農(nóng)業(yè)基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況分析及建議
——以A單位為例

羅周達

A單位系中央部委直屬的京外二級預(yù)算單位，是從事熱帶農(nóng)業(yè)研究的國家級科研機構(gòu)，下設(shè)15個科研和附屬機構(gòu)，包括非營利性科研機構(gòu)6個、農(nóng)業(yè)事業(yè)單位5個、擬轉(zhuǎn)企單位4個。

一、預(yù)算執(zhí)行基本情況

A單位的資金來源主要為財政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入，其中財政撥款收入全部為中央財政撥款。從近四年的部門決算來看，平均財政撥款占財務(wù)總收入比為75.77%，年度預(yù)算執(zhí)行進度呈明顯上升態(tài)勢（如下表所示）。

財政預(yù)算執(zhí)行進度年份總進度 其中基建項目2019 92.33% 72.91%2018 90.94% 54.37%2017 82.77% 52.97%2016 71.88%/

A單位2019年部門預(yù)算財政撥款收入中基本支出占55%，項目支出占45%。項目支出可分為三大類：科學技術(shù)項目占比54%，農(nóng)業(yè)事業(yè)項目占比20%，基本建設(shè)項目占比26%。

從2019年預(yù)算執(zhí)行情況來看，A單位預(yù)算執(zhí)行呈三個特點：一是除需要考核的時間節(jié)點外，其他月份總執(zhí)行進度均無法達到序時進度；二是上半年執(zhí)行較慢，項目支出發(fā)力較晚，5月有所加快、6月急劇增長；三是基本建設(shè)支出偏慢是總進度偏低的重要影響因素（如下頁圖所示）。

二、預(yù)算執(zhí)行情況分析

預(yù)算執(zhí)行的前提是項目實施。A單位是地處熱帶地區(qū)的農(nóng)業(yè)類科研院所，項目實施受自然因素、體制因素和管理因素等多重影響。

(一)自然因素

自然因素的制約主要體現(xiàn)在項目實施要跟隨熱帶作物的生長周期、熱帶氣候的發(fā)展規(guī)律而進行。例如病蟲害防治類科學技術(shù)項目，其主要執(zhí)行工作集中在病毒傳播、爆發(fā)時期，項目實施節(jié)奏無法人為提前或推遲，需要跟隨病蟲害發(fā)生發(fā)展規(guī)律安排研究工作；涉及出國采樣、國外田野調(diào)研的農(nóng)業(yè)事業(yè)類國際合作項目，需要在熱帶作物進入特定生長周期后方可派人前往；A單位所在地區(qū)的基本建設(shè)項目不僅時常面臨熱帶風暴帶來的實施進度中止，甚至可能因暴雨沖刷、臺風席卷導致進度倒退。

以A單位的重點研究對象天然橡膠為例。橡膠樹是典型的熱帶喬木，主要產(chǎn)品是通過樹皮采割出來的膠乳，而A單位大部分橡膠科研工作都是圍繞產(chǎn)膠展開。橡膠樹在我國種植區(qū)域位于熱帶北緣，低溫和臺風是主要限制因子，雨熱條件不充分。根據(jù)《橡膠樹割膠技術(shù)規(guī)程》的規(guī)定，連續(xù)3-6天早上8時氣溫低于15℃或者黃葉50%以上的需要停割。A單位所在地區(qū)橡膠停割期通常在當年12月至次年4月，故天然橡膠研究在4月底進入割膠生產(chǎn)作業(yè)后才能實施，割膠期以前僅能開支少量經(jīng)費。

(二)體制因素

1.行政管理體制。作為中央駐地方單位，A單位部分行政事務(wù)需遵循屬地原則，經(jīng)主管預(yù)算單位批準后在當?shù)匕匆?guī)定辦理，由此帶來了辦理周期的拉長和溝通協(xié)調(diào)難度增加。如在出國訪問的外事手續(xù)上，A單位出國任務(wù)批件由主管預(yù)算單位簽發(fā)，護照及簽證由A單位所在地區(qū)外事辦公室辦理。外事管理部門需要對同一個出國事項按主管預(yù)算單位和屬地管理單位的不同要求提供兩套材料，加上路途遙遠、在京人手不足等原因，出國手續(xù)辦理一般需要3個月以上，這是實施國際合作項目的阻礙之一。

2.基本建設(shè)項目行政許可。A單位不僅在熱區(qū)“兩省六市”設(shè)有基層單位，與“熱區(qū)九省”也廣泛開展合作，基本建設(shè)項目在多地均有實施。盡管已積極與實施地政府部門溝通，但基本建設(shè)項目在申請辦理相關(guān)行政許可的過程中，仍普遍遭遇業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)較多的情況，如西部某省試驗基地建設(shè)項目建設(shè)期兩年，規(guī)劃許可證辦理歷時就達9個月；某種質(zhì)資源保存庫項目歷時8個多月才得獲批規(guī)劃許可證，單項辦理時長占項目建設(shè)期近半。部分項目因歷史遺留問題，無法按常規(guī)程序辦理則需要更多時間探索解決途徑。如熱區(qū)某市試驗基地建設(shè)項目地處偏遠，土地確權(quán)又為其他用地，但因處于城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃范圍邊界之外，規(guī)劃中為鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地，無法直接用于建設(shè)試驗基地。經(jīng)長期、多次協(xié)調(diào)，地方政府部門同意先按“農(nóng)轉(zhuǎn)用”征收土地程序改變土地用途。該項目于2017年第四季度獲批初設(shè)及概算；2018年第一季度末按所屬地要求編制了項目相關(guān)材料，后因機構(gòu)改革導致程序擱淺；2019年末在改革后新部門的指導下重新編制了項目材料，受疫情影響目前尚未批復，規(guī)劃許可證仍在辦理中。

3.項目評審周期。近兩年，因項目評審周期長等原因，A單位的預(yù)算追加通常在一年中的較晚時候下達，一次性項目實施和預(yù)算執(zhí)行受到一定影響，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模擴大的可能性增加。如A單位下屬某單位于2017年2月提交了某對外交流與合作項目的評審材料，經(jīng)三部委評審后在12月獲批，獲批當月完成了相關(guān)預(yù)算申報及資金下達工作，但預(yù)算未能在當年執(zhí)行，項目資金全部形成結(jié)轉(zhuǎn)。

(三)管理因素

1.預(yù)算編制。A單位部分科研項目存在預(yù)算與執(zhí)行需求不相符、項目難以實施的情況。這一方面是由于農(nóng)業(yè)科學絕大多數(shù)屬于自然科學研究，而具有自然科學背景的管理人員尤其是財務(wù)人員相對較少，對科研項目的開展實施缺乏具體認知，在預(yù)算編制時只能從合規(guī)性的角度對項目預(yù)算提出建議，難以兼顧合理性。另一方面部分科研人員對科研經(jīng)費管理主觀上不夠重視、客觀上缺乏了解，在急于申報項目的情況下，自行編制的項目預(yù)算往往沒有充分考慮項目支出的特點及實際需求，由此帶來兩個結(jié)果：其一，預(yù)算科目存在偏差，項目預(yù)算需按程序進行調(diào)整后才能繼續(xù)實施，預(yù)算無法按預(yù)期進度執(zhí)行；其二，總預(yù)算偏差較大，影響了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模。

2.行政效率。受加強內(nèi)部控制建設(shè)影響，除206科學技術(shù)項目部分科目因貫徹科技領(lǐng)域“放管服”精神已對審批手續(xù)有所精簡外，A單位在其他項目及科目管理上仍存在拉長鏈條、增加環(huán)節(jié)以確保安全的思想，保留了較多的管理層次，存在信息失真和信息傳遞較慢的可能性。此外，A單位內(nèi)部審批實行一人一崗工作制，因領(lǐng)導出差等原因暫離工作崗位后材料無人簽批的情況時有發(fā)生，加之信息化水平較低，造成行政效率不高。

三、政策建議

總體來看，從2016年的71.88%到2019年的92.33%，雖然A單位在預(yù)算執(zhí)行管理上取得了較為明顯的成效，但預(yù)算執(zhí)行仍然存在一定的提升空間。針對上述影響因素，提出對策建議如下。

(一)尊重自然規(guī)律，靈活安排經(jīng)費開支

自然規(guī)律是客觀的。在尊重客觀規(guī)律、確保資金安全的前提下，建議結(jié)合項目實施特點，靈活調(diào)整經(jīng)費開支順序，深入挖掘預(yù)算執(zhí)行潛力，打好預(yù)算執(zhí)行“提前量”。如天然橡膠研究項目盡管在橡膠樹進入割膠期后才能正式開展研究，但單位可鼓勵通過提前聯(lián)系膠農(nóng)落實示范點，或簽訂合同預(yù)付農(nóng)用物資及實驗材料購置費、測試化驗加工費等方式，在保證資金安全的前提下，達到項目實施節(jié)奏與預(yù)算執(zhí)行節(jié)奏適度分離的目的，并采取措施幫助課題組逐個擊破不確定因素，實現(xiàn)“兵馬未動糧草先行”，將經(jīng)費開支合理提前。

(二)加強與主管預(yù)算單位、地方單位溝通交流

體制問題通常難以在短時間內(nèi)得到解決。A單位可以在做好扎實基礎(chǔ)工作前提下，加強與主管預(yù)算單位、所屬地外事辦公室、各基本建設(shè)項目建設(shè)地的溝通，尋求解決辦法，請對方考慮到實際情況的特殊性，給予一定便利，如下放部分外事審批權(quán)、加速辦理相關(guān)手續(xù)等，必要時應(yīng)爭取上級單位支持。

(三)提高預(yù)算編制水平及行政效率

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)。針對預(yù)算編制存在的問題，建議A單位合理引導財務(wù)人員加深對科研工作的認知了解，同時加強對科研人員的培訓，使之具備基本的財經(jīng)法規(guī)常識。這樣，力爭實現(xiàn)財務(wù)人員略懂業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)人員略懂預(yù)算，創(chuàng)造業(yè)財融合順暢溝通的基礎(chǔ)；建立協(xié)同機制，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，組織財務(wù)部門、科研管理部門及充分了解市場行情的人員，針對科研項目管理和科研經(jīng)費管理充分交換意見，降低信息不對稱，把預(yù)算做實做細，使項目預(yù)算既合規(guī)也合理。在內(nèi)部管理方面，要重視內(nèi)部控制的有效性和適應(yīng)性，抓住“放管服”改革契機，進一步梳理管理流程，優(yōu)化完善各項制度；要重視信息化建設(shè)，將傳統(tǒng)工作手段耗用的人力釋放到管理工作中去，將行政效率穩(wěn)定在可接受水平，助力預(yù)算執(zhí)行。