區(qū)縣級自然資源信息化建設(shè)的瓶頸與突破

王軍 吳高林 焦明勇

摘要：國務(wù)院機構(gòu)改革方案實施后，隨著各級自然資源部門職責(zé)的逐步落實及國土空間規(guī)劃工作的深入開展，自然資源工作對信息化建設(shè)提出了更高的要求。區(qū)縣級自然資源單位作為重要的城市管理單元，如何在自然資源部信息化建設(shè)總體框架下，充分利用新一代信息技術(shù)及市級信息化資源，有效支撐城市的創(chuàng)新發(fā)展，如何找到區(qū)縣級自然資源信息化建設(shè)科學(xué)推進的方法，一直是困擾基層自然資源管理者的難題。本文從自然資源信息化工作實踐出發(fā)，分析區(qū)縣級自然資源單位在信息化建設(shè)中存在的問題，找出制約發(fā)展的主要瓶頸，提出破解方法和實施路徑，可為區(qū)縣級自然資源管理部門信息化建設(shè)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵字：自然資源信息化，區(qū)縣級信息化，信息化機制，信息化瓶頸，電子政務(wù)，信息化

Bottleneck and Breakthrough of Information Construction of Natural Resource at District and County Level

WANG Jun1? WU Gaolin1? JIAO Mingyong2

（1. Wanzhou District Bureau of Planning and Natural Resources， Chongqing， 404000 China; 2. Beijing Tsinghua Tongheng Planning & Design Institute Co.， Ltd. ， Beijing， 100085 China）

Abstract： After the implementation of the institutional reform plan of the State Council， with the gradual implementation of the responsibilities of natural resources departments at all levels and the in-depth development of land and space planning， the work of natural resources has put forward higher requirements for information construction. As an important urban management unit， how to make full use of the new generation of information technology and municipal information resources under the overall framework of information construction of the Ministry of Natural Resources， effectively support the innovative development of the city， and how to find a scientific method to promote the information construction of natural resources at the district and county levels has always been a difficult problem for grass-roots natural resource managers. Starting from the practice of natural resources informatization， this paper analyzes the problems existing in the informatization construction of county-level natural resources units， finds out the main bottlenecks restricting the development， and puts forward the solutions and implementation paths， which can provide reference and reference for the informatization construction of county-level natural resources management departments.

Key Words： Natural resources informatization; Informatization at district and county level; Informatization mechanism; Bottleneck of informatization; E-government; Informationization

1. 自然資源信息化的背景

在國家機構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)整合的新發(fā)展形勢下，新一代信息技術(shù)為推動自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來澎湃動力，自然資源信息化為地方政府創(chuàng)新發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐。自然資源部于2019年11月印發(fā)了《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，確立了自然資源信息化至2025年的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，為自然資源管理部門的信息化建設(shè)指明了方向。

各級自然資源單位正在圍繞網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略部署和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)，以第三次國土調(diào)查和年度變更調(diào)查為基礎(chǔ)，以自然資源“一張網(wǎng)”“一張圖”“一個平臺”為支撐，面向三大應(yīng)用體系，全面提升動態(tài)感知、綜合監(jiān)管、科學(xué)決策能力和智能化水平，全面落實 “兩統(tǒng)一”職責(zé)[1]。

2. 區(qū)縣級自然資源信息化現(xiàn)狀

在區(qū)縣級自然資源單位，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的場景：某科室工作人員在辦理某項業(yè)務(wù)時拿著上一個科室簽字確認(rèn)的材料及相關(guān)紙質(zhì)或電子文件，同時打開多個信息系統(tǒng)進行多次查閱、校核、錄入、修改、審批等操作，有時還要到檔案室或其他部門查找所需的文件，然后再打印、簽字、蓋章交給下一個科室，最后再把上一個科室流轉(zhuǎn)過來的紙質(zhì)材料掃描存檔。

從軟件系統(tǒng)設(shè)計角度，在一個系統(tǒng)中完全實現(xiàn)業(yè)務(wù)過程電子化流轉(zhuǎn)并不是一個困難的事情，但在區(qū)縣級自然資源單位，這種情況卻是一個不好解決的難題。

第一，由于自然資源業(yè)務(wù)過程從國家到地方具有明顯的條塊化特征，自然資源業(yè)務(wù)融匯的中心在市級自然資源單位，市級業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)是否建立或是完善與否決定了區(qū)縣級業(yè)務(wù)辦理的自動化能力。

第二，所使用的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)通常由市級統(tǒng)籌建設(shè)，業(yè)務(wù)過程形成的數(shù)據(jù)一般不會在本地同步留存，缺乏數(shù)據(jù)成為自建整合系統(tǒng)最大的障礙。

第三，缺乏信息系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，自建系統(tǒng)在解決了一些問題同時，也增加了新的“信息孤島”。區(qū)縣級單位自建系統(tǒng)多是根據(jù)上級不同時期的要求單獨建立的系統(tǒng)，部分是為了滿足某項特定需求而建立的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的建設(shè)通常不考慮本單位信息化建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，一般沒有統(tǒng)一的門戶入口，各自獨立建庫，系統(tǒng)之間少有關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)被分割到不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。

第四，缺乏信息系統(tǒng)的運維能力。已有的網(wǎng)絡(luò)、軟硬件等基礎(chǔ)設(shè)施存在不確定的運行風(fēng)險，很難在“利舊”和“新建”找到最佳的平衡點。

第五，網(wǎng)絡(luò)安全措施不夠完善，存在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)安全形勢的變化，單純依賴防火墻、入侵檢測等網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備已無法有效應(yīng)對新的安全風(fēng)險和新技術(shù)應(yīng)用所帶來的新威脅，傳統(tǒng)被動防御為主的網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)保護已無法滿足對云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)和工業(yè)控制信息系統(tǒng)等保護對象的全覆蓋[2]，更完善的網(wǎng)絡(luò)安全保障需要更大的資金支持。

第六，有限的信息化資金與不匹配的需求難于取舍，似乎一直在投入，但系統(tǒng)應(yīng)用效果卻不明顯，信息化建設(shè)看不到方向。

由于自然資源數(shù)據(jù)被割裂在以市級系統(tǒng)為主的不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，要想把區(qū)縣域多源數(shù)據(jù)收集在一起并不是容易的事，即使收集上來的數(shù)據(jù)，其一致性、及時性、權(quán)威性的缺失，也很難為區(qū)縣級政府決策提供有效的支撐，從而制約了整個區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。

3. 制約發(fā)展的關(guān)鍵問題分析

區(qū)縣級自然資源單位的業(yè)務(wù)類型通常并不比市級少，但核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)都是由市級自然資源單位統(tǒng)一建設(shè)，區(qū)縣級單位在本地信息化建設(shè)中通常有3種選擇：完全依賴市級業(yè)務(wù)系統(tǒng)，本地化的個性需求只能通過向市級單位申請，軟件什么時候能滿足需求是不確定的;完全拋開市級業(yè)務(wù)系統(tǒng)，“我的需求我做主”，重新開發(fā)一套與市級同類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這種選擇的前提是區(qū)縣級單位需要有與市級單位相當(dāng)?shù)男畔⒒Y金投入條件;充分利用市級業(yè)務(wù)系統(tǒng)，根據(jù)自身的需求通過建設(shè)本地信息系統(tǒng)來補充、銜接市級業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這種選擇依賴于對于新一代信息技術(shù)的駕馭能力。

2015年11月，國家首次提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”[3]，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇[4]。區(qū)縣級自然資源單位不僅肩負(fù)著推動政府治理能力現(xiàn)代化的職責(zé)，也是所轄行政區(qū)域唯一提供權(quán)威空間要素基礎(chǔ)服務(wù)的機構(gòu)，數(shù)據(jù)如果不能在本地匯聚存儲，就難談大數(shù)據(jù)應(yīng)用，所以第一種選擇一定是無奈之舉。而有能力重新開發(fā)一套與市級同類業(yè)務(wù)系統(tǒng)的區(qū)縣級自然資源單位，一定是少之又少，重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費也不是各級政府所提倡的。

有限的資金投入，又要推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新[5]，會使大多數(shù)區(qū)縣級自然資源單位選擇第三種方式來推動本地的信息化建設(shè)，這對信息化建設(shè)的規(guī)劃單位、建設(shè)單位、管理單位提出了較高的信息化專業(yè)要求。

從自然資源統(tǒng)一管理和要素有效供給的角度分析，當(dāng)前自然資源信息化建設(shè)主要面臨標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一、缺少系統(tǒng)性規(guī)劃、平臺技術(shù)架構(gòu)不一致、數(shù)據(jù)管理有矛盾、業(yè)務(wù)體系待重構(gòu)等問題[6]，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、架構(gòu)、數(shù)據(jù)等問題顯然是需要信息化專業(yè)技術(shù)人員來解決的，業(yè)務(wù)體系重構(gòu)則是需要自然資源的業(yè)務(wù)人員與信息化專業(yè)技術(shù)人員共同參與。在具體項目中，信息化專業(yè)技術(shù)人員通過項目外包落實，工程質(zhì)量通過采購項目監(jiān)理服務(wù)，業(yè)務(wù)梳理通過內(nèi)部組織，似乎這些問題都并不難解決，但卻很難在區(qū)縣級自然資源單位中找到建設(shè)、運用較好，可以學(xué)習(xí)借鑒的樣板。工作實踐證明，項目建設(shè)是階段性的，而信息化建設(shè)是需要持續(xù)推進的，項目建設(shè)的模式不能完全滿足信息化科學(xué)發(fā)展的客觀要求。

以上以區(qū)縣級自然資源單位和市級自然資源單位為例，分析了區(qū)縣級信息化建設(shè)的復(fù)雜性及自建系統(tǒng)充分利用非自建系統(tǒng)的意義，而實際上區(qū)縣級自然資源單位可用的非自建系統(tǒng)，還有自然資源部的系統(tǒng)，或是其他部委、省、市、區(qū)委辦局的系統(tǒng)，如圖1所示道理相同，在此不再一一贅述。

4. 區(qū)縣級自然資源信息化的瓶頸

區(qū)縣級自然資源單位作為一級政府部門，一般不會設(shè)置專職的信息化技術(shù)崗位，但信息技術(shù)日新月異，技術(shù)選型、方案評估、專業(yè)監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)維護、規(guī)劃調(diào)整、數(shù)據(jù)更新、系統(tǒng)對接、架構(gòu)融合、需求梳理、軟件迭代、運維調(diào)優(yōu)、安全防護，哪一項工作都離不開信息化專業(yè)技術(shù)能力，區(qū)縣級信息化建設(shè)迫切需要專職的信息化技術(shù)團隊持續(xù)保障。

因此，信息化人才的缺失是區(qū)縣級自然資源信息化建設(shè)舉步維艱的最大瓶頸。

另外，資金保障也是影響信息化推進的重要因素。政府信息化項目的資金申請模式與信息化建設(shè)的客觀規(guī)律常會存在錯位的情況，信息化項目需要持續(xù)的資金保障，特別是數(shù)據(jù)更新、系統(tǒng)運維、等保測評等常態(tài)化的資金需求。所以資金保障的重點是按照規(guī)劃每年投資的持續(xù)性，而不是一次投資維持幾年。

5. 突破瓶頸的方法與實施路徑

《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出，當(dāng)前，我國信息資源開發(fā)利用不足與無序濫用的現(xiàn)象并存，要加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，完善制度體系，全面提升信息采集、處理、傳輸、利用、安全能力，構(gòu)筑國家信息優(yōu)勢。[7]

區(qū)縣級自然資源信息化建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，一方面要積極響應(yīng)國家和上級部門的相關(guān)部署，明確部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向;另一方面要結(jié)合部門發(fā)展需要，制定清晰、適用的數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，對相關(guān)資源投入和管理機制優(yōu)化提供指引[8]。在認(rèn)真貫徹國家和上級相關(guān)指導(dǎo)文件的前提下，必須以扎實的現(xiàn)場調(diào)研工作為基礎(chǔ)，以解決問題、滿足發(fā)展需求為目標(biāo)，以頂層設(shè)計的視角提出有針對性的信息化建設(shè)模式，在充分利用已有信息化資源的前提下，通過重點項目的規(guī)劃統(tǒng)籌及機制保障制度的建立來保證信息化工作的順利開展。

首先，需要引入專業(yè)的信息化規(guī)劃團隊，以系統(tǒng)和全局的高度提出真實可行的信息化建設(shè)目標(biāo)，通過科學(xué)合理的路徑完成信息化頂層設(shè)計工作。零散式的信息化建設(shè)已無法滿足當(dāng)前自然資源管理支撐和決策的需求，自然資源信息化頂層設(shè)計顯得十分迫切[9]。區(qū)縣級自然資源單位不僅要解決本單位無紙化辦公的問題，更要落實國家放管服、便民利民的公共數(shù)據(jù)共享、整合，促進大數(shù)據(jù)發(fā)展創(chuàng)新的要求。

其次，需要圍繞突破信息化建設(shè)的瓶頸制定可落地的機制保障制度。明確電子政務(wù)建設(shè)的責(zé)任主體，避免因缺乏追責(zé)機制導(dǎo)致規(guī)范被閑置[10]。下面以“4+2”工作模式為例，介紹區(qū)縣級自然資源信息化建立機制保障的方法。

“4+2”工作模式中的“4”是代表數(shù)據(jù)更新機制建設(shè)、信息化技術(shù)專班建設(shè)、信息化協(xié)同委員會建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè)等四項機制建設(shè)，“2”是代表專家護航、資金保障等兩項措施保障，如圖2所示。

圖2 信息化協(xié)同委員會組織架構(gòu)圖

第一步，成立“信息化技術(shù)專班”團隊，需要覆蓋到硬件運維、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)安全、地理信息等專業(yè)的技術(shù)能力。

第二步，成立“信息化協(xié)同委員會”。由單位高層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主任、副主任，確定某科室牽頭負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，聯(lián)合信息化業(yè)務(wù)骨干組成秘書處，由信息化技術(shù)專班成員組成委員會常設(shè)技術(shù)服務(wù)團隊，由各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人及和業(yè)務(wù)骨干組成業(yè)務(wù)協(xié)同工作團隊，根據(jù)實際需要定期舉行信息化工作會議，聚焦工作目標(biāo)，動態(tài)銜接、推動全局的信息化工作，解決實際問題，科學(xué)有序地開展全局信息化建設(shè)。

第三步，根據(jù)頂層設(shè)計方案，由秘書處牽頭細(xì)化工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作機制。由信息化技術(shù)專班負(fù)責(zé)細(xì)化信息化規(guī)劃和實施方案，制定數(shù)據(jù)更新機制，建立標(biāo)準(zhǔn)化管理制度，強化制度標(biāo)準(zhǔn)保障體系[11]。

第四步，根據(jù)單位的實際情況，由秘書處負(fù)責(zé)，基于信息化規(guī)劃和實施方案形成五年的資金投入預(yù)算及資金落實方案，經(jīng)專家評審后，由信息化協(xié)同委員會討論一致通過。

第五步，由秘書處負(fù)責(zé)，根據(jù)信息化建設(shè)所涉及的技術(shù)和業(yè)務(wù)特點逐步完善專家?guī)?，并建立良性的交流互動機制。

6. 總結(jié)與展望

對于區(qū)縣級政府部門來說，信息化建設(shè)經(jīng)驗少，信息化專業(yè)人才缺乏，資金投入不足等，一直是不能回避的問題，但隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)整合、信息共享等變得更加容易，一些具有前瞻性、創(chuàng)新性思維的區(qū)縣級政府部門通過自身的實踐和努力，突破制約信息化發(fā)展的主要瓶頸，是可以走出一條信息化創(chuàng)新之路的。

本文雖然是在區(qū)縣級自然資源特定場景下對信息化建設(shè)工作的經(jīng)驗總結(jié)與實踐探索，但如何充分利用非自建系統(tǒng)的信息資源，而以最少的投資建設(shè)為我所用的信息資源，卻是信息化界一個永恒追求的主題。我國信創(chuàng)產(chǎn)品剛剛起步，中國特色的信息化生態(tài)正在形成，如果每個信息化廠家和軟件研發(fā)企業(yè)都能充分考慮到基層政府單位的實際需求，降低信息化產(chǎn)品選型、適配、運維的難度，提高兼容性、擴展性、易用性，區(qū)縣級政府將不會再受缺少信息化人才的困擾。

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作者簡介：

王軍（1990—），男，漢族，四川樂至人，本科，工程師，研究方向為測繪地理信息和規(guī)劃自然資源信息化。

通訊作者簡介：

焦明勇（1972—），男，碩士，工程師，研究方向為計算機圖形學(xué)及地理信息科學(xué)應(yīng)用。E-mail：13601283150@139.com。