國家治理視域下的檔案治理現(xiàn)代化實現(xiàn)途徑與策略

陳偉珠

摘 要：檔案事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，要求檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文在科學(xué)界定國家治理和檔案治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析檔案治理現(xiàn)代化的思維和邏輯，提出推進檔案治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理;檔案治理;治理體系;治理能力

一、國家治理與檔案治理

1.國家治理的內(nèi)涵

治理問題是一個兼具思維性和實踐性的問題。從思維上講，治理是對社會實踐及其管理的認識和思考，反映出人們在解決社會問題時的出發(fā)點、邏輯和目標。從實踐上講，治理是社會實踐及其管理在實際運行中其行為特征的有效性、個性化表現(xiàn)以及效率、效益問題?！爸卫怼钡哪繕耸蔷S持政治秩序，對象為國家公共事務(wù)，政府運用職權(quán)管理國家和人民的綜合性政治行動就是“治理”，通常性的，治理其實就是國家治理。我們研究“治理”，不得不提“管理”。關(guān)于“管理”和“治理”二者之間的關(guān)系本文不做具體研究，我們只是將傳統(tǒng)意義上的管理面對當(dāng)代日益復(fù)雜的社會發(fā)展情形的不合時宜拿出來，用以更好地研究國家治理。管理模式，帶有一種傳統(tǒng)的意味，管理主體單一、管理的時間成本和物質(zhì)居高不下、自上而下的剛性運作機制協(xié)調(diào)性與靈活性欠缺、社會主體的參與意愿受限。如此情形下，社會治理以其主體性、使命性、價值性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)實現(xiàn)對管理的自然揚棄。學(xué)者何增科關(guān)于國家治理的觀點在學(xué)術(shù)界有著較高的認可度。他認為，國家治理是指國家政權(quán)的所有者、管理者以及其他利益相關(guān)者，形成一個多元行動者，由他們來合作管理社會公共事務(wù)，完成增進公共利益，維護公共秩序的目的。從管理到治理，其變革首先體現(xiàn)在體制上。治理將組織管理權(quán)和社會問題處置權(quán)盡可能充分地還給組織和社會，社會組織和公民被賦予真正的責(zé)任主體與權(quán)力主體地位，從而構(gòu)建出多元化的社會治理主體和強動力的治理責(zé)任體系與權(quán)力體系，各類責(zé)任主體之間積極互動、有效合作，社會智慧與資源被充分聚集，在協(xié)同、高效的運行中推進社會實踐與社會的高質(zhì)量發(fā)展;其變革還體現(xiàn)在機制上。治理在承繼管理的機制性特征基礎(chǔ)上，強化多元治理主體之間責(zé)任和權(quán)力的有機互補和協(xié)同合作;另外，治理較之管理更加注重指導(dǎo)性、咨詢性手段的運用。

2.檔案治理的內(nèi)涵

國家治理體系含著諸多組成部分，檔案治理就是其中的重要一分子。國家治理現(xiàn)代化風(fēng)靡，關(guān)于檔案治理的現(xiàn)代化也引起了業(yè)界的高度關(guān)注，但目前卻并未形成統(tǒng)一的概念。文章結(jié)合眾多文獻資料以及新時代檔案事業(yè)發(fā)展的新常態(tài)認為，檔案治理是在國家治理現(xiàn)代化背景下，以檔案部門為主導(dǎo)，社會組織和公民等多個主體在一定的組織和行為原則指導(dǎo)下以協(xié)同合作的方式來謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策檔案及其相關(guān)事務(wù)的活動過程。檔案治理的任務(wù)目標是，以治理化發(fā)展模式建立檔案責(zé)任體系與運行機制，解決檔案工作自身高質(zhì)量發(fā)展問題;推動提升檔案部門治理能力，提高檔案工作發(fā)展的效益性和協(xié)同性，解決檔案工作社會功能有效發(fā)揮問題。具體到檔案治理的實踐層面，較之檔案管理，一是責(zé)任主體實現(xiàn)多元化。各級各類檔案館和企事業(yè)單位的檔案部門都可以作為檔案工作的主體責(zé)任與權(quán)力部門，一些檔案學(xué)會、協(xié)作組織以及檔案智庫等社會組織作為專業(yè)隊伍以其業(yè)務(wù)研究、指導(dǎo)和咨詢優(yōu)勢，協(xié)同參與檔案工作事務(wù)和推動檔案工作與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;二是治理模式體現(xiàn)包容性。在法制規(guī)范允許范圍內(nèi)，凡是有助于社會實踐發(fā)展和提高社會發(fā)展效率與效益的路徑都是可取的。這種包容性為社會實踐內(nèi)不同主體的發(fā)展廣開渠道，客觀上促進社會實踐主體開展個性化的發(fā)展道路，也為檔案事業(yè)各實踐主體贏得了發(fā)展空間。三是工作機制趨于靈活性。治理體制下的檔案館可自主選擇是經(jīng)營類還是文化類檔案資源建設(shè)，實現(xiàn)館藏檔案資源體系的豐富多彩，促進檔案工作社會效能提升;另外，檔案服務(wù)能力穩(wěn)上臺階。由于各級檔案館和企事業(yè)單位檔案工作的開放程度提高，告別了傳統(tǒng)的檔案工作不再內(nèi)卷，其資源供給不足、能力低下、創(chuàng)新程度不高、社會適應(yīng)性不強等種種問題被迎刃而解，加之現(xiàn)代信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，檔案服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化水平不斷提高。

3.檔案治理現(xiàn)代化

在時代發(fā)展的進程中，人們習(xí)慣于將一些社會和文化向上變遷的現(xiàn)象稱之為現(xiàn)代化。歷史上最具深遠意義的現(xiàn)代化是工業(yè)革命。工業(yè)革命以來，人類的社會生活在諸多領(lǐng)域都歷經(jīng)深刻的發(fā)展變革，之后社會在不同領(lǐng)域或者是相同領(lǐng)域的不同時期都會出現(xiàn)的一些變化和進步，也是現(xiàn)代化的表現(xiàn)。我們研究檔案治理的現(xiàn)代化，需要對檔案治理體系和檔案治理能力的科學(xué)內(nèi)涵及其現(xiàn)代化表現(xiàn)進行分別研究。

（1）檔案治理體系及其現(xiàn)代化

關(guān)于治理體系的概念，制度論和系統(tǒng)論各具特色，均有著豐厚的理論依據(jù)。持制度論的學(xué)者認為，國家治理體系就是一系列的制度和程序，這些制度和程序規(guī)范著權(quán)力運行以維護社會公共秩序;持系統(tǒng)論的學(xué)者認為，國家治理體系是一個有機整體，其構(gòu)成要素包括各個領(lǐng)域內(nèi)的指導(dǎo)思想、組織機構(gòu)、組織人員、制度安排以及領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)等。本研究之于治理體系下對檔案治理體系的理解，認為制度論的觀點有失偏頗，制度論僅僅將國家治理看成是規(guī)范運行的一套制度和程序似乎有些以偏概全，實際上在治理運行的整個過程中，是有諸多要素協(xié)同合作發(fā)揮作用的，治理的制度和機制只能構(gòu)成治理體系的組成方式之一，而并不能涵蓋治理體系的整體內(nèi)涵。另外，檔案機構(gòu)改革雖然革除了長期以來檔案管理部門和檔案職能部門之間分工的交叉和重疊問題，但也萌發(fā)了一些政策執(zhí)行的新生問題，為此，檔案治理體系必須真切回應(yīng)“由誰來治理、治理什么、達成什么目標、取得什么效果、堅持什么原則”等等一系列問題。由此我們認為，由檔案主體、治理客體、治理方向、治理原則和治理目標等眾多要素構(gòu)成的一整套協(xié)調(diào)配合的完整體系就構(gòu)成了檔案治理體系。檔案治理體系的現(xiàn)代化過程，完整呈現(xiàn)了檔案由管理向治理的演進和變遷，其演進變遷內(nèi)容涉及管理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變、運行模式由強制向互動轉(zhuǎn)變、決策過程由集中向民主轉(zhuǎn)變、實施方式由控制向合作轉(zhuǎn)變、服務(wù)群體由封閉向開放轉(zhuǎn)變。

（2）檔案治理能力及其現(xiàn)代化

關(guān)于治理能力的界定，不同的學(xué)者也給出了不同的解讀。有從治理能力主體進行研究的，認為治理能力是國家治理主體在參與國家治理的過程中使各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家效能的素質(zhì)和本領(lǐng);有從制度運行效益研究的，認為治理能力就是國家機構(gòu)管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)以及自身事務(wù)的履職能力。檔案治理能力是檔案治理的多元主體運用一系列的法律法規(guī)和相關(guān)制度來規(guī)范管理各級各類檔案事務(wù)的能力，檔案治理能力現(xiàn)代化包含著檔案治理理念、方式、效益的現(xiàn)代化。

二、檔案治理現(xiàn)代化的思維和邏輯

檔案治理現(xiàn)代化，要以國家治理的社會實踐主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、相關(guān)責(zé)任主體之間的相對獨立與互補這一基本出發(fā)點來考慮檔案治理不同責(zé)任主體的責(zé)任與權(quán)力，并進一步研究其發(fā)展路徑以及相關(guān)策略。這一過程是一個破除固有思維定式、倡導(dǎo)新的思維和邏輯的過程。檔案管理思維模式下，檔案工作離不開獨立的檔案行政管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由檔案館、企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)的檔案機構(gòu)部門分別負責(zé)管轄范圍內(nèi)的檔案管理。檔案治理現(xiàn)代化思維則是對原有管理模式的揚棄，其思維邏輯是通過多元檔案治理主體之間的分工合作、共同承擔(dān)檔案治理主體責(zé)任和權(quán)力，使檔案治理資源得到有效整合，促進檔案工作的發(fā)展。

開展檔案治理思維，還需研究和理解檔案行政管理。檔案行政管理的方式轉(zhuǎn)變過程印證了檔案治理思維邏輯的現(xiàn)代化進程。一直以來，檔案行政管理部門在檔案工作發(fā)展中占據(jù)著絕對主導(dǎo)地位，檔案館和企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)的檔案部門雖為獨立機構(gòu)，但其工作獨立性嚴重缺乏，他們必須在檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展檔案工作，工作完全呈現(xiàn)一種從屬狀態(tài)，實在無法展現(xiàn)其應(yīng)有的主體性質(zhì)和主體責(zé)任。在傳統(tǒng)的黨政關(guān)系認知之下，在理解和界定檔案行政管理時往往不是從工作性質(zhì)的角度出發(fā)去理解，而是站在行政組織體系的觀念中去把握，此種思維方式簡單地將檔案行政部門所從事的管理活動等同于檔案行政管理。另外，以這樣的檔案行政管理思維確立的檔案法規(guī)也彌漫著檔案行政管理部門的意志。很顯然，一直以來的檔案工作管理責(zé)任主體單一、行政意志明顯，這種狹隘性對檔案治理思維的形成是一種制約。而我們在檔案治理現(xiàn)代化改革中所需要確立的檔案治理思維，就是要在重新認識檔案行政管理的職能特性意義的基礎(chǔ)上，來考量檔案行政管理如何走出一條新的發(fā)展路徑。在檔案治理思維和邏輯之下，檔案治理的主體層面必須是多元化的，除了隸屬于行政管理的檔案館、企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)檔案部門外，隸屬于不同組織體系、不同層級組織下的檔案組織與原檔案行政部門一道分擔(dān)責(zé)任、互動運行，并體現(xiàn)出決策中的充分民主和實施方式上的分工合作，新的檔案治理體系的建立邏輯也催生出檔案制度體系的完善。

三、檔案治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑與策略

通過以上分析，我們認識到檔案治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)性的工程，它有理論性的一面，也有實踐性的一面。在這個系統(tǒng)工程中，包括檔案部門、社會組織和公民個人在內(nèi)的多元主體需要協(xié)同發(fā)力，同頻共振，才能確保檔案治理現(xiàn)代化得以真正實現(xiàn)。

1.摒棄本位主義的管理觀念，以系統(tǒng)理念指導(dǎo)檔案治理

一直以來，檔案工作是在檔案行政管理理念的指導(dǎo)下進行的，這樣的管理經(jīng)驗和管理模式是過去社會整體管理體制機制影響下的產(chǎn)物。受到歷史傳統(tǒng)思維的影響，在社會的很多領(lǐng)域，“管理”思想根深蒂固，它讓社會治理以一種權(quán)威性、支配性、強制性管理經(jīng)濟社會文化各項事務(wù)，當(dāng)然，檔案工作作為社會管理的一個重要方面和內(nèi)容，無疑也受到這種理念的影響。他們在進行檔案事務(wù)管理時，檔案部門行使一種絕對權(quán)威的支配權(quán)力，開展對檔案事務(wù)的管理，很多不該管、管不了或者是管不到位的事務(wù)，檔案部門都想管、都要管、都追著管，其結(jié)果是形成明顯的政事不分，檔案部門統(tǒng)管和掌控了所有有關(guān)檔案事務(wù)，該管的沒管好、管不了的越管越混亂的局面。因此，檔案部門要摒棄本位主義的管理觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的檔案管理思維和管理決策習(xí)慣，用系統(tǒng)理念開展檔案治理工作。新時代的檔案治理體系建設(shè)和檔案能力提升，需要總體的規(guī)劃設(shè)計和建立完善的制度框架，在這個總體改革發(fā)展過程中，系統(tǒng)理念發(fā)揮著重要作用，影響到檔案治理的總體成效。在這個檔案治理的總體框架中，由于治理主體的多元化，檔案治理的發(fā)展理念應(yīng)該是多元主體共治理念，有關(guān)檔案工作的多個主體需在協(xié)同合作中發(fā)揮自身的作用。其中檔案部門負責(zé)保管黨和國家檔案，其重要地位不容質(zhì)疑，但在檔案治理的系統(tǒng)理念中，檔案部門不應(yīng)是行業(yè)內(nèi)的壟斷者和統(tǒng)治者，而應(yīng)該始終明白其在檔案治理中的主導(dǎo)地位和為社會和個人提供服務(wù)的社會責(zé)任;要積極鼓勵和引導(dǎo)那些人力資源優(yōu)越、技術(shù)實力雄厚的社會組織和公民個人被分權(quán)和賦權(quán)，參與檔案事務(wù)管理，使檔案治理的社會力量不斷豐富壯大，從而形成一種檔案多元組織既有分工又有配合、共同參與的檔案治理體系。

2.以法治建設(shè)為根基，完善檔案法規(guī)體系

檔案治理體系現(xiàn)代化迫切要求完善檔案法規(guī)體系。目前，新的檔案行政管理體制確立，新的檔案信息技術(shù)不斷使用，多元主體協(xié)同合作的檔案工作運行良好，迫切需要以一種制度化的檔案法規(guī)體系將其確定下來，檔案法治體系建設(shè)勢必是其發(fā)展方向。由此，以《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系建設(shè)成為當(dāng)前檔案治理體系建設(shè)的首等大事。2020年新的《檔案法》被修訂，新法將新的檔案治理體制機制明確入法，建立了檔案治理法治化的基礎(chǔ)制度保障;新法明確了堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的核心政治特性;新法還明確了檔案主管部門和檔案館、企事業(yè)單位檔案部門的法律地位和主體責(zé)任，為各個治理主體的作用發(fā)揮提供了法律依據(jù)。然而，《檔案法》的修訂只是從本質(zhì)意義上對檔案治理工作做出了總整性的規(guī)范和界定，還不能被稱之為一套完整的法規(guī)體系，一些配套制度和相關(guān)法律釋讀還需進一步研究和確定。檔案法規(guī)體系是有關(guān)檔案各項法規(guī)制度的集合，是規(guī)范檔案工作的系統(tǒng)保障。檔案配套法規(guī)和制度應(yīng)該基于《檔案法》，使檔案工作改革進程中所生成的那些檔案工作機制、治理機制等治理體系以制度形式加以固化，明確檔案主管部門、各類檔案社會組織和公民個人處理檔案事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系和互動機制。另外，檔案治理法治化建設(shè)也需要良好的法治外部生態(tài)做支撐。以檔案日為契機加大宣傳，普及檔案法律知識，以更好推進檔案法規(guī)體系建設(shè)。

3.推進檔案治理能力建設(shè)，提升綜合治理能力

檔案治理能力建設(shè)一方面體現(xiàn)在檔案內(nèi)部治理機制的優(yōu)化、檔案管理人員與從業(yè)人員的專業(yè)化水平提升、檔案工作方式方法的創(chuàng)新等。為解決傳統(tǒng)檔案管理中行政化嚴重、檔案人員專業(yè)化水平不高等問題，檔案內(nèi)部治理能力建設(shè)需要有些改進動作。一些有著檔案管理經(jīng)驗的專業(yè)人才更愿意在檔案行政管理崗位工作，是因為此類崗位相對輕松，為了將那些專業(yè)技術(shù)能力強、經(jīng)驗較為豐富的檔案工作人員吸納在專業(yè)工作崗位上，應(yīng)該適當(dāng)讓這些專業(yè)人才獲得更高的社會尊重，獲得更高的工資待遇，使他們安心在自己的崗位上實現(xiàn)專長發(fā)揮。改革檔案館、企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)檔案館的工作創(chuàng)新能力，充分利用現(xiàn)代信息科技的力量，以高水平的檔案信息化建設(shè)和高標準的檔案館數(shù)字化建設(shè)，提高檔案業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)開發(fā)能力、數(shù)字化建設(shè)能力、檔案數(shù)據(jù)平臺建設(shè)能力等的現(xiàn)代化水平。另一方面體現(xiàn)在檔案外部治理能力建設(shè)上。檔案治理工作是國家治理工作的重要組成部分，檔案工作與社會其他工作形成有機整體，對經(jīng)濟社會文化發(fā)展起著重要的推動作用。檔案外部治理能力建設(shè)需要推進檔案數(shù)字化、數(shù)據(jù)化實現(xiàn)與國家數(shù)字化、數(shù)據(jù)化發(fā)展的對接。檔案外部治理現(xiàn)代化需要提升多元主體的開放思維、開放意識，用足用好檔案治理的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化平臺，并主動融入國家治理的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化平臺。

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（作者單位：福建師范大學(xué)平潭附屬中學(xué)）