我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的回顧與展望

合肥燃?xì)饧瘓F(tuán)燃?xì)鈱W(xué)院 高 閣

“特許經(jīng)營(yíng)”一詞為舶來(lái)品，本文所指的特許經(jīng)營(yíng)為公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)(Concession)，是政府對(duì)在本行政區(qū)域內(nèi)提供城市公用產(chǎn)品和功能的授權(quán)。17世紀(jì)中葉，英、法、德等國(guó)在公路、運(yùn)河、城市供水等領(lǐng)域?qū)嵭辛祟愃艬OT(建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交)的特許經(jīng)營(yíng)。

公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)是先有實(shí)踐，再有理論研究。1968年，美國(guó)學(xué)者德姆塞茨從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度解釋自然壟斷，并率先提出在公共事業(yè)領(lǐng)域引入特許權(quán)競(jìng)標(biāo)，給出了政府監(jiān)管的理論思路和解決路徑。特許經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)因監(jiān)管壟斷而生，并作為理論基礎(chǔ)指導(dǎo)之后的實(shí)踐。我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐也與此同源。

1 城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)概述

1.1 城市燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷特征

城市燃?xì)鈱?shí)行區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)，在區(qū)域內(nèi)，一般只有一家城市燃?xì)馄髽I(yè)在運(yùn)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，用戶沒(méi)有選擇余地。城市燃?xì)馐袌?chǎng)屬于壟斷市場(chǎng)，壟斷成因既有行政壟斷，又有自然壟斷。

城市輸配環(huán)節(jié)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即輸配氣量越大，成本越低，效率越高；而且輸送同樣氣量的一張管網(wǎng)要比多條管網(wǎng)成本更低。一個(gè)城市交給一個(gè)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，可避免重復(fù)投資建設(shè)，有利于降低終端價(jià)格，節(jié)約社會(huì)總成本。輸配環(huán)節(jié)具有明顯的自然壟斷特征，但銷售環(huán)節(jié)則是可以放開(kāi)市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)的。

1.2 政府定價(jià)模式

針對(duì)自然壟斷行業(yè)，西方資本主義國(guó)家早期的管制思路是“默認(rèn)壟斷、政府定價(jià)”，即政府承認(rèn)企業(yè)的壟斷地位，但剝奪其定價(jià)權(quán)，由政府在核定其合理成本的條件下，實(shí)行政府定價(jià)。

該模式下，由于政府和企業(yè)信息不對(duì)稱，難以判斷哪些成本是合理的，哪些成本是不合理的。實(shí)踐表明，該模式能管住利潤(rùn)率，但管不住成本，價(jià)格漲，成本也跟著漲。

1.3 特許權(quán)競(jìng)標(biāo)模式

特許權(quán)競(jìng)標(biāo)，即在自然壟斷行業(yè)中引人競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)特許權(quán)競(jìng)標(biāo)優(yōu)選企業(yè)。優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)取決于誰(shuí)的報(bào)價(jià)更低，以此耗散壟斷定價(jià)取得的超額利潤(rùn)。

該模式下，政府不需要掌握企業(yè)的成本信息，企業(yè)投標(biāo)競(jìng)價(jià)自然會(huì)反映其預(yù)期的成本信息。但特許經(jīng)營(yíng)期限一般為 30年，很難把尚未發(fā)生的情形都在合同中予以明確，未來(lái)執(zhí)行合同中，很容易增加爭(zhēng)議調(diào)節(jié)、合同再談判等相關(guān)交易成本。

2 我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的回顧

2.1 我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的起步與發(fā)展

2.1.1 背景與政策

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市供水和燃?xì)庵饕傻胤秸顿Y運(yùn)營(yíng)。但由于市場(chǎng)化不足、經(jīng)營(yíng)不善、民生保障等諸多因素，逐漸成為政府的財(cái)政包袱，投入巨大，供應(yīng)和服務(wù)還難以保障。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始在城市燃?xì)忸I(lǐng)域借鑒國(guó)外市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)資本，進(jìn)行專業(yè)化管理。

我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的提法最早見(jiàn)于國(guó)家住建部出臺(tái)的規(guī)章政策。1997年頒布的《城市燃?xì)夤芾磙k法》，首次提出“管道氣區(qū)域性統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。2002年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，首次提出“公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)選擇供氣經(jīng)營(yíng)單位”。2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，正式明確特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)行有關(guān)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)范，在國(guó)家層面有《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。此外，各省市還有一些針對(duì)國(guó)家政策細(xì)化和延伸的地方性規(guī)范。

2.1.2 主要內(nèi)容

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容包括建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。其中建設(shè)權(quán)包括投資新建燃?xì)夤芫W(wǎng)與儲(chǔ)配氣設(shè)施；經(jīng)營(yíng)權(quán)包括簽訂供氣協(xié)議，向用戶供應(yīng)燃?xì)?、提供燃?xì)馄骶呋蚓S修服務(wù)；收益權(quán)指向用戶或其他服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，取得投資回報(bào)。

2.1.3 實(shí)踐與發(fā)展

2004年以前，由于政策面尚未明確規(guī)制，特許經(jīng)營(yíng)的授予和管理較為松散。多數(shù)地方城市燃?xì)馄髽I(yè)未經(jīng)特許程序，因歷史原因自然延續(xù)，形成事實(shí)經(jīng)營(yíng)。2004年以后，隨著燃?xì)饫寐实奶嵘?，燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)以其穩(wěn)定的投資回報(bào)和現(xiàn)金流備受市場(chǎng)青睞，上游央企、民營(yíng)資本、境外資本等諸多市場(chǎng)投資者紛紛跑馬圈地、搶占市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)掀起了一輪近十年的并購(gòu)熱潮，形成了“五大燃?xì)狻钡氖袌?chǎng)格局。這一時(shí)期，城市燃?xì)馐袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，相關(guān)政策辦法在實(shí)踐的推動(dòng)下逐漸明朗，特許經(jīng)營(yíng)的公開(kāi)招標(biāo)、協(xié)議、期限約束等操作逐漸完善。

2.2 我國(guó)城市燃?xì)庹O(jiān)管的起步與發(fā)展

2.2.1 我國(guó)城市燃?xì)獾男袠I(yè)特征

在我國(guó)的燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈中，燃?xì)鈴臍庠吹氐接脩?，先后?jīng)過(guò)生產(chǎn)、長(zhǎng)距離輸送、城市輸配和末端銷售環(huán)節(jié)。城市燃?xì)馓幱诔鞘休斉浜湍┒虽N售環(huán)節(jié)，兩者捆綁經(jīng)營(yíng)，兼具壟斷和競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)。捆綁經(jīng)營(yíng)屬于行政壟斷，不利于終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和銷售渠道的多元化。但現(xiàn)階段我國(guó)的居民氣價(jià)偏低，需要以非居民供氣補(bǔ)貼居民供氣。此外，城市燃?xì)馄髽I(yè)還承擔(dān)了安全、保供等原屬于政府的社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)，加上燃?xì)夤艿赖然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、回收周期長(zhǎng)，如沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)貼和市場(chǎng)保護(hù)，城市燃?xì)馄髽I(yè)很難生存。所以，捆綁經(jīng)營(yíng)可以看作是政府對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)的默許補(bǔ)償。

2.2.2 政府對(duì)城市燃?xì)獾谋O(jiān)管模式

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)城市燃?xì)忸I(lǐng)域的監(jiān)管兼具“政府定價(jià)”和“特許權(quán)競(jìng)標(biāo)”兩種模式的特征，見(jiàn)圖1。

圖1 中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈

門站價(jià)格和地方配氣價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)；同時(shí)地方政府又對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和捆綁經(jīng)營(yíng)。這種混搭既是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，也有隨著行業(yè)發(fā)展而不斷適應(yīng)的監(jiān)管策略調(diào)整，具有明顯的“先效率、后公平”的階段特征。

2.2.3 政府對(duì)城市燃?xì)獗O(jiān)管的起步與發(fā)展

城市燃?xì)馐┬兄酰堤烊粴庑袠I(yè)的起步階段，行業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，供給、消費(fèi)、參與企業(yè)都不夠，當(dāng)時(shí)的主要矛盾是生產(chǎn)效率問(wèn)題，需要重點(diǎn)解決產(chǎn)出和規(guī)模。在此背景下，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)許可，在寬松的政策環(huán)境和投資回報(bào)下，放開(kāi)社會(huì)資本準(zhǔn)入，上市公司、央企巨頭和外資通過(guò)投資、股權(quán)改造等手段跑馬圈地、搶占市場(chǎng)，短短 10余年的時(shí)間就形成了當(dāng)前的市場(chǎng)格局。這一期間，城市燃?xì)馄髽I(yè)也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和利潤(rùn)指標(biāo)的高速增長(zhǎng)，“五大燃?xì)狻钡亩惡罄麧?rùn)呈逐年上升趨勢(shì)，尤其在 2010～2015年間更是保持著接近 30%的增幅。

但就在這一節(jié)點(diǎn)，分配公平問(wèn)題開(kāi)始浮現(xiàn)。在區(qū)域內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)和捆綁經(jīng)營(yíng)使城市燃?xì)馄髽I(yè)一家獨(dú)大，外面的企業(yè)進(jìn)不來(lái)，里面的企業(yè)憑借壟斷渠道和成本加成的定價(jià)模式，穩(wěn)賺不賠，沒(méi)有動(dòng)力去降本增效。在制度紅利和外部因素的刺激下，城市燃?xì)庑袠I(yè)獲得了高速發(fā)展，但內(nèi)部提效、管理、流程等方面的問(wèn)題被忽視，存在的問(wèn)題被表象的繁榮所掩蓋，有些不思進(jìn)取，隨遇而安。于是，以分配公平為導(dǎo)向的監(jiān)管政策陸續(xù)出臺(tái)。2015年國(guó)家出臺(tái)配氣價(jià)格監(jiān)管政策，把準(zhǔn)許收益率限定在 7%，管輸收益率定在 8%，同時(shí)對(duì)供銷差率等成本構(gòu)成做了界定。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)油氣體制改革意見(jiàn)，明確了管住中間、放開(kāi)兩頭的市場(chǎng)化改革思路。2018年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局成立，整合了原商務(wù)部、工商行政管理總局的反壟斷職能，反壟斷執(zhí)法趨嚴(yán)，城市燃?xì)獾慕ò操M(fèi)首當(dāng)其沖。2019年，建安費(fèi)的成本利潤(rùn)率被界定為不超過(guò) 10%。2019年，國(guó)家管網(wǎng)公司掛牌，上游放開(kāi)外商投資的限制，管住中間改革，未來(lái) X+1+X的行業(yè)格局使得天然氣行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。

3 我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的走向

3.1 監(jiān)管趨勢(shì)

特許經(jīng)營(yíng)制度施行之初，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、企業(yè)效率低、行業(yè)供給不平衡、供應(yīng)不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題突出。當(dāng)時(shí)的主要矛盾是生產(chǎn)效率問(wèn)題，需要優(yōu)先解決產(chǎn)出。如今，城市燃?xì)獾氖袌?chǎng)格局和消費(fèi)水平已初具規(guī)模，分配公平等一系列問(wèn)題開(kāi)始浮出水面，但基本契合當(dāng)前國(guó)內(nèi)的行業(yè)環(huán)境和政策目標(biāo)。當(dāng)前的捆綁經(jīng)營(yíng)、價(jià)格和特許混合監(jiān)管有其存在的必然性和階段性。隨著行業(yè)的發(fā)展和油氣領(lǐng)域改革的推進(jìn)，特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管必然會(huì)朝著更為合理的方向過(guò)渡。

3.2 監(jiān)管走向

未來(lái)我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管走向大致要經(jīng)歷兩個(gè)階段。第一階段是過(guò)渡期，時(shí)間到首批次特許協(xié)議期滿(2035年前后)。這段時(shí)期，改革將聚焦于效率，以限價(jià)、放開(kāi)等競(jìng)爭(zhēng)手段倒逼輸配和供氣解綁，鼓勵(lì)第三方在城市管網(wǎng)輸氣能力不足或履行普遍供氣服務(wù)不佳的地區(qū)開(kāi)展點(diǎn)供、轉(zhuǎn)輸代供等終端業(yè)務(wù)。第二階段是完善期，時(shí)間自首批次特許協(xié)議期滿起。這個(gè)階段，城市燃?xì)夤茌敽徒K端銷售將實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體分離，居民、公福和工商業(yè)用戶可根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)規(guī)模和供應(yīng)實(shí)際，自由選擇供氣企業(yè)，由管道燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行代輸。

過(guò)渡期的焦點(diǎn)問(wèn)題將集中在管制與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)分離、燃?xì)鈨r(jià)格放開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)和價(jià)格監(jiān)管的變革幾個(gè)方面。即隨著政策層面反壟斷力度的加強(qiáng)，具備自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)將繼續(xù)被管制，而終端銷售環(huán)節(jié)則將面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；并通過(guò)構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。管制與競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的分離，以及價(jià)格監(jiān)管的放開(kāi)是未來(lái)的方向和趨勢(shì)，但短期內(nèi)不會(huì)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段應(yīng)鼓勵(lì)城市燃?xì)馄髽I(yè)加強(qiáng)管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極培育和發(fā)展上下游經(jīng)營(yíng)主體，待行業(yè)發(fā)展成熟后，監(jiān)管變革自然會(huì)瓜熟蒂落，水到渠成。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)已經(jīng)明朗。對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)來(lái)說(shuō)，首當(dāng)其沖的就是挑戰(zhàn)。在經(jīng)歷了前些年的高速增長(zhǎng)之后，政策監(jiān)管開(kāi)始強(qiáng)調(diào)分配公平，城市燃?xì)忾_(kāi)始進(jìn)入微利時(shí)代。就此，我國(guó)城市燃?xì)馄髽I(yè)不得不重新審視外部市場(chǎng)機(jī)會(huì)、尋找新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，末端銷售的新業(yè)態(tài)和延伸業(yè)務(wù)，如燃?xì)獗ｋU(xiǎn)、有償服務(wù)、燃?xì)馄骶咪N售、能源管理等業(yè)務(wù)，也將是城市燃?xì)庑碌睦麧?rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)隨著反壟斷監(jiān)管的加強(qiáng)，城市燃?xì)馄髽I(yè)必須拿出有別于過(guò)去壟斷市場(chǎng)（捆綁經(jīng)營(yíng)）條件下的策略和手段，主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)手段做業(yè)務(wù)、出效益。此外，城市燃?xì)馄髽I(yè)也要通過(guò)內(nèi)部流程優(yōu)化、管理重塑再造，引進(jìn)行業(yè)成熟技術(shù)、設(shè)備和信息化手段，激發(fā)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、創(chuàng)新創(chuàng)造的機(jī)制和活力，持續(xù)開(kāi)源節(jié)流、降本增效，以適應(yīng)新的監(jiān)管形勢(shì)和趨勢(shì)的要求。