當代中國即得利益集團的生成機制及應(yīng)對措施

秦國民

摘要：利益集團就是指那些具有特定的共同立場、觀點和利益的人們的集合體，它們試圖通過影響公共政策來提高或促進集團內(nèi)部的共同利益。對利益集團的價值判斷不是一種簡單的是福是禍的抽象評價，而要依據(jù)具體情況從各個角度全面分析。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，社會上的既得利益集團逐漸形成并不斷發(fā)展。既得利益集團是當代中國政治生活中的特殊現(xiàn)象，它主要是指那些與公共權(quán)力、公共資源緊密相關(guān)，行為方式極其隱蔽，以不正當手段積累巨額財富，并造成嚴重社會問題的利益團體。既得利益集團的生成機制與中國政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)，并且在其發(fā)展過程中挾持立法為其保駕護航。

關(guān)鍵詞：利益集團；既得利益集團；公共利益；部門利益

中圖分類號：D66文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)08－0141－03

一、利益集團與既得利益集團的概念界定

最早對利益集團進行研究的是美國的詹姆斯·麥迪遜。但他并沒有直接使用“利益集團”的措辭，他用的是“派別”一詞。在他眼中，派別是“為某種共同的感情或利益所驅(qū)使而聯(lián)合起來的一定數(shù)量的公民，不論他們占全部公民的多數(shù)或少數(shù)，而他們的利益是同其他公民的權(quán)利或社會的長遠和集體利益相左的。”杜魯門是20世紀利益集團研究的最重要代表。按照杜魯門的理解，利益集團是指在一種或幾種共同的態(tài)度基礎(chǔ)上，為了建立、維護或提升具有共同態(tài)度的行為方式的團體。這種團體內(nèi)部的交往引發(fā)特定的、共同的可以被稱之為規(guī)范或共同態(tài)度的反應(yīng)。這些反應(yīng)為團體成員提供了解釋和評價事件和行為的參照系。從這個角度講，所有的團體都是利益集團，因為它們是有著共同態(tài)度的團體。《布萊克維爾政治學百科全書》把利益集團界定為“是致力于影響國家政策方向的組織。它們自身并不圖謀組織政府”。

綜合上述幾種代表性觀點，利益集團就是指那些具有特定的共同立場、觀點和利益的人們的集合體，它們試圖通過影響公共政策來提高或促進集團內(nèi)部的共同利益。對利益集團的價值判斷不是一種簡單的是福是禍的抽象評價，而要依據(jù)具體情況從各個角度全面分析。

利益集團的概念表明，利益集團雖然追求團體成員的利益，但是這一利益可能是特殊的，也可能是具有廣泛社會意義的，其活動范圍因追求的利益不同而不同，活動方式也是多種多樣。從一般意義上講，具有共同利益的群體，利用已有的資源去牟取其利益本無可厚非，說不上特殊。在利益集團之前加上“特殊”二字。是有其中國的獨特性。首先，既得利益集團與公共權(quán)力、公共資源緊密聯(lián)系在一起，“他們要么是利用國有壟斷行業(yè)的特殊地位。以國家的名義牟取壟斷利益，并且使‘壟斷利益最大化，壟斷利益部門化，壟斷利益制度化，壟斷利益合法化，然后將本該由全社會共享的利益轉(zhuǎn)化為小團體利益乃至個人利益：要么是利用手中執(zhí)掌的公共權(quán)力，使‘公共權(quán)力私有化。‘官商勾結(jié)，權(quán)力‘尋租，權(quán)錢交易，互為表里，形成了嚴重的政治腐敗，造成了嚴重的社會不公?！逼浯?，既得利益集團的行為方式具有極強的隱蔽性。如通過“政府或政治游說，或收買、利用高干子女、親屬，或聘請一些部門領(lǐng)導(dǎo)與職員做咨詢師(拿咨詢費)，或?qū)⑾嚓P(guān)課題并配以豐厚的課題經(jīng)費，給予各大部委研究機構(gòu)與學者等途徑，對相關(guān)部門決策與立法施加巨大影響?！钡谌?，既得利益集團憑借自身強勢地位攫取大量非法財富，導(dǎo)致收入差距越拉越大，社會后果非常嚴重。由于利益集團發(fā)展不均衡等原因，其競爭必然導(dǎo)致利益分配的不均衡，從而引起利益集團之間的矛盾；同時，沒有利益集團歸屬的社會成員也是利益集團競爭的利益受損者，而且當前這部分成員的比重還比較大，利益受損必然引起他們對利益集團的不滿，甚至將這種不滿轉(zhuǎn)嫁到政府身上。另外，利益集團的賄賂等行為也可能導(dǎo)致社會成員的不滿和干群關(guān)系的惡化。這些因素都可能影響到社會穩(wěn)定。

二、既得利益集團的生成機制

毫無疑問，利益集團的宗旨是維護并增進集團利益，其主要途徑就是進入政治過程和影響政府政策。為了達到它們的目的和要求，政治利益團體尋求接近這些政府機構(gòu)中重要的決策環(huán)節(jié)。利益集團作為政治參與的重要工具，通過這種工具，個人尋求對政治活動的影響，利益集團因而成為各個層次政治過程的核心。利益集團在政治生活中的活動幾乎無孔不入的現(xiàn)象是由利益集團的“活動”能力決定的。就生成機制來說，中國既得利益集團與中同經(jīng)濟體制改革的進程密切相關(guān)。20世紀80年代開始的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型使中國從計劃經(jīng)濟體制束縛下解放出來，從此走上了一條政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展模式。政府主導(dǎo)必然導(dǎo)致政府部門利益與經(jīng)濟主體利益緊密關(guān)聯(lián)，政府既要培育市場，又要規(guī)范市場，既要解決自己，又要約束自己。改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟以來，中國的經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多樣化，社會利益結(jié)構(gòu)不斷分化重組，這使利益集團的產(chǎn)生具有了客觀的社會基礎(chǔ)；公民利益意識的覺醒和維權(quán)意識的加強，特別是“集團意識”的形成，為利益集團的產(chǎn)生提供了心理基礎(chǔ)；政治民主化、法治化進程的加快，以及黨和政府在保障公民權(quán)利方面卓有成效的改革與發(fā)展，為利益集團的產(chǎn)生提供了宏觀的政治條件和制度背景；現(xiàn)代交通與信息技術(shù)的發(fā)展，使得人們之間的聯(lián)系日益方便快捷，大大節(jié)省了利益主體的組織化成本，從而為利益集團的產(chǎn)生提供了技術(shù)條件。這些條件的聚合，使得中國社會利益集團的產(chǎn)生，成為一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢。

(一)借助制度轉(zhuǎn)型增強經(jīng)濟實力

從公共部門來看。改革開放后，隨著中央政府的放權(quán)讓利，我國社會中的利益開始出現(xiàn)分化，不同的利益主體也在不斷發(fā)育成長。其實，權(quán)力的下放過程已經(jīng)暗含著對社會中存在不同利益主體的承認。在這種背景下，原來計劃經(jīng)濟下自在的利益集體，日益演變成自為的利益集體。各個利益集體的成員也越來越意識到利益集體內(nèi)部利益的共通性。并且也越來越以集團聯(lián)合或者集團對抗的方式表達自己的利益訴求。雖然中國利益集團的存在不可否認，但這些利益主體發(fā)育的程度是很不平衡的。在這種組織外部環(huán)境發(fā)生巨大變化的情況下，實際上就面臨這樣一種狀況。即發(fā)展程度不同、已逐漸走向自為的利益集團必定會為保證和擴大其生存空間而采取相應(yīng)的策略和對策。在改革大背景下，財政分灶吃飯式的“部門自養(yǎng)”政策以及中央財政對部門行政經(jīng)費的減少，中央政府允許政府部門探索并進行市場化籌款是公共利益部門化的外部主因。而政府部門原先作為自在的利益集體，市場化籌款恰恰暗合其“有為才有位”的政績需求沖動，從而激發(fā)了具有潛在自為意識的部門利益。因此，部門的政績需求沖動成為了公共利益部門化的內(nèi)部主因。而當外部主因與內(nèi)部主因相互耦合時，市場化籌款在解決行政經(jīng)費不足的同時，公共利益部門化便由此開始衍生。

從私人部門來看，改革開放前，由于中國實行政治上黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟上高度集中的計劃經(jīng)濟體制、相對單一的所有制模式，并推行事實上的平均主義、大鍋飯的分配制度，文化上“極左”意識形態(tài)的狂熱和控制，同時強調(diào)，在社會主義中國，人民的利益高度一致，中國共產(chǎn)黨是其獨一無二的、不可替代的忠實代表，強調(diào)個人利益服從集體利益，局部利益服從全局利益。在這種情況下，代表“局部”、“狹隘”利益的利益集團得不到承認，也不被允許存在和發(fā)展。當時人們雖然也承認，事實上存在大量的人民內(nèi)部矛盾，但主要是指存在于“二元式”社會利益結(jié)構(gòu)中的、政治化了的、特殊利益群體之間的矛盾：中央與地方、城市與農(nóng)村、工人與農(nóng)民、干部與群眾……由于當時各利益群體之間的利益分配，是由國家公共權(quán)力決定的，各群體成員利益不可能通過組團結(jié)社得到滿足，因此，在“以階級斗爭為綱”的“泛政治化”時代和高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，僅存在自在的利益群體，而不存在自為的利益集團。經(jīng)過多年的改革開放，中國社會正從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型。在社會轉(zhuǎn)型過程中，整個社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了分化與重組，原有的社會利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。社會上已經(jīng)出現(xiàn)了諸如私營企業(yè)主、個體戶、自由職業(yè)人員、受聘受雇人員等不同的利益群體和利益階層。甚至還出現(xiàn)了駐大陸臺商利益群體、“買辦”者利益階層。這些利益群體和利益階層，正逐步形成特定“利益集團”，并不同程度地對地方政府決策施加影響。同時，隨著中國政治民主化的發(fā)展，執(zhí)政黨和政府不僅承認多元利益主體的存在。正視利益集團存在的現(xiàn)實，而且還能夠理性應(yīng)對利益集團的政治影響，甚至從政治上允許乃至支持公民組成利益集團。19

(二)謀取法律支持為既得利益集團發(fā)展保駕護航

在我國，立法體制上的問題也是促使既得利益集團的根源之一。從部門立法或參與立法這一層面上看，行政部門的權(quán)力擴張在世界范圍內(nèi)都應(yīng)是一種普遍趨勢而非某一個國家的個別現(xiàn)象。這一點從正面來看，立法由于行政部門專業(yè)化的參與而更具可操作性；但另一方面，行政部門的廣泛而深層次的參與，又增大了利用壟斷知識和特殊地位來追求部門利益的可能性。具體到中國的實際情況，國務(wù)院向相關(guān)權(quán)力機關(guān)提交的法律議案及條例，多是由國務(wù)院各有關(guān)業(yè)務(wù)部門起草，這些部門自身有著廣泛的制定行為規(guī)章的權(quán)限，特別是在法規(guī)和規(guī)章起草與制定方面，其不像人大那樣實行表決制，而是實行部門首長負責制。所有這些均極易出現(xiàn)爭立法權(quán)以及通過立法權(quán)爭管轄權(quán)等現(xiàn)象。最終結(jié)果可能會促進和刺激地方與部門利益傾向的強化與彰顯。有研究表明，“在人大通過的法律中，由國務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75％－85％。此外，還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。有些政府部門利用政策資源優(yōu)勢。在制定有關(guān)法律草案時，千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進而獲得相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。”

三、中國政府應(yīng)對既得利益集團的措施

解決特殊集團帶來的嚴重社會問題，其基本思路就是以集團對抗集團，即利益集團功能的正常發(fā)揮，必須以大量利益集團的充分發(fā)育、利益集團之間勢力相對均衡作為條件。

(一)在社會群體問公平分配社會資源

利益集團之間在影響政治過程上的不均衡。其根本原因在于集團之間在資源占有方面存在差異。從根本上說，要改變中國利益集團之間的失衡狀況，需要調(diào)整現(xiàn)有的社會分配政策，使各種資源在社會各階層集團之間合理分配。只有各個階層、集團之間的資源占有相對均衡，利益集團的發(fā)展才有可能達到均衡狀態(tài)。美國是利益集團發(fā)育程度很高的國家，民主法制也比較健全，但由于社會資源的分配仍然存在很大問題，導(dǎo)致軍火、金融等強勢利益集團左右政治，追求特殊利益，忽視公共利益，成為美國政治中的一顆毒瘤。

(二)應(yīng)該建立民主憲政框架，讓各種利益集團公開、合法地參與政治，杜絕一些強勢集團采取非法手段暗中影響政府決策的現(xiàn)象

作為政治參與的工具，個人通過利益集團參與政治，影響政府行為。這種參與行為形成的公共領(lǐng)域是市民社會的重要組成部分。多元的價值和訴求通過多種途徑進入政府決策系統(tǒng)，最終形成一種穩(wěn)定的決策機制。在民主、開放的政治框架內(nèi)，大量的利益集團獨立存在，完全競爭，沒有一個集團能長期保持住優(yōu)勢地位，沒有任何集團能夠控制決策過程，也沒有任何集團不具影響，強勢和弱勢集團之間經(jīng)常相互轉(zhuǎn)化。從長期來看，眾多的利益集團的勢力能維持在一個均衡狀態(tài)，因而，各集團很難長期獲得超額利益，在總體上只能保證自身利益不受侵害。集團間相互對抗本身也是對集團行為的自然限制，眾多集團之間相互制約，不至于讓某些集團的勢力過分膨脹以至影響社會穩(wěn)定。集團間的相互獨立和均衡，也有利于公共利益的實現(xiàn)，在集團間的相互制衡中公眾最終從平衡和對峙中獲利。在日益復(fù)雜、日益專業(yè)化的社會中，它滿足了填補政治制度空缺的需要，成為公共政策機制的補充部分。定期的民主選舉盡管能夠反映多數(shù)人的選擇，但在選舉的間歇時間中，公民無法參與政治過程，利益集團則能在非選舉期也能使得公民能參與公共決策，促進了國家權(quán)力運作的合理性；對團體成員的利益也起到了增進的作用。

(三)政府應(yīng)該扮演仲裁者和監(jiān)管者的角色

盡管利益集團被看作政治過程的基石，但是并不等于對其活動不加限制。政府管制俘虜理論認為，利益集團可以利用多種手段，說服政府實施有利于自己的管制政策，把社會其他成員的福利轉(zhuǎn)移到自己的利益集團中來。因此，集團對于政治過程的干預(yù)需要受到某種控制。當集團的利益與公共利益相悖時。政府應(yīng)該防止個別利益集團對公共利益的損害。在利益集團的博弈中，政府應(yīng)該成為集團沖突的調(diào)解人，保持自身的獨立性、公共性，綜合考慮各方利益，不能偏袒某些利益集團。應(yīng)當充分發(fā)揮裁判的職能，通過制定法律以作為各方的行動框架和依據(jù)。保證集團在規(guī)則范圍內(nèi)參與，制止利益博弈中的暴力和違法行為，維護社會秩序，使集團行為的結(jié)果最終有利于公眾。

(四)從組織上促進利益集團的均衡發(fā)展

即使集團間的資源占有實現(xiàn)均衡，并不意味著他們必然在政治過程中自動地達到平衡狀態(tài)。由于歷史、政策的原因或是組織程度的不同，各種利益集團的力量仍然會不平衡。政府應(yīng)該、而且有能力采取如下措施，促進利益集團的均衡發(fā)展，以利于社會的和諧。

責任編輯肖利