域外視角下自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度完善路徑的借鑒
——以澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)審查制度為例

逯鑫赫

（南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇南京 210023）

競(jìng)爭(zhēng)審查制度的歷史演進(jìn)

澳大利亞法律法規(guī)競(jìng)爭(zhēng)審查制度最早可以追溯到上世紀(jì)90年代初。進(jìn)入90年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題使澳大利亞政府和企業(yè)意識(shí)到如果要支持進(jìn)一步的微觀經(jīng)濟(jì)改革，就必須建立全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)政策。在1991年7月的一次特別總理會(huì)議上，聯(lián)邦政府、各州政府及地區(qū)政府均同意對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行一次全國(guó)性的調(diào)查。1992年10月，以希爾默教授為首的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)受聯(lián)邦總理委托對(duì)澳大利亞的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行了一次全國(guó)范圍內(nèi)的獨(dú)立調(diào)查和評(píng)估，并于1993年8月發(fā)布調(diào)查報(bào)告——《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策》（又稱(chēng)《希爾默報(bào)告》）?！断柲瑘?bào)告》提出六大澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)政策改革主張，其中第六點(diǎn)指出將審查所有限制競(jìng)爭(zhēng)的法律，澳大利亞聯(lián)邦政府以及各地方政府將制定競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)間表，在2000年前合理改革現(xiàn)存的限制競(jìng)爭(zhēng)的法律，取消各政策立法中阻礙競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。

1995年4月，澳大利亞政府委員會(huì)同意采納《希爾默報(bào)告》中的幾大主張，采取措施實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)政策，各州及領(lǐng)地政府共同簽署了《行為準(zhǔn)則協(xié)議》《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》以及《執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革協(xié)議》。其中，《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)審查、保持國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)等重要原則，以及這些原則對(duì)地方政府的適用性；《行為準(zhǔn)則協(xié)議》規(guī)定了具體行為的認(rèn)定，并且擴(kuò)大了審查范圍，將幾乎所有經(jīng)營(yíng)者納入在內(nèi)；《執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革協(xié)議》則對(duì)競(jìng)爭(zhēng)審查的重要激勵(lì)機(jī)制——競(jìng)爭(zhēng)支付制度進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，并確定了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估中的任務(wù)及主要功能。由此，澳大利亞聯(lián)邦與地方涉及補(bǔ)貼、稅惠等政策法規(guī)的競(jìng)爭(zhēng)審查制度框架基本建成。

在完成了競(jìng)爭(zhēng)審查制度框架的基本搭建后，1996年澳大利亞聯(lián)邦政府與地方政府分別開(kāi)始整理所制定法律的審查清單，相關(guān)法律審查的目錄清單公布在聯(lián)邦與地方政府發(fā)布的《立法審查綱要》中；在解決待審查法律“存量”問(wèn)題的同時(shí)，聯(lián)邦與地方還通過(guò)在幾年內(nèi)發(fā)布數(shù)版《立法審查綱要》的方式來(lái)應(yīng)對(duì)屬于“增量”法律的競(jìng)爭(zhēng)審查。在1996年之后的六年里，千余部法律法規(guī)經(jīng)過(guò)了競(jìng)爭(zhēng)審查以判定它們是否存在影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。到2004年，澳大利亞聯(lián)邦與地方累計(jì)審查了絕大部分的主要審查對(duì)象和90%的次要審查對(duì)象，這其中包括了對(duì)大量地方法律中存在的政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅惠措施的競(jìng)爭(zhēng)審查。通過(guò)對(duì)聯(lián)邦以及地方政府立法的競(jìng)爭(zhēng)審查，澳大利亞廢除了一定數(shù)量限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)，“不僅為培育健康有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境掃清了路障，也在相當(dāng)程度上遏制了政府的不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為?！?/p>

競(jìng)爭(zhēng)審查原則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

澳大利亞《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》以及后文將要詳述的《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策立法審查指南》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)審查的根本原則進(jìn)行了規(guī)定，即立法不能限制競(jìng)爭(zhēng)，除非限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)整個(gè)社會(huì)所造成的利益大于損失，且該立法目標(biāo)必須通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)的方式才能實(shí)現(xiàn)。以審查者對(duì)某一法律中允許地方政府向特定企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼這一內(nèi)容的審查為例，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)企業(yè)補(bǔ)貼是基于上述公共利益考量的情況下，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議的要求，若相關(guān)條文內(nèi)容所產(chǎn)生的公共利益整體上大于成本，同時(shí)條文意欲達(dá)致的目標(biāo)是只能通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)的方式取得時(shí)，對(duì)該限制競(jìng)爭(zhēng)的法律條文的審查即告通過(guò)；反之，若地方政府給予特定企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼產(chǎn)生了妨礙市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)的消極效果，且該消極效果是增加公共利益所帶來(lái)的積極效益無(wú)法抵消的，此種情況下法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容將被廢除或修改。

競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)可以分為總體標(biāo)準(zhǔn)和具體標(biāo)準(zhǔn)兩部分。審查的總體標(biāo)準(zhǔn)與審查原則緊密聯(lián)系，它通過(guò)規(guī)定公共利益清單的方式確定了競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)是“公共利益”，主要包括是否涉及聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各州經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)；是否涉及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明；是否涉及投資就業(yè)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、消費(fèi)權(quán)益、職工職業(yè)健康、安全生產(chǎn)等；是否涉及社會(huì)福利與平等包括公共服務(wù)義務(wù)；是否涉及澳大利亞本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等。在審查的具體標(biāo)準(zhǔn)方面，澳大利亞根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)限制競(jìng)爭(zhēng)的7種類(lèi)型，總結(jié)出31種具體審查標(biāo)準(zhǔn)供聯(lián)邦以及各州或領(lǐng)地在審查時(shí)進(jìn)行參考，本文將具體審查標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)后形成上表1。該評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是從競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不利影響出發(fā)，對(duì)阻礙競(jìng)爭(zhēng)的法律文件和政策措施進(jìn)行評(píng)估，出臺(tái)阻礙競(jìng)爭(zhēng)文件的機(jī)構(gòu)若想通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，就要證明取消該阻礙競(jìng)爭(zhēng)文件是不合理的，不符合上述公共利益標(biāo)準(zhǔn)的。

表1 澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)審查具體標(biāo)準(zhǔn)參照表

保障審查開(kāi)展的激勵(lì)措施

1995年澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)核心總結(jié)而言即為：聯(lián)邦、各州和領(lǐng)地必須按照約定采取有效措施消除各種影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的不合理因素，確保政府干預(yù)在最大程度上保持高度的中立性。由于競(jìng)爭(zhēng)審查改革所引起的利益變化不可避免地會(huì)對(duì)各州造成較大影響，故而也造成了澳大利亞聯(lián)邦與地方、各州之間難以同心同德面對(duì)改革的局面?；谝陨峡紤]，澳大利亞在《執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革協(xié)議》中設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)支付制度以激發(fā)各州和領(lǐng)地推進(jìn)對(duì)包括地方補(bǔ)貼和稅惠等在內(nèi)的政策法規(guī)競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性。

競(jìng)爭(zhēng)支付的方式

所謂競(jìng)爭(zhēng)支付制度，其核心內(nèi)容即澳大利亞聯(lián)邦對(duì)同意進(jìn)行包括補(bǔ)貼、稅惠等在內(nèi)的地方政策競(jìng)爭(zhēng)審查與改革、或至少同意通過(guò)適當(dāng)程序推動(dòng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策完善的州政府支付一定數(shù)額的競(jìng)爭(zhēng)報(bào)償。這一制度通過(guò)財(cái)政激勵(lì)政策而非嚴(yán)苛懲罰的方式有效地推動(dòng)了各州競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的完善，是澳大利亞政府在競(jìng)爭(zhēng)審查方面一項(xiàng)最值得矚目的創(chuàng)造性舉措。

首先，從方式而言，競(jìng)爭(zhēng)支付有一般性支付和特殊支付兩種。一般性支付主要是澳大利亞聯(lián)邦政府劃撥給地方政府的財(cái)政資金，這一資金的主要用途一方面是激勵(lì)各州和領(lǐng)地政府積極根據(jù)協(xié)議履行競(jìng)爭(zhēng)審查義務(wù)，確保人們的生活質(zhì)量不受政府某些政策的不利影響；另一方面，它還需保障人們從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中獲得大致相同的利益，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。特殊支付相對(duì)于一般支付而言，其受體多為特定群體，主要解決在制度施行過(guò)程中所出現(xiàn)的意外情況，而且“通常情況下可以做到‘一事一議’，來(lái)保證資金援助的及時(shí)性?！?/p>

競(jìng)爭(zhēng)支付款的發(fā)放條件

從競(jìng)爭(zhēng)支付款的發(fā)放條件而言，這一款項(xiàng)發(fā)放的核心條件是地方政府必須在文件規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成包括競(jìng)爭(zhēng)審查在內(nèi)的一系列改革任務(wù)，這些條件并非一成不變，它會(huì)隨著考核期的不同而有所變化。以第一批競(jìng)爭(zhēng)報(bào)償為例，其發(fā)放條件主要有六項(xiàng)，分別為：第一，地方政府必須同意并已經(jīng)簽署《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》和《行為準(zhǔn)則協(xié)議》；第二，地方政府在《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》獲批后的12個(gè)月內(nèi)通過(guò)了必要的立法，可以確?！缎袨闇?zhǔn)則協(xié)議》在本政府轄區(qū)內(nèi)順利實(shí)施；第三，地方政府未對(duì)《行為準(zhǔn)則協(xié)議》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》在考核期內(nèi)享有充分的管轄權(quán)；第四，地方政府履行了《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，包括但不限于對(duì)政府商業(yè)活動(dòng)或者國(guó)有企業(yè)強(qiáng)加了與私營(yíng)部門(mén)相同的稅收優(yōu)惠與監(jiān)管措施并采取了相同的擔(dān)保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在1996年6月之前公布《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》對(duì)本政府行為適用的基本原則；第五，采取了所有必要措施執(zhí)行了規(guī)定期間的全國(guó)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)改革；兌現(xiàn)了所有涉及天然氣市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自由公平貿(mào)易化的改革承諾。

競(jìng)爭(zhēng)支付款的評(píng)估與監(jiān)督

從競(jìng)爭(zhēng)支付款的評(píng)估與監(jiān)督方面而言，NCC具體負(fù)責(zé)考核各地方政府補(bǔ)貼、稅惠等法律政策競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)的完成情況，并根據(jù)考核情況作出發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)支付款的決定。NCC根據(jù)《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》設(shè)立，它獨(dú)立于任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)，具有極強(qiáng)的權(quán)威性，對(duì)于地方政府能否獲得財(cái)政撥款有著一定的影響力，甚至說(shuō)在很大程度上NCC可以決定地方政府的支付款額。具體而言，在針對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)支付款發(fā)放的考核過(guò)程中，NCC遵循的是舉措觀察原則，亦即主要看地方政府是否按照要求或者承諾進(jìn)行了有效實(shí)踐。例如，對(duì)于以增量法規(guī)的競(jìng)爭(zhēng)審查而言，其核心在于調(diào)查義務(wù)主體在規(guī)定期限內(nèi)有沒(méi)有建立有效的審查機(jī)制，至于經(jīng)過(guò)審查的法規(guī)是否存在不合理排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，原則上不在其評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。法律規(guī)定NCC需要根據(jù)評(píng)估情況制成調(diào)查報(bào)告，并根據(jù)這一報(bào)告向澳大利亞聯(lián)邦政府的財(cái)政部門(mén)提出建議，由財(cái)政部門(mén)最終決定競(jìng)爭(zhēng)支付款的最終數(shù)額。故而該建議對(duì)于地方政府是否能獲得支付款有著直接關(guān)系：若NCC認(rèn)為某州或者領(lǐng)地沒(méi)有按時(shí)完成規(guī)定的改革任務(wù)，它將根據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度對(duì)競(jìng)爭(zhēng)報(bào)償?shù)陌l(fā)放作出部分暫緩發(fā)放或者部分永久扣除兩種建議；若NCC認(rèn)為地方政府按時(shí)完成了規(guī)定的改革任務(wù)，它將建議全額發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)支付款。此外，為了保障實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)審查的各地方政府能夠公平獲得競(jìng)爭(zhēng)支付款，NCC需要對(duì)相關(guān)的調(diào)查結(jié)果在制定的網(wǎng)站和報(bào)刊上加以公示，同時(shí)提供一定的交流平臺(tái)以保障各地方政府間能夠及時(shí)的交流和溝通，促進(jìn)相互間學(xué)習(xí)與信任。

自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題

通過(guò)對(duì)江蘇自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度開(kāi)展情況的實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)江蘇自貿(mào)區(qū)下屬的三大片區(qū)在審查標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性、審查專(zhuān)業(yè)性以及審查主動(dòng)性等方面存在著共性問(wèn)題需要解決。

審查標(biāo)準(zhǔn)欠缺科學(xué)性

由于《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》羅列的審查標(biāo)準(zhǔn)本身內(nèi)涵與外延較為模糊，審查標(biāo)準(zhǔn)難以把控。五部委在公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)制定上采用了清單式的羅列，但內(nèi)容的細(xì)致程度和涉及廣度仍不足以應(yīng)付復(fù)雜的現(xiàn)狀。其一，“十八個(gè)不準(zhǔn)”每一項(xiàng)都是以“不得”作規(guī)定，“不得”的部分規(guī)范性概念沒(méi)有作出相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充解釋?zhuān)纭埃ú坏茫┲苯泳芙^外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”，其中的“直接拒絕”怎么界定，那么“合理拒絕”的前置條件是什么，是不是開(kāi)會(huì)討論再拒絕就不算“直接拒絕”？那么什么又是“間接拒絕”？這類(lèi)的模糊定義有很多，需要結(jié)合各地政府部門(mén)根據(jù)自身處理相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)行，肯定會(huì)出現(xiàn)不同地方政府部門(mén)貫徹力度不一的局面。其二，如何合理適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的例外規(guī)定，平衡競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策以及其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系尚不明確?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第十八條對(duì)適用例外規(guī)定的可操作性不夠強(qiáng)。對(duì)于“公共利益”“不可或缺”的證明標(biāo)準(zhǔn)和“不會(huì)嚴(yán)重的排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的判斷依據(jù)也沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明。一方面增加了政策制定機(jī)關(guān)的舉證難度，另一方面也導(dǎo)致適用的隨意性，出現(xiàn)例外規(guī)定的濫用。雖然目前大力提倡確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，但當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突時(shí)，也不能一概而論將競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)于產(chǎn)業(yè)政策適用，如何在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格等等諸方面之間的平衡，更好的維護(hù)社會(huì)公共利益，減少競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突是亟待解決的問(wèn)題。

審查主體專(zhuān)業(yè)審查能力受限

一方面，政策制定機(jī)關(guān)往往對(duì)本地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況了解很深，但是在競(jìng)爭(zhēng)法專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面不如競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)。雖然根據(jù)國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》可以委托第三方評(píng)估，但對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的類(lèi)型并沒(méi)有明確，即使第三方機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，但是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不了解的話，審查效率依然低下，達(dá)不到委托審查的目的。另一方面，政策制定機(jī)關(guān)自我審查缺少統(tǒng)一內(nèi)設(shè)審查機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)化審查人員配置不足，審查權(quán)限分散。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)亟待全面化、深度化、細(xì)則化，為基層工作人員提供明確的工作指引。

審查缺乏有效保障措施

政策制定機(jī)關(guān)缺乏自我審查的主動(dòng)性與積極性，監(jiān)督機(jī)制不夠完善。公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體為政策起草單位，制度的設(shè)置使得政策制定機(jī)關(guān)在主觀上難以避免發(fā)生應(yīng)審未審、審查不嚴(yán)、審查質(zhì)量不高等問(wèn)題。第一，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了征求利害關(guān)系人意見(jiàn)或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)，但沒(méi)有規(guī)定詳細(xì)的運(yùn)作流程。第二，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》只規(guī)定了對(duì)增量的審查流程，沒(méi)有對(duì)存量的審查流程予以細(xì)化規(guī)定。第三，責(zé)任追究條款過(guò)于籠統(tǒng)，政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，只是由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正。拒不改正或者改正不及時(shí)，依據(jù)相關(guān)法律給予處分，但也未予以明確具體條款；第四，公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為政府部門(mén)自我完善的一種工作方法，社會(huì)對(duì)其認(rèn)知度還不高，主動(dòng)反映違反公平競(jìng)爭(zhēng)的舉報(bào)比較少。有的單位沒(méi)有引起足夠的重視，不能夠按照實(shí)施細(xì)則要求開(kāi)展自我審查，容易出現(xiàn)應(yīng)審不審、審查不嚴(yán)、審查不及時(shí)的現(xiàn)象。

自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的完善進(jìn)路

自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的完善進(jìn)路應(yīng)當(dāng)從細(xì)化與明確審查標(biāo)準(zhǔn)、健全審查主體機(jī)制、優(yōu)化例外規(guī)定的相關(guān)程序機(jī)制等方面展開(kāi)。

審查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化與明確

根據(jù)江蘇自貿(mào)區(qū)調(diào)研的反饋情況看，對(duì)于自貿(mào)區(qū)政策制定機(jī)關(guān)普遍反映的國(guó)務(wù)院《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》和五部門(mén)《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)于原則的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，使得相關(guān)內(nèi)容具體化、明確化。

例如第3項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)“不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策”，其中“違法”一詞覆蓋的范圍過(guò)于狹隘，合法的產(chǎn)業(yè)政策同樣會(huì)提供不合理補(bǔ)貼，“特定經(jīng)營(yíng)者”所涵蓋的范圍也指代不明，如若合法給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠、財(cái)政減免還是存在潛在的影響公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比OECD的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》，在《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》中規(guī)定了較為詳盡的概念解析，不單單規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估清單，還在清單項(xiàng)下進(jìn)一步的分析詳解了相關(guān)術(shù)語(yǔ)的概念，如：市場(chǎng)特權(quán)、進(jìn)入壁壘、企業(yè)退出、新公司進(jìn)入等等概念解析。通過(guò)這樣的規(guī)定，相關(guān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者能夠全面地了解競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的概念和構(gòu)造，政策制定機(jī)關(guān)也能夠更好地更細(xì)致地進(jìn)行相關(guān)評(píng)估工作的展開(kāi)。

出臺(tái)相對(duì)具體的禁止條款，提供明確的可供參考的規(guī)范性文件是建設(shè)法治政府理應(yīng)具備的基本條件，但文件內(nèi)容的概念性?xún)?nèi)容定義模糊也會(huì)給執(zhí)行帶來(lái)不確定性?？梢越梃b日、澳的相關(guān)規(guī)定，在各自先行自我審查中，首先設(shè)定一個(gè)預(yù)期的目標(biāo)，再結(jié)合相關(guān)的細(xì)則做出競(jìng)爭(zhēng)審查，相當(dāng)于目的解釋。如日本將政策法規(guī)等出臺(tái)前的競(jìng)爭(zhēng)影響，按結(jié)果分為三種類(lèi)型：第一，對(duì)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量和范圍的影響；第二，對(duì)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)能力（手段、活動(dòng)）的影響；第三，對(duì)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力（參與競(jìng)爭(zhēng)的意向）的影響。然后根據(jù)“十一問(wèn)清單”結(jié)合前面的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查，既能按照具體規(guī)定做好審查，又能盡量將效果限縮在預(yù)期內(nèi)，避免對(duì)規(guī)范性定義的誤解而突破具體條款應(yīng)達(dá)到的目的。

同時(shí)，為了有效推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施，需要進(jìn)-步制定實(shí)施指南，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用進(jìn)行細(xì)化的具體規(guī)定。

審查主體機(jī)制的健全

“自我審查”是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的核心機(jī)制，即由行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（“政策制定機(jī)關(guān)”或“行政機(jī)構(gòu)”）擔(dān)任審查主體，對(duì)自身制定的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（“政策措施”）中具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的內(nèi)容進(jìn)行自查自糾。

雖然江蘇自貿(mào)區(qū)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查上進(jìn)行了一些有益的探索，完善了相關(guān)審查程序，但自我審查模式本身存在不能真正起到審查作用的風(fēng)險(xiǎn)，例如，容易產(chǎn)生程序形式化即所謂“走過(guò)場(chǎng)”問(wèn)題，或者審查的質(zhì)量難以保障。這種模式下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難直接介入公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序。

我們可以參考、借鑒上文中澳大利亞的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)自我審查中的部分不足。易言之，競(jìng)爭(zhēng)中立的自我審查可以效仿澳大利亞建立起類(lèi)似的競(jìng)爭(zhēng)支付制度，即在財(cái)政方面對(duì)部分經(jīng)濟(jì)水平較落后的地區(qū)給予一定的補(bǔ)助，彌補(bǔ)因公平競(jìng)爭(zhēng)審查排除部分限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施而給本身形成自我平衡的地方市場(chǎng)帶來(lái)的損失。

例外規(guī)定相關(guān)程序機(jī)制的優(yōu)化

一是完善利害關(guān)系方參與程序。從審查工作啟動(dòng)之初，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式廣泛征求社會(huì)公眾尤其是利害關(guān)系人意見(jiàn)，并且將征求意見(jiàn)的結(jié)果和采納反饋情況作為審查結(jié)果的一部分形成書(shū)面審查報(bào)告。如果利益相關(guān)方認(rèn)為適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定而出臺(tái)的政策措施不具有合理性與必要性對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害較大，可向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新審查。二是加強(qiáng)提高政策制定機(jī)構(gòu)的上級(jí)機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定過(guò)程的監(jiān)督。可考慮增加關(guān)于上級(jí)機(jī)關(guān)、相關(guān)主管機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的定期檢查制度，對(duì)適用例外規(guī)定的條件、依據(jù)以及正當(dāng)性定期考察。三是落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定制度的第三方評(píng)估機(jī)制。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局在2019年2月制定了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》，在適用范圍和評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序和方法、評(píng)估機(jī)構(gòu)和保障措施等幾個(gè)方面作出規(guī)定。其中第五條第三項(xiàng)規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)在開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中可以引入第三方評(píng)估，對(duì)適用例外規(guī)定出臺(tái)的政策措施進(jìn)行逐年評(píng)估。

注釋

[1]盡管澳大利亞在20世紀(jì)80年代初期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭十分強(qiáng)勁，但這種狀態(tài)在80年代后期開(kāi)始難以維繼。這一問(wèn)題非常明顯地表現(xiàn)在澳大利亞在OECD的排名上，澳大利亞在OECD的富裕國(guó)家排名由1950年的第五位淪落到了1990年的第十五位富裕國(guó)家。參見(jiàn)OECD,Economic Survey of Australia 2005, 2005, at https://www．researchgate．net/publication/297782999_Economic_survey_of_Australia(Last visited on April．16, 2020)．

[2]See Australian Government Publishing Service, National Competition Policy, 1993, at http://ncp．ncc．gov．a(chǎn)u/docs/National%20 Competition%20Policy%20Review%20report,%20The%20Hilmer%20 Report,%20August%2

[3]01993．pdf(Last visited on April．16, 2020)．

[4]彭海斌．競(jìng)爭(zhēng)與公平交易的法律監(jiān)控——澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)與啟示[M]，海天出版社，1999年6月版，第15-16頁(yè)。

[5]澳大利亞地方政府根據(jù)限制競(jìng)爭(zhēng)的程度，將需審查的法律法規(guī)分為主要審查對(duì)象和次要審查對(duì)象。

[6]See OECD, OECD Reviews of Regulatory Reform: Australia 2010, 2010, at http://www．oecd．org/australia/oecd-reviews-ofregulatory-reform-australia-2010-9789264067189-en．htm(Last visited on April．16, 2020)．

[7]葉高芬．《澳大利亞行政性壟斷規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”的解讀[J]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào),2015年第3期。

[8]See Rod Sims, Driving Prosperity Through Effective Competition, The Mexico Forum, 8 January, 2013, Mexico City, p．10．

[9]See Centre for International Economics, National Competition Council, Guidelines for NCP legislation reviews, 1999, at http://ncp．ncc．gov．a(chǎn)u/docs/LEGu-001．pdf ( Last visited on April．18, 2019)．

[10]事實(shí)上，關(guān)于澳大利亞的相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策改革包括其競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建構(gòu)在內(nèi)均可以統(tǒng)稱(chēng)為澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立改革，這也是近年來(lái)國(guó)際上約定俗稱(chēng)的提法，即用競(jìng)爭(zhēng)中立政策的經(jīng)濟(jì)改革來(lái)概括這一期間內(nèi)發(fā)布的政策法律文件以及所涵蓋的改革內(nèi)容和任務(wù)。

[11]See A g reement to I mplement at ion the Nat iona l Competition Policy and Related Reforms, 1995, at http://ncp．ncc．gov．a(chǎn)u/docs/Agreement%20to%20Implement%20the%20NCP%20 and%20Related%20Reforms．pdf(Last visited on April．13, 2020)．需要說(shuō)明的是，下文對(duì)競(jìng)爭(zhēng)制度基本內(nèi)容的介紹，亦將此文件作為重要基礎(chǔ)性參考文獻(xiàn)。

[12]孔坤坤．論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善[J]甘肅政法學(xué)院，2018年碩士學(xué)位論文。

[13見(jiàn)丁茂中．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究[J]法律出版社，2019年版，第173-174頁(yè)。

[14]See Jose, Chris and King, Stephen P． and Samuel, Graeme, An Agenda for Australia 's National Competition Policy Inquiry , 2013, at https: / /ssrn． com/abstract=2353806( Last visited on Mar．13, 2019)．