國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制優(yōu)化策略研究

張 森，沃賽朕，杜 鵑，李 倩

（中國國家鐵路集團(tuán)有限公司 企業(yè)管理和法律事務(wù)部，北京 100844)

近年來，國鐵企業(yè)落實主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)依法治企建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定[1]，以建成“法治國鐵”為基本目標(biāo)，大力推進(jìn)鐵路法治建設(shè)進(jìn)程[2]。其中，國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理是鐵路法治建設(shè)的重要組成部分，起著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“安全閥”的作用[3]。隨著國鐵企業(yè)市場化、法治化進(jìn)程的加快，經(jīng)營管理過程中的矛盾糾紛更多以法律訴訟的形式呈現(xiàn)，被動應(yīng)訴與維權(quán)需求并存。法律糾紛案件管理從傳統(tǒng)的被動應(yīng)訴“打官司”發(fā)展到被動應(yīng)訴與主動維權(quán)相結(jié)合、“打官司”與“促管理”相融合的全新管理模式，建立起國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制。因此，為有效應(yīng)對國鐵企業(yè)在改革和發(fā)展過程中市場經(jīng)營活動出現(xiàn)的法律風(fēng)險，亟需針對相應(yīng)管理機(jī)制進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化，以適應(yīng)國鐵企業(yè)改革發(fā)展的需要[4]。

1 國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 管理機(jī)制現(xiàn)狀

國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理以機(jī)制建設(shè)為載體[5]，結(jié)合法律糾紛案件管理實際需要，以問題為導(dǎo)向，創(chuàng)建了主動維權(quán)、區(qū)域會商和案例指導(dǎo)等一系列國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制，有效解決了國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理各個維度存在的信息不暢、溝通不良等問題。國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制主要包括以下方面。

（1）主動維權(quán)機(jī)制。主要針對國鐵企業(yè)合法權(quán)益被侵害的問題，綜合運用發(fā)律師函確權(quán)、協(xié)商談判、路地聯(lián)動、行政執(zhí)法、民事訴訟、檢察監(jiān)督和公益訴訟等多種法律手段依法維權(quán)，維護(hù)鐵路運輸安全，挽回經(jīng)濟(jì)損失，保障國鐵企業(yè)合法權(quán)益。近年來，已經(jīng)陸續(xù)集中開展鐵路安全領(lǐng)域、風(fēng)險債權(quán)領(lǐng)域主動維權(quán)活動，取得良好的維權(quán)效果。

（2）區(qū)域會商機(jī)制。通過組織疑難案件集中研討和重大疑難法律問題會診研究，提出案件應(yīng)對處置意見，形成應(yīng)訴合力，為國鐵企業(yè)做好重大案件應(yīng)對處置工作提供有力的專業(yè)法律支持。目前已組織開展五次區(qū)域會商，研究重大疑難案件30 余件。

（3）案例指導(dǎo)機(jī)制。通過甄選國鐵企業(yè)典型案例編寫案例匯編，發(fā)揮優(yōu)秀案例示范引領(lǐng)作用，改善案件應(yīng)對處置效果，提升國鐵企業(yè)案件管理人員業(yè)務(wù)水平[6]。目前，已經(jīng)編寫完成《國鐵企業(yè)法律糾紛案件選編》，為國鐵企業(yè)應(yīng)對處置法律糾紛案件提供參考。國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制的建設(shè)運行，一方面，提高了國鐵企業(yè)案件管理水平，促進(jìn)了國鐵企業(yè)治理體系和治理能力的不斷提高；另一方面，加深了國鐵企業(yè)法律與經(jīng)營管理的融合，法律部門以案促管，服務(wù)和保障作用得到有效發(fā)揮。

1.2 存在問題

國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制取得了一定的成效，但隨著市場環(huán)境的變化，一些管理機(jī)制作用發(fā)揮受到約束，仍然需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。

（1）在主動維權(quán)機(jī)制方面，主動維權(quán)周期長、執(zhí)行難，維權(quán)水平參差不齊。近兩年，國鐵企業(yè)分別在安全、風(fēng)險債權(quán)、職工維權(quán)等領(lǐng)域集中開展了依法主動維權(quán)活動。這項工作開展初期，由于以往多年累積下來的安全風(fēng)險點較多、風(fēng)險債權(quán)較多，取得了較為顯著的成效，但隨著存量的逐漸消減，現(xiàn)在尚未解決的大都是難啃的“硬骨頭”，主動維權(quán)取得成效的難度越來越大。一是維權(quán)周期長。依法主動維權(quán)是一個綜合運用多種維權(quán)方式遞進(jìn)式推進(jìn)的過程。例如，針對鐵路沿線居民私搭亂建的主動維權(quán)，需要經(jīng)過主張權(quán)利—請求地方政府支持—申請公安行政執(zhí)法或民事訴訟等階段，每個階段都需要一定的時間，主動維權(quán)周期一般需要幾個月甚至1 年。風(fēng)險債權(quán)的訴訟周期則會更長。二是案件勝訴后執(zhí)行難。這個問題主要體現(xiàn)在風(fēng)險債權(quán)主動維權(quán)方面。風(fēng)險債權(quán)主動維權(quán)一般為買賣合同、建設(shè)施工合同等經(jīng)濟(jì)糾紛，維權(quán)方式以訴訟、仲裁為主，根據(jù)雙方合同約定，國鐵企業(yè)一般可以較為快速地取得勝訴，但因此類糾紛的債務(wù)人大多是民營企業(yè)，經(jīng)常出現(xiàn)無財產(chǎn)可供執(zhí)行的情況。三是維權(quán)水平參差不齊。國鐵各級企業(yè)均在積極開展主動維權(quán)活動，有的企業(yè)可以很快在短時間內(nèi)挽回?fù)p失，取得維權(quán)效果，但有的企業(yè)因工作人員經(jīng)驗不足、方法不正確等原因，很難在主動維權(quán)方面取得突破，長此以往，會貽誤時機(jī)，造成呆賬壞賬，給企業(yè)造成損失。

（2）在區(qū)域會商機(jī)制方面，區(qū)域會商的參與范圍、推廣程度、會商內(nèi)容和形式需要進(jìn)一步優(yōu)化。案件區(qū)域會商是中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國鐵集團(tuán)”)法律事務(wù)管理部門組織所屬企業(yè)總法律顧問、法律糾紛案件管理負(fù)責(zé)人和鐵路律師，對一定時期內(nèi)發(fā)生的典型、疑難案件組織會商研究，提出應(yīng)對方案和法律建議。目前存在的不足主要有：一是會商參與人員僅限法律專業(yè)人員。會商參與人員都是法律事務(wù)管理人員和鐵路律師，法律專業(yè)水平高，但鐵路相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域知識和經(jīng)驗稍顯不足，易造成法律意見與實際工作情況的脫節(jié)。例如，處置鐵路建設(shè)工程施工合同糾紛，需要了解鐵路建設(shè)設(shè)計方案變更、預(yù)算調(diào)整等具體情況；處置鐵路旅客運輸晚點賠償糾紛，需要了解案發(fā)時的運營和應(yīng)急處置情況。如果沒有熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域情況的專業(yè)人員參與會商和研討，就很難綜合考慮法律和業(yè)務(wù)兩方面的相關(guān)因素，提出更有針對性的應(yīng)對處置意見。二是區(qū)域會商機(jī)制尚未向所屬企業(yè)推廣。區(qū)域會商是國鐵集團(tuán)研究并建立的機(jī)制，研究解決國鐵集團(tuán)重點督辦的所屬企業(yè)重大案件，每次區(qū)域會商只能研究6 ～ 7 個案件，總量無法滿足實際需要。國鐵集團(tuán)下屬的鐵路局集團(tuán)公司存在的一些重大疑難案件，也需要通過區(qū)域會商研究解決。因此，有必要將區(qū)域會商機(jī)制向鐵路局集團(tuán)公司一級推廣。三是會商內(nèi)容和形式較為單一。目前區(qū)域會商一般采取線下集中會商的方式，由于國鐵企業(yè)所屬各單位分散于全國各地，集中組織案件區(qū)域會商是較為難得的學(xué)習(xí)交流機(jī)會，也是一個相互交流工作經(jīng)驗、總結(jié)工作成果的平臺。若僅就個別案件進(jìn)行會商，會商機(jī)制作用的發(fā)揮就比較有限。因此，應(yīng)進(jìn)一步豐富會商內(nèi)容和形式，使其作用發(fā)揮達(dá)到最大化。

（3）在案例指導(dǎo)機(jī)制方面，案例指導(dǎo)的體例和覆蓋面需要進(jìn)一步拓寬。法律糾紛典型案例對法律事務(wù)人員應(yīng)對處置案件具有重要的指導(dǎo)意義。國鐵企業(yè)法律事務(wù)管理部門在典型案例推廣過程中，根據(jù)所屬企業(yè)的反饋意見，對案例指導(dǎo)提出了新的要求和改進(jìn)方向。一是體例應(yīng)該更加豐富。一般的法律糾紛案例選編，內(nèi)容一般包括案件基本信息、基本案情、爭議焦點、裁判結(jié)果、裁判理由等，都是對糾紛案件法律問題的研究和總結(jié)，未能體現(xiàn)對鐵路運營管理方面的分析和建議，無法達(dá)到以案促管的目的。二是覆蓋面應(yīng)該更加廣泛。國鐵企業(yè)法律糾紛案件種類較多，大項包括合同糾紛、勞動爭議等十幾種，小項可達(dá)到幾十種，其中每類案件又可根據(jù)不同情形進(jìn)一步細(xì)分。例如，旅客人身傷亡案件就包括站臺行走摔傷、列車乘降受傷、衛(wèi)生間滑倒、車上突發(fā)疾病、攀爬臥鋪摔傷等十幾種情形，其中每種情形適用的法律法規(guī)都不盡相同，現(xiàn)有的案例選編無法涵蓋所有情形。

2 國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制優(yōu)化策略

針對三項機(jī)制需要優(yōu)化的項點，經(jīng)過調(diào)查研究，提出以下優(yōu)化策略。

2.1 創(chuàng)新主動維權(quán)方式

（1）區(qū)分不同領(lǐng)域，探尋最高效的維權(quán)方式。國鐵企業(yè)主動維權(quán)工作主要包括鐵路安全、風(fēng)險債權(quán)、土地房產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、品牌商譽(yù)、職工安全及涉外等幾大主要領(lǐng)域，每個領(lǐng)域根據(jù)其特點分別有不同的維權(quán)方式，只有找到最為有效的維權(quán)方式，打出主動維權(quán)“組合拳”，才能有效壓縮維權(quán)周期，確保維權(quán)效果。安全領(lǐng)域主動維權(quán)，要充分發(fā)揮鐵路企業(yè)與地方政府間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用，組織與地方政府協(xié)同開展問題整治工作；必要時請求行政執(zhí)法部門依法追究相關(guān)責(zé)任單位和個人的行政、刑事責(zé)任；若涉及影響到鐵路運輸安全和社會公共利益的事項，可以申請檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，使維權(quán)效果更見實效。風(fēng)險債權(quán)領(lǐng)域主動維權(quán)，要做好合同履行全過程盯控，一旦發(fā)現(xiàn)違約情形，要做好風(fēng)險提示和證據(jù)保全工作，并通過協(xié)商談判、發(fā)律師函等方式要求對方提供擔(dān)保、簽訂補(bǔ)充協(xié)議，及時進(jìn)行補(bǔ)救，防止損失擴(kuò)大；若對方構(gòu)成根本違約，則要立即提起仲裁或訴訟，必要時進(jìn)行財產(chǎn)保全，確保勝訴后有財產(chǎn)可供執(zhí)行。知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域主動維權(quán)，特別是專利、商標(biāo)等專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，要第一時間請專業(yè)的代理機(jī)構(gòu)和律師團(tuán)隊介入，研究提出發(fā)律師函、申請宣告對方知識產(chǎn)權(quán)無效、提起民事侵權(quán)訴訟等一整套應(yīng)對方案，分步實施，實現(xiàn)維權(quán)目的。由此可見，主動維權(quán)不等于“打官司”，訴訟不是維權(quán)的唯一手段，不同維權(quán)領(lǐng)域有不同的維權(quán)“組合拳”，只有綜合考慮、靈活運用才能高效維權(quán)。

（2）拓寬舉證思路，全力破解“執(zhí)行難”問題。在風(fēng)險債權(quán)主動維權(quán)工作中，針對國鐵企業(yè)取得勝訴卻執(zhí)行難等情況，必須另辟蹊徑，拓寬舉證思路，運用各種手段全力查找債務(wù)人可執(zhí)行的隱匿財產(chǎn)線索，為法院強(qiáng)制執(zhí)行創(chuàng)造條件。主要手段應(yīng)該包括：由代理律師到有關(guān)部門查詢債務(wù)人銀行資金、不動產(chǎn)登記、股權(quán)變動、出資到位等信息；由財務(wù)部門分析債務(wù)人財務(wù)資料，通過合作銀行了解債務(wù)人資金線索；由業(yè)務(wù)部門實地查看債務(wù)人財產(chǎn)狀況。同時，通過向法院申請訴訟保全和強(qiáng)制執(zhí)行，利用法院渠道尋找財產(chǎn)線索；對涉嫌合同詐騙的，及時向公安機(jī)關(guān)報案，借助公安偵查手段核實轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。

（3）總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗，制定主動維權(quán)工作指引。國鐵企業(yè)依法主動維權(quán)活動開展以來，一方面涌現(xiàn)出很多典型的維權(quán)案例，值得借鑒和推廣，另一方面，一些單位維權(quán)手段落后、能力不足的問題也開始顯現(xiàn)，維權(quán)壓力較大。因此，有必要研究分析目前國鐵企業(yè)主動維權(quán)的趨勢、特點、難點、風(fēng)險點以及存在的問題，在總結(jié)先進(jìn)企業(yè)主動維權(quán)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出國鐵企業(yè)主動維權(quán)工作指引。指引應(yīng)主要針對鐵路安全、債權(quán)清收、土地房產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、公司法人、職工維權(quán)和涉外業(yè)務(wù)等領(lǐng)域分別制定細(xì)化措施，為鐵路企業(yè)主動維護(hù)自身權(quán)益提出可供借鑒的指導(dǎo)。同時，引導(dǎo)國鐵企業(yè)通過學(xué)習(xí)該工作指引，形成較為完善的事前預(yù)防機(jī)制，減輕因應(yīng)對大量類似個案帶來的的巨大工作負(fù)擔(dān)，將主要精力和關(guān)注重點放在更有價值的維權(quán)案件上。

2.2 構(gòu)建區(qū)域會商新模式

（1）擴(kuò)大案件區(qū)域會商的參與主體范圍。打破既有的區(qū)域會商參與主體限制，在現(xiàn)有參會人員基礎(chǔ)上，針對會商案件的實際需要，充分考慮案件涉及領(lǐng)域的專業(yè)特點，邀請相關(guān)業(yè)務(wù)部門專家參與會商。一方面，可以輔助法律人員提出更加專業(yè)、全面的應(yīng)對處置意見；另一方面，可以促進(jìn)業(yè)務(wù)部門了解相關(guān)案件訴訟的要點和難點，及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理的風(fēng)險點和不足，達(dá)到以案促管、優(yōu)化管理的目的[7]。必要時，可以組織專項領(lǐng)域的區(qū)域會商，例如，可以組織客運、貨運和鐵路建設(shè)等領(lǐng)域的典型案件區(qū)域會商，邀請該領(lǐng)域?qū)＜液鸵痪€管理人員共同參與，有利于查清基本情況，提出更加專業(yè)、實用的建議。

（2）將區(qū)域會商機(jī)制推廣到所屬各級企業(yè)。國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理實行分級管理，區(qū)域會商也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分級管理。分級管理是科學(xué)的管理方式，可以做到重大案件與一般案件合理分流，每一級案件都能得到與之相匹配的法律服務(wù)，確保案件應(yīng)對處置得力。對國鐵集團(tuán)本級組織發(fā)生的挑戰(zhàn)鐵路基本管理制度、群體性、涉外涉港澳臺等在全路有重大影響的案件開展區(qū)域會商，可以集合全路的專業(yè)力量攻關(guān)。對鐵路局集團(tuán)公司、站段、非運輸企業(yè)發(fā)生的同類重大案件，也應(yīng)該鼓勵企業(yè)結(jié)合實際開展區(qū)域會商，集思廣益，研究應(yīng)對方案，提高案件應(yīng)對處置水平。

（3）區(qū)域會商與學(xué)習(xí)調(diào)研相結(jié)合。一方面，在會商內(nèi)容上，除疑難重大案件外，還可以會商法律事務(wù)管理的重點事項，如就如何組織開展土地房產(chǎn)主動維權(quán)工作，分享工作經(jīng)驗，研究疑難問題；另一方面，可以邀請會商地所在企業(yè)的一線鐵路律師[8]、案件管理人員旁聽區(qū)域會商，需要時聽取一線管理人員的意見，獲取更加全面的信息。

2.3 優(yōu)化重點領(lǐng)域案例應(yīng)對指引

（1）優(yōu)化案例體例，增加經(jīng)營管理指導(dǎo)意見。案例指導(dǎo)要以解決現(xiàn)實工作需要為導(dǎo)向，在案例的編寫體例中增加案件處置指導(dǎo)意見和經(jīng)營管理指導(dǎo)意見。其中，案件處置指導(dǎo)意見適用對象為法律人員，內(nèi)容應(yīng)綜合考慮處置此類案件的應(yīng)對思路，分條目列出舉證和答辯要點，為此類案件的應(yīng)對處置提供思路和方向，同時后附相關(guān)法律條文，便于查詢和應(yīng)用；經(jīng)營管理指導(dǎo)意見適用對象為經(jīng)營管理人員和一線作業(yè)人員，內(nèi)容主要針對案件反映出的管理問題，分條目列出規(guī)范和加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理的要求和注意事項，同時后附相關(guān)鐵路規(guī)章制度，達(dá)到指導(dǎo)現(xiàn)場作業(yè)、以案促管的目的。

（2）編寫重點領(lǐng)域法律糾紛案件應(yīng)對指引。針對客運、貨運、土地房產(chǎn)、勞動爭議等重點領(lǐng)域案件數(shù)量多、輿論關(guān)注度高的特點，分領(lǐng)域、分環(huán)節(jié)組織編寫重點領(lǐng)域法律糾紛案件應(yīng)對指引，深入分析案件規(guī)律和管理問題，形成系列叢書，利于相關(guān)專業(yè)人員有針對性地學(xué)習(xí)和使用，提升重點領(lǐng)域企業(yè)法律糾紛案件應(yīng)對處置能力，促進(jìn)企業(yè)管理依法合規(guī)。例如，客運領(lǐng)域法律糾紛案件應(yīng)對指引可以分為售改簽、進(jìn)站、候車、乘降、乘車、出站等環(huán)節(jié)，在每個環(huán)節(jié)中挑選各種情形的典型案例，比如售改簽環(huán)節(jié)就包含掛失補(bǔ)、晚點賠償、停運損失、定價規(guī)則等多種情形，可以分別選取一個典型案例進(jìn)行分析，并提出案件處置指導(dǎo)意見和客運管理指導(dǎo)意見，供法律人員、客運管理人員和一線客運職工學(xué)習(xí)和參考。同樣，勞動爭議、合同糾紛、產(chǎn)權(quán)糾紛等領(lǐng)域也可以編制分環(huán)節(jié)的法律糾紛案件指引。

3 結(jié)束語

科學(xué)規(guī)范的法律糾紛案件管理機(jī)制可以為國鐵企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護(hù)航，制定主動維權(quán)工作指引、構(gòu)建案件區(qū)域會商新模式、優(yōu)化重點領(lǐng)域案件應(yīng)對指引是完善國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制的重要措施。國鐵企業(yè)將進(jìn)一步在創(chuàng)新管理手段、提高維權(quán)效果等方面下功夫，以培養(yǎng)鍛煉一批高素質(zhì)法律人才為著力點，全面提升法律糾紛案件管理水平，切實維護(hù)鐵路合法權(quán)益。建設(shè)“法治國鐵”，實現(xiàn)國鐵企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)并非一日之功，隨著國鐵企業(yè)法律糾紛案件管理機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，國鐵企業(yè)法治化建設(shè)必將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。