào)解的，經(jīng)各方當(dāng)事人同意，可以采取線上或線上線下相結(jié)合等多種方式進(jìn)行調(diào)解。

4. 調(diào)解協(xié)議效力要“區(qū)分有度”

如前所述，根據(jù)最高人民法院的《意見》，民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議在性質(zhì)與效力上與人民調(diào)解協(xié)議并無本質(zhì)區(qū)別，均為不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的民事合同。一旦一方當(dāng)事人在達(dá)成協(xié)議后反悔，另一方只能尋求違約救濟(jì)。而要取得強(qiáng)制執(zhí)行力，則需要和人民調(diào)解協(xié)議一樣進(jìn)行司法確認(rèn)，行政調(diào)解的權(quán)威性無從體現(xiàn)。更有甚者，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)有《人民調(diào)解法》的明確規(guī)定，而行政調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，僅在《意見》中有所提及。由于缺乏明確的法律規(guī)定，實(shí)踐中一些基層法院對(duì)行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的配合度有限。如此一來，在調(diào)解范圍上本就高度重合的民事糾紛行政調(diào)解與人民調(diào)解之間的界限更為模糊，在運(yùn)行已較為成熟的人民調(diào)解之外再設(shè)立行政調(diào)解難免有疊屋架床之嫌，行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)與作用難以充分發(fā)揮。

為此，在民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議與人民調(diào)解協(xié)議的效力問題上應(yīng)做到“區(qū)分有度”，在認(rèn)可其民事合同性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過強(qiáng)制執(zhí)行力賦予行政調(diào)解協(xié)議高于人民調(diào)解協(xié)議的效力。在我國(guó)，對(duì)調(diào)解協(xié)議賦予強(qiáng)制執(zhí)行力并非沒有先例，《仲裁法》第51條規(guī)定仲裁調(diào)解書與仲裁裁決書具有同等法律效力，這就意味著當(dāng)一方當(dāng)事人不履行仲裁庭主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可以憑借仲裁庭的仲裁調(diào)解書向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的主體，其權(quán)威性不言而喻，比照仲裁調(diào)解協(xié)議，應(yīng)賦予行政調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，這不僅有利于行政資源的合理使用，也有利于督促當(dāng)事人的自覺履行。當(dāng)然，對(duì)于具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解協(xié)議必須輔之以司法審查等強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制，為行政調(diào)解當(dāng)事人提供有效的事后救濟(jì)途徑。需要特別明確的一點(diǎn)是，行政調(diào)解行為本身并不具有可訴性，如果當(dāng)事人認(rèn)為行政調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中存在強(qiáng)制、欺詐、脅迫或其他不當(dāng)行為導(dǎo)致其意思表示不真實(shí)，或者協(xié)議內(nèi)容違反法律，損害當(dāng)事人、第三人利益甚至社會(huì)公共利益的，其可以就該民事糾紛向人民法院提起民事訴訟，申請(qǐng)撤銷調(diào)解協(xié)議。