三權(quán)分置背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展概況

林大思

摘 要 國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中提出要深化農(nóng)村土地制度改革、積極引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)及推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由此“三權(quán)分置”應(yīng)運(yùn)而生。為解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，闡述了主要影響土地流轉(zhuǎn)的因素、三權(quán)分置的由來(lái)及其取得的成效和面臨的挑戰(zhàn)，分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)未來(lái)的發(fā)展策略，進(jìn)而對(duì)三權(quán)分置背景下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行總結(jié)。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;農(nóng)地經(jīng)營(yíng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.30.057

2004年至今，中共中央國(guó)務(wù)院連續(xù)多年出臺(tái)的中央一號(hào)文件均涉及強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)的政策，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視程度。土地流轉(zhuǎn)是“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)荒廢和粗放管理等現(xiàn)象。為提高土地資源利用率，實(shí)行“三權(quán)分置”改革，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)發(fā)展方面具有重大意義，該項(xiàng)改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一重大的制度創(chuàng)新。通過(guò)闡述分析三權(quán)分置背景下的農(nóng)地發(fā)展概況，以期為滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的融資需求提供理論支撐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 土地流轉(zhuǎn)

1.1 土地流轉(zhuǎn)概念

1983年，我國(guó)建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并鼓勵(lì)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保、抵押，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。土地流轉(zhuǎn)一般是指使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中，不同學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)有著不同的定義。部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是指與土地有關(guān)的要素在不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移的過(guò)程[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)指的僅僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[3]。

1.2 影響土地流轉(zhuǎn)的因素

近年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)一直趨于平緩狀態(tài)，多種因素共同作用，影響土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。了解影響土地流轉(zhuǎn)的因素，能夠更好地促進(jìn)資源再分配，提高土地資源的利用效率。

1.2.1 政策制度不夠完善，權(quán)益分配不合理

當(dāng)前政策法規(guī)不夠完善，較難保障土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)益的平衡。一般來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)者希望土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越低越好，而農(nóng)戶(hù)則是希望土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越高越好，兩者權(quán)益有時(shí)難以達(dá)到平衡，權(quán)益分配不合理現(xiàn)象由此產(chǎn)生，影響土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行[4]。

1.2.2 缺乏土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)體系建設(shè)不健全

土地流轉(zhuǎn)信息不靈通，農(nóng)民的生活圈子較小，無(wú)法進(jìn)行集中連片的土地流轉(zhuǎn)。不同地區(qū)之間土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，土地類(lèi)型和質(zhì)量參差不齊，市場(chǎng)機(jī)制建立不夠健全，缺少中介機(jī)構(gòu)引導(dǎo)交易買(mǎi)賣(mài)。缺少信息交流平臺(tái)和價(jià)格評(píng)估體系，在市場(chǎng)交易層面上阻礙土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

1.2.3 缺乏社會(huì)保障體系及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)地是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和保障。目前，尚未建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障體系及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)者擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后，失去相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)保障，部分農(nóng)民寧愿將土地荒廢也不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

2 三權(quán)分置的發(fā)展歷程

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始實(shí)施。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，農(nóng)民擁有對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力。1992年召開(kāi)的第十四次全國(guó)代表大會(huì)，明確經(jīng)濟(jì)體制改革的新方向。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也發(fā)生重大變革，土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民權(quán)益得到保障。2003年，黨的第十六屆委員會(huì)會(huì)議提出要不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬得到進(jìn)一步明確，具備實(shí)質(zhì)性的物權(quán)屬性。2019年的十八屆三中全會(huì)提出進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)期，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，現(xiàn)有的土地制度出現(xiàn)諸多問(wèn)題，不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。為促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民的收入水平，提出“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想。這一土地改革標(biāo)志著集體所有權(quán)得到落實(shí)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)得到穩(wěn)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被放活，突破了傳統(tǒng)土地承包理念，促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)生產(chǎn)的需要。

3 三權(quán)分置背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)成效與挑戰(zhàn)

3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)成效

自2018年中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出完善農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度，該制度的實(shí)施在近年來(lái)取得一定的成效。

3.1.1 促進(jìn)土地成片經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地管理利用效率

通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，土地被集中連片管理，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)一般掌握在農(nóng)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體手中，農(nóng)地的投入產(chǎn)出得到重視，這些經(jīng)營(yíng)主體也擁有更高效的生產(chǎn)技術(shù)，能夠有效提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率。

3.1.2 改善農(nóng)地荒廢現(xiàn)象，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局

農(nóng)地得到有效流轉(zhuǎn)，荒廢的農(nóng)地能夠被合理開(kāi)發(fā)利用。流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地種植經(jīng)營(yíng)，趨于市場(chǎng)導(dǎo)向，更能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，改善農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局。

3.1.3 調(diào)動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，增加收入水平

勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力減少。在三權(quán)分置背景下，盡管農(nóng)民獲得的土地直接收益減少，但通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得的收益增加。此外，三權(quán)分置背景下的土地流轉(zhuǎn)能夠保障土地承包主體的收益權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股、互換、抵押及信托等方式進(jìn)行獲取，增加務(wù)工農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)

雖然三權(quán)分置制度的實(shí)施取得了一定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)成效，但由于仍處于初步探討的階段，很多方面尚未完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)面臨一定的挑戰(zhàn)。

3.2.1 農(nóng)地流失現(xiàn)象增加

三權(quán)分置將經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離開(kāi)來(lái)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)被推廣實(shí)施。但大量的農(nóng)地由于農(nóng)業(yè)作物經(jīng)濟(jì)收益低下，為獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益，部分流轉(zhuǎn)的農(nóng)地被建設(shè)成廠(chǎng)房、農(nóng)家樂(lè)及旅游度假區(qū)等非農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致農(nóng)地流失的現(xiàn)象加劇，造成農(nóng)業(yè)資源的浪費(fèi)[5]。

3.2.2 經(jīng)營(yíng)政策有待健全，流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

缺乏農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范，運(yùn)行的工作規(guī)程和必要措施不明確，流轉(zhuǎn)雙方無(wú)法獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)資料的檔案信息查詢(xún)服務(wù)。一般的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為均是自發(fā)進(jìn)行，缺乏政策引導(dǎo)，農(nóng)民無(wú)法獲知農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押服務(wù)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控舉措等常規(guī)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中的注意事項(xiàng)。

3.2.3 經(jīng)營(yíng)平臺(tái)有待完善，市場(chǎng)機(jī)制不健全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)缺乏價(jià)格衡量體系，尚無(wú)較為完善的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)合同的簽訂不完善，多為口頭合同或者殘缺合同，存在權(quán)益不清、內(nèi)容不完整等問(wèn)題，農(nóng)民權(quán)益易受侵害。此外，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格有時(shí)不符合土地的利用價(jià)值，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

4 發(fā)展策略

為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展策略，確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)。

4.1 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)政策，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為

政府部門(mén)應(yīng)出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易政策支持方案，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押、擔(dān)保方面提供優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。對(duì)不規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為零容忍，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。此外，由于土地是農(nóng)民獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源的主體，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障力度，全方位提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力。

4.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法及農(nóng)地保護(hù)監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)地“非農(nóng)化”生產(chǎn)現(xiàn)象，制定相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行約束，提高獎(jiǎng)懲力度。農(nóng)地的減少會(huì)影響生態(tài)環(huán)境、引發(fā)糧食問(wèn)題、降低資源利率等影響社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法規(guī)制定及立法保障，完善監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)農(nóng)地保護(hù)行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)破壞行為予以懲戒，注重社會(huì)效益和生態(tài)效益，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)正常運(yùn)行。

4.3 健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益

制定合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，建立有資質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，全面統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。規(guī)范流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，解決雙方的供需矛盾。

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（責(zé)任編輯：趙中正）