人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督工作的銜接機(jī)制

鮑 莉 婁 毅

（睢寧縣人民檢察院 江蘇徐州 221200）

人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有立法權(quán)、罷免權(quán)、重大問題的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，對“一府兩院”的監(jiān)督，系其監(jiān)督權(quán)力的重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)系《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，職責(zé)主要包括提起公益訴訟的權(quán)力；對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；對執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督等。從監(jiān)督對象來看，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主要涉及司法監(jiān)督以及行政監(jiān)督。實(shí)踐中，司法監(jiān)督相較成熟，行政監(jiān)督工作開展起步較晚，且法律上歷經(jīng)被肯定、否定、限縮的歷程，故在理論研究、法律依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面均有所欠缺，是檢察工作中相對薄弱的方面。由此，檢察機(jī)關(guān)開展行政監(jiān)督，既受到人大的監(jiān)督制約，同時(shí)亦需人大的支持。

人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督銜接配合的邏輯證成

第一，人大權(quán)力的至高性給予檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作支持。人大系國家權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，二者的關(guān)系系國家權(quán)力機(jī)關(guān)（位高者）對由其產(chǎn)生的機(jī)關(guān)（位低者）的贊同、鼓勵(lì)，核心在于為位低者提供合法性支撐，即檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)源于人大立法權(quán)或決定權(quán)的賦予。人大對檢察機(jī)關(guān)的支持寓于監(jiān)督之中，支持的內(nèi)涵及于二方面的內(nèi)容：一是對國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使職權(quán)給予支持。二是對國家機(jī)關(guān)開展有關(guān)改革試點(diǎn)工作給予法律依據(jù)上的支持。

第二，人大監(jiān)督與檢察院法律監(jiān)督在監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、監(jiān)督效果等方面存在的差異性，是實(shí)現(xiàn)二者銜接配合的前提條件。從監(jiān)督性質(zhì)來看，人大監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)就關(guān)系憲法和法律實(shí)施中的重大問題，從宏觀上、從權(quán)源上進(jìn)行的監(jiān)督，具有決策的性質(zhì)；檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督是對具體案件、具體行政行為的監(jiān)督，就事論事，依照法定的職權(quán)與法定的程序啟動(dòng)。從監(jiān)督對象來看，人大監(jiān)督更具廣泛性，其監(jiān)督“一府兩院”實(shí)施和執(zhí)行法律的情況，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督對象較為具體，限于法律明確授權(quán)。監(jiān)督方式上，人大監(jiān)督方式更為豐富，包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、工作評議、專題詢問、質(zhì)詢等方式。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式具有專門性，包括對民事行政裁判抗訴、對行政機(jī)關(guān)在食藥品安全等領(lǐng)域違法行使職權(quán)督促糾正等。監(jiān)督效果方面：人大監(jiān)督主要系宏觀性、抽象性的監(jiān)督，通過聽取審議報(bào)告等形式進(jìn)行，且報(bào)告通過率幾近百分百。但檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效果具有法定性，即檢察機(jī)關(guān)只要提起了監(jiān)督，那就得按照法定程序進(jìn)行下去，最終形成法律結(jié)論。

第三，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專業(yè)性是對人大監(jiān)督渠道的拓寬與監(jiān)督力度的強(qiáng)化。監(jiān)督是一項(xiàng)艱難繁重的工作，只有在滿足監(jiān)督權(quán)清楚、監(jiān)督能力專業(yè)、監(jiān)督形式直接等條件下，監(jiān)督才能取得好效果。檢察機(jī)關(guān)在這些方面特色明顯。首先，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的熟悉程度、豐富法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)是其他國家機(jī)關(guān)都不具備可替代的。在需要進(jìn)行監(jiān)督的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，能夠以最有效最快捷的方式推進(jìn)監(jiān)督。其次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)來自憲法、組織法、訴訟法等，監(jiān)督權(quán)最為清楚、最有保障。再次，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有極強(qiáng)的專業(yè)性，這體現(xiàn)在檢察官法律素養(yǎng)方面。檢察官職業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，檢察官人才選拔來自高校法學(xué)專業(yè)且，經(jīng)過職業(yè)鍛造而成，是法治工作隊(duì)伍中法律專業(yè)性極高的組成部分。在監(jiān)督形式上，檢察監(jiān)督顯現(xiàn)直接性，即直接針對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，直接針對具體行為或者事件，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)快速作出直接的回應(yīng)或者糾正。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專業(yè)性、直接性是人大監(jiān)督不具備的。

人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的界限把握

人大監(jiān)督是一種宏觀性的監(jiān)督，主要監(jiān)督憲法及法律具體實(shí)施情況，故其不對具體的行政行為或是個(gè)別的司法案件進(jìn)行監(jiān)督，而只能對“一府兩院”的專項(xiàng)工作或是整體工作進(jìn)行監(jiān)督。雖然人大為回應(yīng)社會(huì)需要、強(qiáng)化監(jiān)督力度等緣由，而在實(shí)踐中探索開展個(gè)案監(jiān)督，但由于缺乏明確的憲法依據(jù)，其正當(dāng)性和合法性也不斷受到質(zhì)疑，實(shí)踐中難以有效推廣運(yùn)用。

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督對象具有特定性，即監(jiān)督的范圍有法律明確規(guī)定，沒有法律規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)不得進(jìn)入，監(jiān)督工作范圍不得任意擴(kuò)大。目前行政檢察監(jiān)督由于法律規(guī)定較為原則，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)闕如，導(dǎo)致行政檢察監(jiān)督并不理想，但挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，法律規(guī)范的原則性及不確定性，也給行政檢察監(jiān)督留下了探索的空間。

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督應(yīng)秉持謙抑性理念。一方面，檢察監(jiān)督權(quán)是一種積極主動(dòng)的權(quán)力，在行使權(quán)力過程中，應(yīng)努力把負(fù)面效應(yīng)降到最低，把積極效應(yīng)發(fā)揮到極致。另一方面，檢察監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)應(yīng)保持在適度、必要的范圍內(nèi)。具體而言，貫徹行政檢察適度原則，可以借鑒行政訴訟的做法，以合法性監(jiān)督為主，以合理性監(jiān)督為輔；在實(shí)施監(jiān)督時(shí)，應(yīng)尊重行政管理規(guī)律，尊重行政執(zhí)法上的裁量權(quán)，避免形成對行政的過度干預(yù)；監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適時(shí)，以事后監(jiān)督為主，通常不能介入到行政過程當(dāng)中；監(jiān)督不能替代行政，不能直接撤銷或者變更行政機(jī)關(guān)的決定。監(jiān)督手段限定在提起公益訴訟，以及對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為提出建議并督促行政機(jī)關(guān)糾正方面。

人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督銜接機(jī)制的路徑構(gòu)建

人大賦予檢察機(jī)關(guān)對專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作的提議權(quán)與參與權(quán)。人大執(zhí)法檢查工作的功能在于，一是確保法律的執(zhí)行，即主要檢查監(jiān)督法律事實(shí)主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促政府及其部門、人民法院和人民檢察院及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問題。二是發(fā)現(xiàn)并解決制約執(zhí)法順利開展的制度障礙。三是為完善立法提供建議。但有一點(diǎn)是明確的，即執(zhí)法檢查不直接處理問題。而檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督具有針對性與直接性，程序一經(jīng)啟動(dòng)，必然引起相應(yīng)的法律處理結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)通過對具體行政行為以及具體案件監(jiān)督的積累，能夠發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過程中存在的普遍問題，但基于被監(jiān)督者的抵觸情緒，難免導(dǎo)致監(jiān)督效果不盡如人意。在這種情況下，由人大賦予檢察機(jī)關(guān)建議人大開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作的提議權(quán)，則有利于解決法律執(zhí)行過程中存在的問題。當(dāng)然，提議權(quán)的賦予，需配套規(guī)范的程序，建議規(guī)范檢察機(jī)關(guān)必須經(jīng)過充分的論證，形成提議建議書，對被監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的執(zhí)法不當(dāng)問題進(jìn)行充分論述。一旦提議建議獲得人大的采納，建議在人大開展執(zhí)法檢查工作過程中，賦予檢察機(jī)關(guān)參與的權(quán)力，一方面檢察機(jī)關(guān)通過前期監(jiān)督知曉存在的問題，另一方面檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的專業(yè)化水平利于在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)所在，給人大提供可行性建議。通過人大與檢察機(jī)關(guān)的有效銜接配合，可提升監(jiān)督的剛性，保障法律的正確實(shí)施。

人大對檢察建議的備案權(quán)以及質(zhì)詢權(quán)。雖然法律賦予檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的權(quán)力，但并未規(guī)制被監(jiān)督機(jī)關(guān)不予理涉檢察建議會(huì)承擔(dān)的法律責(zé)任，這導(dǎo)致實(shí)踐中部分檢察建議成為一紙空文。檢察機(jī)關(guān)在耗費(fèi)人力、物力充分開展調(diào)查并給出可行性改正建議后，被監(jiān)督機(jī)關(guān)視若無睹，極大損害了法律監(jiān)督的權(quán)威。基于監(jiān)督的疲軟性，有些地方檢察機(jī)關(guān)通過探索向人大借力，提升了監(jiān)督的剛性。例如，江蘇省徐州市泉山區(qū)人民檢察院推動(dòng)該區(qū)人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的決議》，明確將檢察建議及落實(shí)情況列入人大監(jiān)督范圍。如果被建議單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)不回復(fù)、不采納檢察建議，經(jīng)催辦仍拒不回復(fù)和整改的，區(qū)檢察院可以提請區(qū)人大常委會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督程序。通過備案，強(qiáng)化了人大對被監(jiān)督機(jī)關(guān)某項(xiàng)工作的關(guān)注，也通過備案以及質(zhì)詢，增強(qiáng)了被監(jiān)督機(jī)關(guān)的重視，不僅提升了監(jiān)督剛性，更切實(shí)解決了問題。

人大主動(dòng)將具體法律監(jiān)督業(yè)務(wù)交辦檢察機(jī)關(guān)處理。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有的職權(quán)十分廣泛，鑒于此實(shí)踐中群眾傾向于借助人大解決監(jiān)督事項(xiàng)。但其中部分監(jiān)督事項(xiàng)屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范疇。對此類監(jiān)督事項(xiàng)，建議人大交辦檢察機(jī)關(guān)辦理。另外，伴隨人大代表參政議政、關(guān)心國家公共利益熱情的高漲，越來越多人大代表對于公共事務(wù)提出的建議越來越多，但能夠得到有效回應(yīng)的并不多或是并不理想，建議對于人大代表提出的涉及國家利益、公共利益的建議，有關(guān)部門沒有落實(shí)且符合檢察建議適用范圍的，人大可以交檢察機(jī)關(guān)以檢察建議方式辦理。例如，北京市石景山區(qū)人民檢察院主動(dòng)與區(qū)人大內(nèi)司委對接，通過對近年人大代表建議辦理情況進(jìn)行梳理，對于人大代表提出后超過兩年未予辦結(jié)且符合公益訴訟領(lǐng)域的提案，作為公益訴訟案件線索由人大移送檢察機(jī)關(guān)。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，在深入推進(jìn)法治中國的進(jìn)程中，完善人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的銜接應(yīng)在維護(hù)憲法、法律正確實(shí)施統(tǒng)一目標(biāo)的引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)二者的融會(huì)貫通，理順二者的關(guān)系，通過實(shí)踐探索不斷修正與完善。