歐洲返還納粹劫掠文物特別委員會(huì)機(jī)制研究
——兼論對(duì)我國(guó)追索日掠文物的啟示

胡姍辰

第二次世界大戰(zhàn)是近現(xiàn)代波及范圍廣泛、改變和重構(gòu)國(guó)際關(guān)系格局的全球性戰(zhàn)爭(zhēng)，其間夾雜著有組織、有計(jì)劃的文物劫掠和非法轉(zhuǎn)移行動(dòng)。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，盟軍展開(kāi)了劫掠或非法轉(zhuǎn)移文物返還行動(dòng)，但因“冷戰(zhàn)”影響而被擱置。從20世紀(jì)90年代起，第二次世界大戰(zhàn)受害者賠償和劫掠財(cái)產(chǎn)返還問(wèn)題重新得到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，納粹劫掠文物返還得以重啟。歐洲國(guó)家在國(guó)際共識(shí)與區(qū)際合作框架下探索出極具針對(duì)性的“返還委員會(huì)”制度，對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物返還其所有權(quán)人具有積極意義。

由于亞洲戰(zhàn)場(chǎng)在戰(zhàn)后初期形成的劫物返還格局以及日本在第二次世界大戰(zhàn)歷史責(zé)任問(wèn)題方面的態(tài)度與歐洲和德國(guó)截然不同，使得中國(guó)對(duì)日文物追索面臨與歐洲國(guó)家不同的問(wèn)題，難度極大。然而，歐洲國(guó)家通過(guò)“返還委員會(huì)”解決納粹劫掠文物返還問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)完善有關(guān)法律制度、開(kāi)展對(duì)日掠文物的追索，仍具有積極的借鑒意義。

一、納粹劫掠文物返還歷史遺留問(wèn)題的形成及重啟

1943年第二次世界大戰(zhàn)進(jìn)入反攻階段后，18個(gè)反法西斯同盟國(guó)政府在倫敦共同發(fā)布了《反對(duì)在被占領(lǐng)土從事劫掠行為的宣言》(下文簡(jiǎn)稱《倫敦宣言》)，宣布對(duì)所有占領(lǐng)土地的財(cái)產(chǎn)實(shí)施的轉(zhuǎn)移或交易行為，無(wú)論是公開(kāi)劫掠還是看似合法或自稱自愿的交易，皆屬違法。該規(guī)則的適用對(duì)象不僅包括交戰(zhàn)各方，也包括中立方。為落實(shí)《倫敦宣言》，戰(zhàn)后歐洲各國(guó)就納粹劫掠文物情況展開(kāi)了專門(mén)調(diào)查，并依據(jù)1945年巴黎賠償和會(huì)確立的“外部返還”政策開(kāi)展了一系列文物返還行動(dòng)。(1)根據(jù)巴黎賠償和會(huì)議定方案，文物經(jīng)鑒定確系法西斯侵占期間從某一國(guó)流出的，不論流出原因和方式，都應(yīng)先予返還給該國(guó)，再由該國(guó)通過(guò)其國(guó)內(nèi)程序歸還原所有權(quán)人。See Evelien Campfens.“Source of Inspiration:Old and New Rules for Looted Art”.In Evelien Campfens(eds.).Fair and Just Solutions?Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag：Eleven International Publishing,2015,p.18.然而，由于“冷戰(zhàn)”格局的形成阻斷了返還工作，戰(zhàn)后初期，無(wú)論是對(duì)原屬國(guó)還是對(duì)原所有權(quán)人的文物返還都是不徹底的，仍有許多戰(zhàn)時(shí)劫掠文物幾經(jīng)倒手進(jìn)入他國(guó)博物館或國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)，或在回到原屬國(guó)后因未找到原所有權(quán)人而進(jìn)入國(guó)家公共收藏，這些文物的返還成為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題。

(一)納粹劫掠文物返還工作的重啟

法律意義上的“返還”意指歸還原物或恢復(fù)原狀，即恢復(fù)損害發(fā)生之前或無(wú)違約時(shí)的狀況，既可以將原物歸還給合法的原所有人，也可以通過(guò)支付相同的等價(jià)物進(jìn)行補(bǔ)償(2)參見(jiàn)薛波主編：《元照英美法詞典》，1191頁(yè)，北京，法律出版社，2003。，是彌補(bǔ)過(guò)去的非正義行為造成的損害的一種可能方式。在沉痛的戰(zhàn)爭(zhēng)和屠殺歷史面前，向受害者返還戰(zhàn)爭(zhēng)劫物不僅是侵害者表達(dá)歉意、承擔(dān)罪責(zé)的最適合的方式，也“為治愈傷痛、承認(rèn)損失并勇挑責(zé)任提供了一條路徑，使得幸存者的生活繼續(xù)下去”(3)。第二次世界大戰(zhàn)以后不斷發(fā)展的人權(quán)理論體系和去殖民化運(yùn)動(dòng)，也加強(qiáng)了戰(zhàn)爭(zhēng)受害者與其財(cái)產(chǎn)的歷史劫掠者進(jìn)行協(xié)商談判的話語(yǔ)權(quán)。而文化財(cái)產(chǎn)承載群體的民族身份和記憶，包含著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的身份信息，寄托著民族生存、發(fā)展的印跡與希望，更是其成員歷史和文化自豪感的有力依托，這類特殊財(cái)產(chǎn)的返還更成為特別適合就彌補(bǔ)過(guò)去的非正義行為造成的損害進(jìn)行協(xié)商的媒介。為此，在國(guó)際社會(huì)的大力呼吁和積極推動(dòng)下，文物返還，特別是戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物應(yīng)予返還的原則，已日益成為國(guó)際社會(huì)的道義共識(shí)，越來(lái)越多的國(guó)家愿意“更多地以道德考慮而非權(quán)力政治為基礎(chǔ)，與(戰(zhàn)爭(zhēng))受害者協(xié)商歸還或賠償條款”(4)E.Barkan.The Guilt of Nations:Restitution and Negotiating Historical Injustices.Baltimore：John Hopkins University Press,2000, p.ⅩⅩⅢ，p.321.。

“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，歐洲國(guó)家之間的關(guān)系逐步正?；?jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域的合作日益密切，特別是歐洲一體化進(jìn)程加快、“歐共體”向歐盟轉(zhuǎn)型并將其職能擴(kuò)展至文化領(lǐng)域，有力地促進(jìn)了其成員國(guó)擴(kuò)展保護(hù)歐洲共同遺產(chǎn)領(lǐng)域的協(xié)作。這些因素都為解決第二次世界大戰(zhàn)遺留的文物返還問(wèn)題提供了有利環(huán)境和契機(jī)。一些具有廣泛影響力的案件，比如，1996年大屠殺幸存者及其繼承人在世界猶太人大會(huì)(World Jewish Congress)的支持下，在紐約提起的要求瑞士三大銀行返還兩次世界大戰(zhàn)期間儲(chǔ)蓄資產(chǎn)的集體訴訟，對(duì)于促進(jìn)大屠殺損害賠償和劫掠財(cái)產(chǎn)返還相關(guān)研究的重啟發(fā)揮了重要作用。(5)See Michael J.Bazyler.“Nuremberg in America:Litigating the Holocaust in United States Courts”.University of Richmond Law Review,2000,34(1):6;also see Greg Bradsher.“Research,Restitution,and Rememberance:The Federal Government and Holocaust-Era Assets 1996—2001”,https://www.archives.gov/research/holocaust/articles-and-papers/federal-government-and-holocaust-assets-1996—2001.html.在歐洲，越來(lái)越多的原所有權(quán)人及其后裔也就戰(zhàn)后初期被“國(guó)有化”后轉(zhuǎn)讓給第三人的戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠或遺失文物藝術(shù)品提出了返還請(qǐng)求，如1998年紐約地區(qū)檢察官應(yīng)原所有權(quán)人后裔的請(qǐng)求對(duì)公開(kāi)展出的納粹劫掠畫(huà)作進(jìn)行的扣押及圍繞該畫(huà)作進(jìn)行的返還訴訟，引起了畫(huà)作原屬國(guó)奧地利對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。(6)Annemarie Marck， and Eelke Muller.“National Panels Advising on Nazi-looted Art in Austria,France,the United Kingdom,the Netherlands and Germany”.In Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions? Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,p.46.

(二)《華盛頓原則》等國(guó)際軟法規(guī)則的形成和歐洲區(qū)際法制的回應(yīng)

為促進(jìn)第二次世界大戰(zhàn)期間納粹劫掠文物返還問(wèn)題的妥善解決，國(guó)際社會(huì)在戰(zhàn)后出臺(tái)的有關(guān)文化財(cái)產(chǎn)返還的國(guó)際公約和戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物應(yīng)予返還的道義共識(shí)的指引下進(jìn)行了專門(mén)探討，形成一系列有關(guān)國(guó)際軟法規(guī)則。1998年12月，由44個(gè)國(guó)家和13個(gè)非政府組織代表參加的華盛頓“大屠殺時(shí)期資產(chǎn)返還問(wèn)題會(huì)議”通過(guò)了《關(guān)于大屠殺沒(méi)收藝術(shù)品的華盛頓原則》(下文簡(jiǎn)稱《華盛頓原則》)，倡議各國(guó)對(duì)尚未返還的納粹沒(méi)收藝術(shù)品及其原屬國(guó)進(jìn)行鑒定，將有關(guān)檔案記錄向研究者開(kāi)放，建立尚未返還納粹沒(méi)收藝術(shù)品信息登記中心，廣泛宣傳尋找這些藝術(shù)品的原所有權(quán)人或其繼承人，鼓勵(lì)他們提出返還請(qǐng)求并為解決問(wèn)題達(dá)成公正的方案，探索和發(fā)展針對(duì)這一問(wèn)題的多元糾紛解決機(jī)制。這是納粹劫掠文物返還得以重啟的標(biāo)志以及解決這一問(wèn)題最具廣泛影響力的國(guó)際軟法文件。2000年10月在維爾紐斯召開(kāi)的“關(guān)于大屠殺時(shí)期被掠文物國(guó)際論壇”發(fā)布的《維爾紐斯論壇宣言》，2009年6月由46個(gè)國(guó)家共同發(fā)布的《關(guān)于大屠殺時(shí)期財(cái)產(chǎn)和相關(guān)問(wèn)題的特雷辛宣言》，都重申了《華盛頓原則》的基本立場(chǎng)，并致力于促進(jìn)其實(shí)施。

為落實(shí)《華盛頓原則》，歐洲委員會(huì)于1999年通過(guò)了《有關(guān)被掠猶太文化財(cái)產(chǎn)的1205號(hào)決議》，將向原所有權(quán)人、繼承人或其原屬國(guó)家返還被掠猶太文化財(cái)產(chǎn)視為重建歐洲猶太文化的重要方式，呼吁各成員國(guó)完善國(guó)內(nèi)相關(guān)法制、促進(jìn)被掠猶太文物的返還。(7)“Resolution 1205(1999) of the Parliamentary Assembly on Looted Jewish Cultural Property”,http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16726,2019-08-10.歐盟框架下，歐洲議會(huì)于1995年和1998年分別通過(guò)了《將被劫掠財(cái)產(chǎn)返還猶太社區(qū)的決議》(8)“Resolution of 14 December 1995 on the Return of Plundered Property to Jewish Communities”. Official Journal of the European Union C17,22/01/1996,p.199.和《關(guān)于大屠殺受害者財(cái)產(chǎn)返還的決議》(9)“Resolution of 16 July 1998 on the Restitution of Property Belonging to Holocaust Victims”. Official Journal of the European Union C292,21/09/1998,p.166.，并于2003年舉行了專門(mén)聽(tīng)證會(huì)，明確了落實(shí)《華盛頓原則》、歐洲委員會(huì)第1205號(hào)決議和維爾紐斯論壇所確立的各項(xiàng)原則須做出的努力，審查了成員國(guó)促進(jìn)被掠文物鑒定和返還的現(xiàn)有項(xiàng)目行動(dòng)，確立了對(duì)被掠或來(lái)源存疑文物進(jìn)行鑒定和處理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及其法律法規(guī)依據(jù)。(10)See Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions？Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,pp.259-260.歐洲議會(huì)法律事務(wù)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)委員會(huì)也先后在2003年《關(guān)于所有權(quán)存疑物品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)自由流通法律框架的訣議》(11)“Resolution of 17 December 2003 on a Legal Framework for Free Movement within the Internal Market of Goods Whose Ownership Is Likely to Be Contested”. Official Journal of the European Union C91E, 15/04/2004, p.500.和2017年《關(guān)于在武裝沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)中被掠藝術(shù)品和文化財(cái)產(chǎn)跨境返還的決議》的議案(12)See “Draft Report & Motion for a European Parliament Resolution on Cross-border Restitution Claims of Works of Art and Cultural Goods Looted in Armed Conflicts and Wars(2017/2023(INI))”,http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=COMPARL&reference=PE622.144&format=PDF&language=EN&secondRef=05,2018-11-22.中，呼吁歐盟委員會(huì)建立與開(kāi)放被掠文物及其返還信息數(shù)據(jù)庫(kù)、公開(kāi)有關(guān)公私檔案、完善區(qū)際法制和國(guó)內(nèi)私法制度，探索司法之外更多樣化的爭(zhēng)議解決機(jī)制和文物返還方式。

二、“返還委員會(huì)”爭(zhēng)議解決機(jī)制的特點(diǎn)及其效果評(píng)析

戰(zhàn)爭(zhēng)流失文物追索與返還主要通過(guò)國(guó)家間的外交磋商、原所有權(quán)人提出的所有權(quán)返還訴訟及雙方合意仲裁等方式解決。然而，第二次世界大戰(zhàn)劫掠文物返還問(wèn)題的獨(dú)特性，使上述常規(guī)方式在為納粹劫掠受害者提供救濟(jì)方面面臨一些現(xiàn)實(shí)困難。一方面，現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際法規(guī)則都無(wú)法為第二次世界大戰(zhàn)期間劫掠文物的返還提供具有法律約束力的直接依據(jù)。盡管1899年和1907年兩個(gè)《海牙公約》附件《陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例規(guī)章》中明確包含有關(guān)文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款(13)1899和1907年兩個(gè)《陸戰(zhàn)法規(guī)與慣例公約》分別為“海牙第二公約”和“海牙第四公約”，都由正文和包含實(shí)質(zhì)性具體內(nèi)容的附件構(gòu)成，后一個(gè)公約是對(duì)前一個(gè)公約的完善。兩個(gè)公約附件《陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例規(guī)章》第27條明確規(guī)定，除非用作軍事用途，對(duì)于用于宗教、藝術(shù)、科學(xué)和慈善事業(yè)的建筑物、歷史紀(jì)念物等文化財(cái)產(chǎn)及用作醫(yī)療救助的機(jī)構(gòu)，在戰(zhàn)爭(zhēng)中應(yīng)采取特殊措施加以保護(hù)，免于軍事行動(dòng)的破壞。其第56條進(jìn)一步將宗教、慈善、教育、藝術(shù)和科學(xué)機(jī)構(gòu)及歷史性建筑等國(guó)有文化財(cái)產(chǎn)也作為私有財(cái)產(chǎn)對(duì)待，以防止軍隊(duì)將國(guó)有文化財(cái)產(chǎn)作為戰(zhàn)利品沒(méi)收，并使該規(guī)章其他關(guān)于保護(hù)私人財(cái)物的規(guī)定適用于所有公私文化財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。，確立了法西斯國(guó)家發(fā)動(dòng)第二次世界大戰(zhàn)及在此期間劫掠文物的違法性，但這兩個(gè)公約都缺乏對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)劫物返還責(zé)任和方式的明確規(guī)定；而戰(zhàn)后一系列有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)與返還的國(guó)際公約，如1954年《關(guān)于在武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的海牙公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)移其所有權(quán)的方法的公約》(下文簡(jiǎn)稱《1970年公約》)和1995年《關(guān)于被盜或非法出口文物的公約》(下文簡(jiǎn)稱《1995年公約》)等，都因缺乏溯及力而無(wú)法在解決第二次世界大戰(zhàn)的歷史遺留問(wèn)題上直接發(fā)揮作用。另一方面，由于第二次世界大戰(zhàn)期間文物流失原因的復(fù)雜性，使得訴訟、仲裁甚至國(guó)家間外交談判等爭(zhēng)端解決方式在適用于這一問(wèn)題時(shí)，都仍存在一些不可逾越的障礙：文物返還訴訟可能由于系爭(zhēng)文物的現(xiàn)保有人或其所有權(quán)流轉(zhuǎn)行為主體是國(guó)家而面臨國(guó)家豁免權(quán)或國(guó)家行為原則的制約(14)國(guó)家豁免和國(guó)家行為原則都是基于國(guó)家間主權(quán)平等而形成的司法規(guī)則，前者指一國(guó)及其財(cái)產(chǎn)免受外國(guó)法院管轄，即免于成為他國(guó)訴訟之被告的權(quán)利，后者指一國(guó)在其管轄領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施行為的有效性不受他國(guó)法院的司法判斷。二者的區(qū)別在于：主權(quán)豁免原則是一種管轄權(quán)規(guī)則，指未經(jīng)國(guó)家的明示同意，不能將其作為被告在他國(guó)法院進(jìn)行起訴；而國(guó)家行為原則是一項(xiàng)可審判性原則，它要求法院直接推定外國(guó)國(guó)家在其管轄領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施的行為有效，從而避免對(duì)該國(guó)家行為法律效力的審查。該原則屬于外國(guó)主權(quán)的肯定性抗辯，即使在該國(guó)并非案件當(dāng)事一方時(shí)也可適用。See Natalie Rogozinsky.“Stolen Art and the Act of State Doctrine:An Unsettled Past and an Uncertain Future”.De Paul Journal of Art,Technology & Intellectual Property Law,2015,26(1)：1-3.，訴訟時(shí)效也是一個(gè)很難逾越的障礙(15)時(shí)效規(guī)則在各國(guó)司法規(guī)則中均存在。由于第二次世界大戰(zhàn)至今已過(guò)去70余年，遠(yuǎn)超過(guò)絕大多數(shù)國(guó)家的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間，訴訟時(shí)效仍是阻礙納粹劫掠文物追索案件中原所有權(quán)人勝訴的最主要、也是最常見(jiàn)原因。在哈佛法學(xué)院布魯斯·黑爾(Bruce L.Hay)教授整理出的美國(guó)近20例納粹劫掠文物藝術(shù)品返還訴訟中，因時(shí)效規(guī)則而敗訴的就有5例，成為占比最高的敗訴原因。See Bruce L.Hay.Nazi-Looted Art and the Law:the American Cases.Springer,2017,pp.2-5.。原告與作為被告的國(guó)家或具有較強(qiáng)專業(yè)性的文物收藏機(jī)構(gòu)、文物交易商在訴訟能力方面的懸殊對(duì)比(16)胡姍辰：《訴訟在納粹掠奪文物中的適應(yīng)性擴(kuò)展——兼論訴訟追索日本掠奪文物的可行性策略》，載《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020(4)。，以及跨國(guó)訴訟所面臨的準(zhǔn)據(jù)法選擇、外國(guó)法承認(rèn)等不確定因素，都加劇了訴訟結(jié)果的不確定性。仲裁程序的啟動(dòng)有賴于爭(zhēng)議雙方達(dá)成仲裁協(xié)議，其中一方為國(guó)家的，出于維護(hù)主權(quán)、防止國(guó)家秘密外泄等方面的考慮，大都不愿將爭(zhēng)議提交給第三方仲裁機(jī)構(gòu)，至今通過(guò)仲裁解決納粹劫掠文物返還爭(zhēng)端的僅“奧特曼訴奧地利共和國(guó)”一例。(17)Caroline Renold,Alessandro Chechi,Anne Laure Bandle, and Marc-André Renold.“Six Klimt Paintings-Maria Altmann and Austria”,Art-Law Centre,University of Geneva,https://plone.unige.ch/art-adr/cases-affaires/6-klimt-paintings-2013-maria-altmann-and-austria,2019-11-27.外交磋商作為一種國(guó)家行為，對(duì)于被掠私人文物或者其現(xiàn)保有者為非國(guó)立機(jī)構(gòu)的情形缺乏直接適用的正當(dāng)性，相關(guān)各國(guó)對(duì)于歷史問(wèn)題的立場(chǎng)和態(tài)度、對(duì)于雙邊關(guān)系的現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)與未來(lái)期待等與戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物返還直接或間接相關(guān)的因素，都會(huì)影響磋商談判的進(jìn)程和走向。國(guó)內(nèi)外政治和輿論形勢(shì)變化，也會(huì)影響磋商或協(xié)議履行的進(jìn)程和效果。(18)如德國(guó)與俄羅斯之間有關(guān)第二次世界大戰(zhàn)期間被轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移至對(duì)方領(lǐng)土的文物返還的談判自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，歷經(jīng)20多年曲折，至今仍未完全解決。See Wayne Sandholtz.“Prohibiting Plunder:How Norms Change”.Oxford：Oxford University Press,2007,pp.215-218.

在上述國(guó)際、區(qū)際軟法規(guī)則的倡導(dǎo)和指引下頒布特別立法或政策設(shè)立“返還委員會(huì)”機(jī)制，正是一些歐洲國(guó)家為彌補(bǔ)上述常規(guī)救濟(jì)方式在解決第二次世界大戰(zhàn)劫掠文物返還爭(zhēng)議中的局限性而做出的有益嘗試。比如，奧地利通過(guò)1998年《返還法》設(shè)立了“返還咨詢委員會(huì)”，法國(guó)根據(jù)第99-778號(hào)法令成立了“被劫掠受害者賠償委員會(huì)”，英國(guó)文化、媒體和體育部于2000年成立了“被劫掠文物建議委員會(huì)”，荷蘭的“返還請(qǐng)求評(píng)估咨詢委員會(huì)”、德國(guó)的“納粹迫害被扣押文化財(cái)產(chǎn)返還咨詢委員會(huì)”也分別于2001年和2003年成立。(19)為方便閱讀，避免表述冗雜，本文統(tǒng)一將此類機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)稱為“返還委員會(huì)”，必要時(shí)冠以不同國(guó)名加以區(qū)別。

(一)兼顧獨(dú)立性與多元主體參與的法律形式

從法律性質(zhì)來(lái)看，各國(guó)“返還委員會(huì)”多下設(shè)于國(guó)家有關(guān)政府部門(mén)，以獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)的形式存在。奧地利、英國(guó)和荷蘭的“返還委員會(huì)”都設(shè)在聯(lián)邦或中央政府主管文化事務(wù)的部門(mén)之下，法國(guó)的“返還委員會(huì)”則隸屬于總理辦公室。

作為政府咨詢機(jī)構(gòu)的法律形式，使得“返還委員會(huì)”在彰顯自身專業(yè)性和獨(dú)立性的同時(shí)，也可靈活適應(yīng)政府及有關(guān)公眾的實(shí)際需求，并爭(zhēng)取他們的支持和參與。一方面，“返還委員會(huì)”作為由專業(yè)人員組成的針對(duì)第二次世界大戰(zhàn)期間納粹劫掠文物返還爭(zhēng)議展開(kāi)調(diào)查審議的機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立開(kāi)展調(diào)查并出具審議意見(jiàn)的職能，其審議意見(jiàn)作為第三方咨詢意見(jiàn)并不具有法律拘束力，政府有關(guān)決策部門(mén)只能選擇是否遵循或采納其審議結(jié)果，卻無(wú)權(quán)干涉其調(diào)查審議過(guò)程。另一方面，“返還委員會(huì)”受政府有關(guān)決策部門(mén)委托對(duì)爭(zhēng)議個(gè)案開(kāi)展調(diào)查、出具專業(yè)咨詢意見(jiàn)的工作性質(zhì)，確保了其工作的開(kāi)展和必要資源的獲取可以得到政府的協(xié)助與支持。無(wú)論政府是否爭(zhēng)議當(dāng)事人，“返還委員會(huì)”在獲取案件相關(guān)檔案資料方面都具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。此外，“返還委員會(huì)”作為專門(mén)的調(diào)查審議咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性，也使其得以更便捷地與國(guó)內(nèi)外公眾展開(kāi)互動(dòng)與合作，通過(guò)公共數(shù)據(jù)庫(kù)與案例庫(kù)的建設(shè)以及為公眾提供咨詢服務(wù)等方式，促進(jìn)公眾對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)知，鼓勵(lì)社會(huì)力量以不同方式參與有關(guān)調(diào)查與合作。

(二) 極具問(wèn)題針對(duì)性的審議機(jī)制

作為一種特殊法律機(jī)制，“返還委員會(huì)”機(jī)制直面納粹劫掠文物返還問(wèn)題的特點(diǎn)，做出了許多極具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在：

1.兼顧強(qiáng)制性與自愿性的爭(zhēng)議受理?xiàng)l件

第二次世界大戰(zhàn)中的文物流失既涉及納粹德國(guó)有預(yù)謀、有計(jì)劃、有組織的劫掠和非法轉(zhuǎn)移行為，也涉及盜竊、脅迫受害者“捐贈(zèng)”或放棄、強(qiáng)制交易或者顯失公平的低價(jià)交易等其他變相的文物劫掠行為，涉及多元主體和復(fù)雜法律關(guān)系。一些國(guó)家戰(zhàn)后初期的返還涉及對(duì)劫掠文物的“國(guó)有化”行為，進(jìn)一步加劇了原所有權(quán)人進(jìn)行文物追索的復(fù)雜程度。

“返還委員會(huì)”機(jī)制注意到此類文物返還爭(zhēng)議中被請(qǐng)求主體的多樣性以及可能出現(xiàn)的由于個(gè)體對(duì)抗國(guó)家及其機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致的爭(zhēng)議雙方的地位不平等問(wèn)題，在嚴(yán)格限制爭(zhēng)議受理范圍的同時(shí)，對(duì)于向國(guó)家提出的返還請(qǐng)求和其他主體之間返還爭(zhēng)議的受理設(shè)置了不同的條件。多數(shù)國(guó)家“返還委員會(huì)”的法定受案范圍限于納粹統(tǒng)治或占領(lǐng)期間(1933—1945年)被沒(méi)收或脅迫轉(zhuǎn)移、而現(xiàn)為國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)所持有的文物的返還請(qǐng)求，除德國(guó)(20)德國(guó)“返還委員會(huì)”的法定管轄要件則包括爭(zhēng)議雙方至少有一方是公立機(jī)構(gòu)以及雙方當(dāng)事人同意且表明愿意接受其審議意見(jiàn)。German Lost Art Foundation.“Rules of Procedure of the Advisory Commission on the Return of Cultural Property Seized as a Result of Nazi Persecution,Especially Jewish Property as of 2 November 2016”,§3(1),https://www.kulturgutverluste.de/Webs/EN/AdvisoryCommission/Rules-of-Procedure/Index.html,2019-08-01.之外，“返還委員會(huì)”受理適格主體要求國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)返還納粹占領(lǐng)和統(tǒng)治期間流失文物的爭(zhēng)議無(wú)須該收藏機(jī)構(gòu)同意，法國(guó)等一些國(guó)家的“返還委員會(huì)”甚至不要求請(qǐng)求人明確知悉系爭(zhēng)文物的現(xiàn)保有機(jī)構(gòu)或所在地。上述法定管轄案件的啟動(dòng)程序通過(guò)降低個(gè)體請(qǐng)求人啟動(dòng)返還爭(zhēng)議審議程序條件和標(biāo)準(zhǔn)的方式，“強(qiáng)制性”地要求保有納粹劫掠文物的國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)正視此類文物的返還爭(zhēng)議問(wèn)題，表明了國(guó)家積極和妥善解決此類爭(zhēng)議，促進(jìn)納粹劫掠文物返還原所有權(quán)人的明確態(tài)度。

與此同時(shí)，系爭(zhēng)文物現(xiàn)保有人并非國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)的，經(jīng)返還請(qǐng)求人和現(xiàn)保有人約定同意提交“返還委員會(huì)”審議的，委員會(huì)也可獲得對(duì)該案的約定管轄權(quán)?！凹s定管轄”以返還爭(zhēng)議雙方合意自愿為原則，在尊重民事法律關(guān)系自治性和雙方當(dāng)事人意愿的前提下，為雙方在訴訟途徑之外尋求一個(gè)兼具中立性、便捷性和公信力的第三方爭(zhēng)議審議機(jī)制提供了可能。

2.兼具專業(yè)性與靈活性的調(diào)查審議機(jī)制

納粹劫掠文物發(fā)生在戰(zhàn)亂時(shí)期，且距今時(shí)間已久，“冷戰(zhàn)”局面的復(fù)雜性和國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)的不透明，也加劇了有關(guān)事實(shí)調(diào)查、證據(jù)材料搜集的難度。為彌補(bǔ)請(qǐng)求人在此類案件中取證能力的不足，依據(jù)盡可能全面的案件事實(shí)對(duì)爭(zhēng)議做出客觀、專業(yè)而公正的審議判斷，“返還委員會(huì)”機(jī)制在調(diào)查審議人員和調(diào)查審議程序方面也頗具針對(duì)性和靈活性。

從人員構(gòu)成來(lái)看，“返還委員會(huì)”成員多由政府各有關(guān)部門(mén)代表、法律專家或?qū)崉?wù)工作者、第二次世界大戰(zhàn)歷史、藝術(shù)史和文化遺產(chǎn)專家組成，體現(xiàn)了專業(yè)性和多元性特征。荷蘭“返還委員會(huì)”組織法規(guī)定委員會(huì)成員由教育、文化和科學(xué)部長(zhǎng)委任，主席和副主席應(yīng)是具有專業(yè)資質(zhì)的法律工作者，還應(yīng)包含第二次世界大戰(zhàn)研究、藝術(shù)史和博物館學(xué)領(lǐng)域的專家。(21)Decree Issued by the State Secretary for Education,Culture and Science,F.van der Ploeg,Establishing a Committee to Advise the Government on the Restitution of Items of Cultural Value of Which the Original Owners Involuntarily Lost Possession Due to Circumstances Directly Related to the Nazi Regime and Which Are Currently in the Possession of the State of the Netherlands(Decree Zoetermeer establishing the Advisory Committee on the Assessment of Restitution Applications) ,WJZ/2001/45374(8123),16 November 2001,art.3.德國(guó)“返還委員會(huì)”由聯(lián)邦憲法法院原院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，成員包括兩名哲學(xué)家、一名法學(xué)教授，以及藝術(shù)史學(xué)家、歷史學(xué)家和資深政治家等。(22)See “A Brief Introduction of the Advisory Commission on the Return of Cultural Property Seized as a Result of Nazi Persecution(Beratende Kommission)”,available at:https://www.lootedart.com/MFEU4E88305, 25-11-2018.個(gè)案一旦被受理，“返還委員會(huì)”將結(jié)合個(gè)案特點(diǎn)和實(shí)際需求成立一個(gè)專門(mén)的審議調(diào)查組，對(duì)當(dāng)事人提供的信息和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并視需要組織聽(tīng)證。調(diào)查組還可依職權(quán)獨(dú)立展開(kāi)案件調(diào)查。各國(guó)委員會(huì)通常都配備有開(kāi)展此類調(diào)查的專業(yè)隊(duì)伍，一些國(guó)家還在“返還委員會(huì)”內(nèi)設(shè)或單獨(dú)成立專門(mén)調(diào)查機(jī)構(gòu)，如奧地利“返還委員會(huì)”內(nèi)設(shè)“來(lái)源調(diào)查委員會(huì)”承擔(dān)個(gè)案中的事實(shí)和法律調(diào)查工作。2018年10月，荷蘭修改了“返還委員會(huì)”組織法，設(shè)立“文物返還和第二次世界大戰(zhàn)專家中心”作為此類案件的專門(mén)調(diào)查機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于“返還委員會(huì)”但可受委員會(huì)委托展開(kāi)案件事實(shí)調(diào)查。

鑒于此類文物多流失于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，且文物藝術(shù)品流轉(zhuǎn)一般須具備齊全復(fù)雜的書(shū)面單據(jù)，“返還委員會(huì)”自行組建或者委托的調(diào)查組織或機(jī)構(gòu)在有關(guān)檔案獲取和研究方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。法國(guó)“返還委員會(huì)”在柏林、國(guó)家檔案館、巴黎檔案館等許多地方都設(shè)置了分支調(diào)查機(jī)構(gòu)，并可根據(jù)實(shí)際需要赴巴黎警察總部、法國(guó)繳存與寄存管理局和當(dāng)代猶太人文獻(xiàn)中心進(jìn)行檔案搜索和查閱(23)See CIVS.“Research Coordination Department”,http://www.civs.gouv.fr/en/the-civs/services/#anchor4,2019-08-01.；法國(guó)外交部，獲得“法蘭西博物館”稱號(hào)的檔案館，德國(guó)《聯(lián)邦賠償法》檔案館，美國(guó)、奧地利、荷蘭、英國(guó)等各地檔案館與其他機(jī)構(gòu)保存的相關(guān)檔案，以及法、美、德、瑞士等國(guó)被劫掠文物藝術(shù)品網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)等，都是委員會(huì)開(kāi)展調(diào)查的重要依托。(24)See CIVS.“Cultural Personal Property and Works of Art,Research Undertaken by the CIVS”,http://www.civs.gouv. fr/en/getting-compensation/cultural-personal-property-and-works-of-art/,2019-08-01.

即使依托專業(yè)的調(diào)查力量，“返還委員會(huì)”機(jī)制仍充分正視對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠和被掠文物戰(zhàn)后流轉(zhuǎn)事實(shí)展開(kāi)調(diào)查和取證的難度和局限性，在窮盡所有可能方式的情況下，其審議意見(jiàn)的做出無(wú)須倚賴對(duì)所有案件事實(shí)的完全確證，亦可以請(qǐng)求人與被請(qǐng)求人擁有爭(zhēng)議物品合法所有權(quán)的概率對(duì)比作為依據(jù)。例如，在德國(guó)猶太藝術(shù)品收藏家馬克斯·呂登貝格(Max Rüdenberg)后人就因納粹政策而強(qiáng)迫出售的畫(huà)作《風(fēng)車》(TheWindmill)提出的返還請(qǐng)求中，盡管呂登貝格家族擁有以及在受脅迫的情況下出售該畫(huà)的證據(jù)并不完全確實(shí)，德國(guó)“返還委員會(huì)”還是基于呂登貝格更有可能是該畫(huà)的原所有人，出具了現(xiàn)保有機(jī)構(gòu)漢諾威市立斯普林格爾博物館應(yīng)無(wú)條件向請(qǐng)求人返還畫(huà)作的審議意見(jiàn)。(25)See “Recommendation of the Advisory Commission in the Case of Rüdenberg Heirs vs.the City of Hanover”,https://www.beratende-kommission.de/Content/06_Kommission/EN/Empfehlungen/17-01-10-Recommendation-Advisory-Commission-Ruedenberg-Hannover.pdf?_blob=publicationFile&v=4，2020-02-27.

3.注重國(guó)際軟法原則和道德因素的綜合審議標(biāo)準(zhǔn)

“返還委員會(huì)”機(jī)制也注意到大部分現(xiàn)行立法存在溯及力的局限，無(wú)法直接適用于解決納粹劫掠文物返還問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)情況，確定了更加廣泛和靈活的審議標(biāo)準(zhǔn)體系。

“返還委員會(huì)”審議意見(jiàn)的做出，不僅考慮相關(guān)法律和政策，還包含對(duì)諸多非法律因素的考量，以公平合理為基本原則。根據(jù)英國(guó)“返還委員會(huì)”的工作規(guī)則，委員會(huì)在對(duì)案件進(jìn)行審議時(shí)，將考察請(qǐng)求人被剝奪該物的方式(如盜竊、強(qiáng)迫出售、低估售賣(mài)等)，在可能性平衡的基礎(chǔ)上分析請(qǐng)求人對(duì)系爭(zhēng)文物原始所有權(quán)的有效性與當(dāng)前保有該文物的機(jī)構(gòu)享有合法所有權(quán)的可能概率，適當(dāng)考慮請(qǐng)求人在案件中的道德正當(dāng)性程度，考察保有機(jī)構(gòu)的收藏目標(biāo)、對(duì)該物的信托責(zé)任、藏品處置限制相關(guān)法律規(guī)定，評(píng)估系爭(zhēng)文物當(dāng)前或在其他適當(dāng)時(shí)期的市場(chǎng)價(jià)值，以及其他任何可能影響賠償?shù)那闆r，包括收藏機(jī)構(gòu)針對(duì)第三方提出的任何潛在索賠的價(jià)值。(26)Spoliation Advisory Panel.“Terms of Reference”,n.15,https://www.gov.uk/government/groups/spoliation-advisory-panel#terms-of-reference,2019-08-01.

戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物返還相關(guān)國(guó)際軟法原則與精神，也是“返還委員會(huì)”出具審議意見(jiàn)的重要依據(jù)?！度A盛頓原則》等國(guó)際和國(guó)內(nèi)所認(rèn)可的原則、政府有關(guān)被掠文物返還的政策指南以及一般公共利益，都是荷蘭“返還委員會(huì)”審議案件的評(píng)估因素。(27)Annemarie Marck, and Eelke Muller.“National Panels Advising on Nazi-looted Art in Austria,France,the United Kingdom,the Netherlands and Germany”.In Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions？Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,p.79.德國(guó)“返還委員會(huì)”2016年程序規(guī)則也要求，審議建議的做出應(yīng)以《華盛頓原則》以及本國(guó)1999年《聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州及全國(guó)地方政府協(xié)會(huì)關(guān)于追索納粹沒(méi)收藝術(shù)品(尤指猶太人財(cái)產(chǎn))的聯(lián)合宣言》(28)“Joint Declaration by the Federal Government,the L?nder(Federal States) and the National Associations of Local Authorities on the Tracing and Return of Nazi-confiscated Art,Especially Jewish Property”,14 December 1999,https://www.lootedart.com/MFEU4B68721,2018-11-20.及其2001年實(shí)施指南為標(biāo)準(zhǔn)。(29)See German Lost Art Foundation.“Rules of Procedure of the Advisory Commission on the Return of Cultural Property Seized as a Result of Nazi Persecution,Especially Jewish Property as of 2 November 2016”,§6(2)(3),https://www.kulturgutverluste.de/Webs/EN/Advisory Commission/Rules-of-Procedure/Index.html,2019-08-01.

注重對(duì)爭(zhēng)議雙方道德因素的比較考量，則是“返還委員會(huì)”審議機(jī)制的最鮮明特點(diǎn)。英國(guó)“返還委員會(huì)”審議的“瓷器案”(30)See “Report of The Spoliation Advisory Panel in Respect of Pieces of Porcelain now in the Possession of the British Museum,London and the Fitzwilliam Museum,Cambridge”,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/250265/0602.pdf,2019-11-09.即為一個(gè)典型案例。此案訴訟時(shí)效早已屆滿，在“返還委員會(huì)”機(jī)制下主要涉及請(qǐng)求人可否根據(jù)委員會(huì)《工作規(guī)程》第12條e款規(guī)定的“道德力量”(the moral strength)主張所有權(quán)恢復(fù)。委員會(huì)認(rèn)為：大英博物館于1939年獲取系爭(zhēng)瓷盤(pán)時(shí)，博物館應(yīng)對(duì)收購(gòu)藏品來(lái)源進(jìn)行調(diào)查的通行規(guī)則并不存在，博物館獲取該文物應(yīng)認(rèn)定為善意取得；另一件系爭(zhēng)瓷碗系現(xiàn)保有該文物的菲茨威廉博物館從其前館長(zhǎng)處遺贈(zèng)獲得，獲取方式也是善意的。然而，根據(jù)該藏品的估價(jià)清單和標(biāo)簽，明顯可以認(rèn)定此物來(lái)自原所有權(quán)人。有鑒于此，雖然兩博物館均有善意持有系爭(zhēng)文物的正當(dāng)原因，但英國(guó)“返還委員會(huì)”仍認(rèn)定請(qǐng)求人在案件中具有道德優(yōu)勢(shì)，出具了對(duì)其有利的審議意見(jiàn)：大英博物館可繼續(xù)保有系爭(zhēng)瓷盤(pán)，但英國(guó)政府需向請(qǐng)求人支付18 000英鎊特別補(bǔ)償金，并在展出該瓷盤(pán)時(shí)注明其來(lái)源；菲茨威廉博物館則需向請(qǐng)求人返還系爭(zhēng)瓷碗。

4．立足實(shí)際問(wèn)題與利益協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議處理結(jié)果

作為司法途徑之外的一種特殊機(jī)制，大部分國(guó)家“返還委員會(huì)”經(jīng)審議給出的爭(zhēng)議解決建議，并不拘泥于對(duì)系爭(zhēng)文物是否應(yīng)予返還的判斷(31)只有奧地利“返還委員會(huì)”的審議機(jī)制是一個(gè)例外：根據(jù)奧地利1998年《返還法》，“返還委員會(huì)”僅可就是否返還系爭(zhēng)文物向責(zé)任部門(mén)長(zhǎng)官提出建議，不能提供“折中”方案，該法亦未設(shè)置針對(duì)委員會(huì)建議或決定的申訴途徑。正因?yàn)槿绱?，委員會(huì)自成立以來(lái)受理的300余件返還請(qǐng)求，絕大多數(shù)都出具了不予返還的審議意見(jiàn)。See Annemarie Marck, and Eelke Muller.“National Panels Advising on Nazi-looted Art in Austria,France,the United Kingdom,the Netherlands and Germany”.In Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions？Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,p.52.，而是在平衡爭(zhēng)議雙方利益的基礎(chǔ)上，提出諸如原物返還和金錢(qián)賠償?shù)榷鄻踊鉀Q方案，并就涉案文物公開(kāi)展出時(shí)應(yīng)注明的來(lái)源信息提出意見(jiàn)。在很多情況下，“返還委員會(huì)”在爭(zhēng)議中也充當(dāng)調(diào)解員的角色(32)See CIVS.“Cultural Personal Property and Works of Art,Research Undertaken by the CIVS”,http://www.civs.gouv.fr/en/getting-compensation/cultural-personal-property-and-works-of-art/,2019-08-01.，在案件審議過(guò)程中積極尋找可為雙方所接受的爭(zhēng)議解決辦法。

英國(guó)“返還委員會(huì)”經(jīng)調(diào)查和評(píng)估原則上支持請(qǐng)求人的，可出具的建議包括向請(qǐng)求人返還原物、支付酌定賠償金、支付撫恤金，并要求該文物的公開(kāi)展示應(yīng)標(biāo)明其納粹劫掠歷史和來(lái)源信息。委員會(huì)還可在其認(rèn)為必要時(shí)向國(guó)務(wù)大臣提出采取適當(dāng)行動(dòng)的建議，比如根據(jù)《大屠殺(文物返還)法》要求收藏機(jī)構(gòu)將該文物從其藏品清單中刪除。(33)Spoliation Advisory Panel.“Terms of Reference”, n.17-18, https://www.gov.uk/government/groups/spoliation-advisory-panel#terms-of-reference, 2019-08-01.英國(guó)政府官網(wǎng)公布的“返還委員會(huì)”審議報(bào)告顯示，自成立至今，該委員會(huì)共處理了二十余起返還爭(zhēng)議，其中原物返還或部分返還的11例、政府賠償或撫恤金等替代性返還的4例、不予返還的8例。替代性返還意見(jiàn)的做出，多考慮到現(xiàn)收藏機(jī)構(gòu)獲取該文物時(shí)的合法性以及英國(guó)博物館立法對(duì)于原物返還設(shè)置的障礙，并經(jīng)過(guò)原所有權(quán)人的同意；不予返還意見(jiàn)的做出，則多是出于請(qǐng)求人未能證明其原所有權(quán)，或案件事實(shí)不足以導(dǎo)致現(xiàn)收藏機(jī)構(gòu)承擔(dān)道德義務(wù)。即使在給出不予歸還或替代性返還意見(jiàn)的案件中，委員會(huì)也多要求繼續(xù)保有該文物的博物館在展出該文物時(shí)應(yīng)標(biāo)注與請(qǐng)求人的關(guān)系及可能屬于納粹劫掠文物的信息。(34)英國(guó)“返還委員會(huì)”將其所有審議報(bào)告全文公布于英國(guó)政府官網(wǎng)(https://www.gov.uk/government/collections/reports-of-the-spoliation-advisory-panel)，筆者逐一研讀了這些審議報(bào)告，得出以上數(shù)據(jù)和結(jié)論。

法國(guó)“返還委員會(huì)”可給出的審議意見(jiàn)包括：(1)系爭(zhēng)文物列于“國(guó)家博物館返還工作清單”中的，則該文物必須返還其原所有人或其繼承人；(2)無(wú)法明確該文物的確切位置的，由委員會(huì)根據(jù)物品被劫掠時(shí)的價(jià)值酌情給予原所有權(quán)人或繼承人一定的金錢(qián)賠償；(3)有關(guān)證據(jù)材料和委員會(huì)自行開(kāi)展的調(diào)查都完全無(wú)法確認(rèn)請(qǐng)求人的所有權(quán)成立性的，返還請(qǐng)求將被拒絕。(35)See CIVS.“Cultural Personal Property and Works of Art,Research Undertaken by the CIVS”,http://www.civs.gouv.fr/en/getting-compensation/cultural-personal-property-and-works-of-art/,2019-08-01.實(shí)踐中，支付賠償金或補(bǔ)充賠償金的方式，占所有獲得支持的請(qǐng)求中的絕大部分；損失情況缺乏明確證據(jù)的，建議賠償金數(shù)額通常會(huì)受到相應(yīng)限制；原物返還一般局限于“國(guó)家博物館返還工作清單”中的文物。(36)Annemarie Marck, and Eelke Muller.“National Panels Advising on Nazi-looted Art in Austria,France,the United Kingdom,the Netherlands and Germany”.In Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions？Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,p.62.

德國(guó)“返還委員會(huì)”則主要通過(guò)調(diào)解尋找解決辦法，除建議原物返還、附條件返還、支付賠償金替代返還、將文化財(cái)產(chǎn)及其來(lái)源信息公開(kāi)展覽以及拒絕返還外，還可根據(jù)個(gè)案具體情況建議采取其他措施。(37)See German Lost Art Foundation.“Rules of Procedure of the Advisory Commission on the Return of Cultural Property Seized as a Result of Nazi Persecution,Especially Jewish Property as of 2 November 2016”,§6(4)(6)，https://www.kulturgutverluste.de/Webs/EN/Advisory Commission/Rules-of-Procedure/Index.html,2019-08-01.

(三)具有公信力和影響力的社會(huì)效果

雖然作為獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，決定了“返還委員會(huì)”的審議意見(jiàn)從理論上來(lái)說(shuō)并不具有法律拘束力，但其開(kāi)展的專項(xiàng)調(diào)查或者提出的專業(yè)建議，在絕大多數(shù)情況下都是政府做出是否返還、如何返還的個(gè)案決策的直接依據(jù)。特別是在國(guó)家收藏品返還爭(zhēng)議案件中，政府鮮有不遵守其審議意見(jiàn)的情況。在荷蘭，總理只能在極少情況下對(duì)“返還委員會(huì)”受理并審議有關(guān)國(guó)家藝術(shù)收藏品的返還爭(zhēng)議是否超出其被授權(quán)范圍進(jìn)行質(zhì)疑，除曾在極個(gè)別案件中提出不同論據(jù)外，“返還委員會(huì)”出具的絕大多數(shù)意見(jiàn)都被接受。(38)在因爭(zhēng)議雙方約定管轄而受理的案件中，當(dāng)事人也可通過(guò)自愿選擇和共同認(rèn)可使專家意見(jiàn)具有約束力。(39)Annemarie Marck, and Eelke Muller.“National Panels Advising on Nazi-looted Art in Austria,France,the United Kingdom,the Netherlands and Germany”.In Evelien Campfens (eds.).Fair and Just Solutions？Alternatives to Litigation in Nazi-Looted Art Disputes:Status Quo and New Developments.Den Haag:Eleven International Publishing,2015,p.77,p.78.

“返還委員會(huì)”機(jī)制雖然是在現(xiàn)行法律規(guī)則和司法程序之外尋找戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物返還途徑的嘗試，但對(duì)于政府及時(shí)出臺(tái)或修改有關(guān)法律、政策及采取具有針對(duì)性的措施亦具有重要參考意義，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家流失文物返還相關(guān)法律規(guī)則的完善也有積極的推動(dòng)作用。如英國(guó)“返還委員會(huì)”在審議國(guó)有博物館藏品返還案件中出具的咨詢報(bào)告，很大程度上推動(dòng)了2009年《大屠殺(文物返還)法》的出臺(tái)。該法打破了英國(guó)博物館相關(guān)法律法規(guī)禁止國(guó)有博物館向國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)之外的主體轉(zhuǎn)讓其藏品所有權(quán)的限制性規(guī)定，允許指定國(guó)家收藏機(jī)構(gòu)以向原所有權(quán)人或其繼承人返還為目的，放棄1933—1945年納粹統(tǒng)治期間失竊后由其保有的藏品的所有權(quán)。近年來(lái)，法國(guó)等歐洲國(guó)家也對(duì)其民法典或文化遺產(chǎn)立法進(jìn)行修改，限制善意取得制度在被盜文物所有權(quán)爭(zhēng)議中的無(wú)條件適用，促進(jìn)文物原所有權(quán)人與善意購(gòu)買(mǎi)人正當(dāng)利益的平衡?！胺颠€委員會(huì)”審議機(jī)制對(duì)時(shí)效規(guī)則的突破，也在一定程度上為德國(guó)巴伐利亞州在“古利特案”后啟動(dòng)撤銷此類訴訟追訴期限制的法律修改程序奠定了基礎(chǔ)。(40)參見(jiàn)管克江：《德國(guó)擬取消被盜藝術(shù)品追訴年限，被贊政治良心》，載中國(guó)網(wǎng),http://www.china.com.cn/news/world/2014-02/15/content_31482358.htm，2019-11-10.

三、“返還委員會(huì)”機(jī)制對(duì)于促進(jìn)第二次世界大戰(zhàn)劫掠文物返還的意義

“返還委員會(huì)”機(jī)制不僅為納粹受害者追索其流失文物提供了一種更為可行的途徑，對(duì)于更多第二次世界大戰(zhàn)歷史問(wèn)題的解決并在更廣泛意義上促進(jìn)流失文物回歸其原主國(guó)亦具有積極影響。

(一)為解決第二次世界大戰(zhàn)流失文物返還問(wèn)題建立國(guó)際國(guó)內(nèi)合作機(jī)制提供了樣板

“返還委員會(huì)”不僅是面向所在國(guó)的，也是面向全世界所有納粹劫掠受害者的，因此，在調(diào)查和返還工作中與國(guó)外有關(guān)機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織保持必要的溝通與合作尤為必要。各國(guó)“返還委員會(huì)”之間也為擴(kuò)大返還范圍、提升工作效果和影響力而開(kāi)展深入合作。2017年，由英國(guó)政府及其“返還委員會(huì)”牽頭，英、法、德、奧地利和荷蘭的“返還委員會(huì)”共同組成“歐洲返還委員會(huì)網(wǎng)絡(luò)”，以促進(jìn)各國(guó)委員會(huì)間的合作與信息共享。該網(wǎng)絡(luò)組織定期匯編出版五個(gè)委員會(huì)在案件審議、機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的最新動(dòng)態(tài)，以及委員會(huì)或其成員促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律環(huán)境改善的行動(dòng)或參與相關(guān)國(guó)家會(huì)議的交流狀況，目前已出版了這些委員會(huì)面向文物返還請(qǐng)求主體的工作指南(41)“UK Joins Network of European Countries to Increase Cooperation on Returning Nazi-looted Art”,https://www.gov.uk/government/groups/spoliation-advisory-panel#uk-joins-network-of-european-countries-to-increase-cooperation-on-returning-nazi-looted-art,2019-08-27.，有效推動(dòng)和促進(jìn)了第二次世界大戰(zhàn)被掠文物返還問(wèn)題中有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，為建立解決這一歷史遺留問(wèn)題的國(guó)際合作機(jī)制提供了可能性基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)軟法的實(shí)踐效力，推動(dòng)國(guó)際共識(shí)和法律規(guī)則的形成

“返還委員會(huì)”作為歐洲國(guó)家為解決納粹劫掠文物返還問(wèn)題建立的特殊機(jī)制，是落實(shí)《華盛頓原則》及與此相關(guān)的其他國(guó)際軟法和道德原則的直接舉措，對(duì)于加強(qiáng)《華盛頓原則》《維爾紐斯論壇宣言》《關(guān)于大屠殺時(shí)期財(cái)產(chǎn)和相關(guān)問(wèn)題的特雷辛宣言》等一系列第二次世界大戰(zhàn)流失文物返還國(guó)際軟法和道德原則的實(shí)踐效力有著重要意義。這些國(guó)際軟法規(guī)則實(shí)踐效力的日益增強(qiáng)，有利于推動(dòng)國(guó)際社會(huì)就第二次世界大戰(zhàn)以及其他戰(zhàn)爭(zhēng)期間被劫掠或流失文物的返還問(wèn)題等更廣泛的文物返還問(wèn)題的解決，達(dá)成更加明確而具有執(zhí)行力的共識(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)該領(lǐng)域具有法律效力的國(guó)際法原則或國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則的形成，增強(qiáng)戰(zhàn)爭(zhēng)流失文物歸還其原主國(guó)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)可能性。

(三)推動(dòng)博物館和國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)管理秩序的完善

“返還委員會(huì)”通過(guò)個(gè)案審議、專項(xiàng)調(diào)查和開(kāi)展有關(guān)國(guó)際合作等方式，執(zhí)行和落實(shí)《華盛頓原則》等有關(guān)文物返還國(guó)際軟法和道德原則的實(shí)踐，也是進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化關(guān)于文物返還的《1970年公約》和《1995年公約》規(guī)則的重要方式。以“返還委員會(huì)”的研究調(diào)查為契機(jī)，許多博物館對(duì)其藏品來(lái)源信息和所有權(quán)流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行全面調(diào)查，一些博物館甚至主動(dòng)就來(lái)源存疑的藏品的歸還，與主張?jiān)撐奈镌袡?quán)的主體展開(kāi)積極磋商。被掠文物經(jīng)“返還委員會(huì)”審議予以返還的案例，也警醒著國(guó)際文物藝術(shù)品市場(chǎng)的交易商履行對(duì)交易文物來(lái)源合法性的勤謹(jǐn)調(diào)查義務(wù)，對(duì)于完善博物館和國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)管理秩序具有積極的推動(dòng)作用。

四、“返還委員會(huì)”對(duì)我國(guó)建立日掠文物追索法律機(jī)制的借鑒意義

與歐洲“外部返還”政策使原主國(guó)對(duì)于促進(jìn)劫掠文物返還原所有權(quán)人享有較大自主權(quán)不同，戰(zhàn)后亞洲 “一步到位”的劫物返還政策、美國(guó)主導(dǎo)下嚴(yán)苛的返還標(biāo)準(zhǔn)以及損失調(diào)查的不徹底性，致使大量在日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)中被劫掠、強(qiáng)制交易或非法轉(zhuǎn)移的文物至今仍流失在外。日本則多次以與戰(zhàn)勝國(guó)簽訂的和平條約已解決戰(zhàn)爭(zhēng)賠償問(wèn)題為借口，拒絕妥善處理戰(zhàn)爭(zhēng)受害者提出的賠償或劫物返還請(qǐng)求，甚至頻頻通過(guò)否認(rèn)戰(zhàn)爭(zhēng)責(zé)任、粉飾侵略史實(shí)等方式，企圖否認(rèn)戰(zhàn)爭(zhēng)罪行。期待日本主動(dòng)通過(guò)特別立法或政策歸還戰(zhàn)時(shí)劫掠文物，顯然不切實(shí)際。歐洲“返還委員會(huì)”機(jī)制的設(shè)立背景與運(yùn)作條件雖與亞洲的情況不盡相同，但對(duì)于我國(guó)為促進(jìn)日掠文物追索采取積極的法制措施仍具有一定的借鑒意義。

(一)當(dāng)前我國(guó)日掠文物追索及相關(guān)法律制度的局限性

我國(guó)現(xiàn)行《文物保護(hù)法》及其配套法律制度均著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并無(wú)涉及歷史上流失文物追索的任何規(guī)定。目前，我國(guó)對(duì)海外流失文物的追討主要通過(guò)在國(guó)際公約框架下與有關(guān)國(guó)家簽訂雙邊條約的方式進(jìn)行，其效果深受國(guó)家間關(guān)系和外交局勢(shì)的影響，具有不確定性。同時(shí)，戰(zhàn)后至今，我國(guó)對(duì)第二次世界大戰(zhàn)期間日本劫掠文物情況的調(diào)查及有關(guān)證據(jù)的收集，仍然很不充分。民國(guó)政府“清理戰(zhàn)時(shí)文物損失委員會(huì)”開(kāi)展的日本侵華文物損失狀況調(diào)查很不徹底(42)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，“清理戰(zhàn)時(shí)文物損失委員會(huì)”頒布了《全國(guó)公私文物損失登記辦法》，開(kāi)展全國(guó)公私文物損失登記調(diào)查。依據(jù)調(diào)查結(jié)果編寫(xiě)的《戰(zhàn)時(shí)文物損失目錄》，計(jì)列書(shū)籍、字畫(huà)、碑帖、古物、古跡、儀器、標(biāo)本、地圖、藝術(shù)品等各項(xiàng)文物損失共3 607 074件又1 807箱，古跡741處。但“惟以公私收藏家對(duì)于文物損失之申報(bào)極不踴躍，此數(shù)實(shí)未能蓋括戰(zhàn)時(shí)實(shí)際之損失”。參見(jiàn)(中華民國(guó))教育部教育年鑒編纂委員會(huì)編：《中國(guó)教育年鑒(三)》，41-42頁(yè)，上海，商務(wù)印書(shū)館，1948。，當(dāng)前已有對(duì)日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期文物損失情況的研究，亦多是以檔案或史料為基礎(chǔ)對(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中被劫掠或/和遭到損毀、破壞的文物數(shù)量和類型的補(bǔ)充和校正(43)有關(guān)抗戰(zhàn)時(shí)期文物損失狀況的研究，除孟國(guó)祥的專著《大劫難：日本侵華對(duì)中國(guó)文化的破壞》詳細(xì)陳述了日本侵華期間的文物破壞和劫掠行動(dòng)，統(tǒng)計(jì)了中國(guó)文化因此受到的損失外，還有諸如嚴(yán)紹璗的專著《漢籍在日本的流布研究》，以及戴雄的《抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)文物損失狀況》和韓文琦的《抗戰(zhàn)時(shí)期日本侵占中國(guó)文物述論》等論文。，鮮有對(duì)文物被劫掠或非法轉(zhuǎn)移出境的過(guò)程、出境后的轉(zhuǎn)手情況以及當(dāng)前下落或權(quán)屬狀況等與流失文物追索直接相關(guān)的問(wèn)題開(kāi)展的專項(xiàng)調(diào)查研究，長(zhǎng)期和專門(mén)致力于此項(xiàng)調(diào)查和研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)更是闕如。

(二)歐洲“返還委員會(huì)”機(jī)制對(duì)于建立我國(guó)日掠文物追索法律制度的啟示

歐洲國(guó)家“返還委員會(huì)”機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，從法制建設(shè)方面邁出我國(guó)追索日掠文物、促進(jìn)其返還所有權(quán)人的第一步具有現(xiàn)實(shí)必要性。鑒于第二次世界大戰(zhàn)期間流失文物返還問(wèn)題的特殊性與復(fù)雜性，我國(guó)可在現(xiàn)行《文物保護(hù)法》中增加一兩個(gè)條文，明確宣布中國(guó)政府對(duì)歷史上流失文物，尤其是在近代以來(lái)的歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中的被掠文物保留追索的權(quán)利。該舉措不僅可表明我國(guó)追索日掠文物的堅(jiān)定態(tài)度，還可為有關(guān)部門(mén)制定針對(duì)該問(wèn)題的特別法律規(guī)范并采取相應(yīng)措施提供明確的法律依據(jù)。

以此為基礎(chǔ)，借鑒歐洲國(guó)家“返還委員會(huì)”的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)特別法規(guī)設(shè)置一個(gè)致力于解決日掠文物追索與返還的特別機(jī)構(gòu)，規(guī)范其組織運(yùn)作規(guī)則，是我國(guó)啟動(dòng)日掠文物追索的可行選擇。為適應(yīng)對(duì)日文物追索的現(xiàn)實(shí)狀況，中國(guó)的“返還委員會(huì)”需在組織形式、人員構(gòu)成等方面參照歐洲“返還委員會(huì)”模式的同時(shí)，對(duì)其職能進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，主要可涵蓋以下幾個(gè)方面：第一，鑒于大量日掠文物并不在國(guó)內(nèi)，委員會(huì)應(yīng)以協(xié)助被劫掠文物的個(gè)人或機(jī)構(gòu)查找該文物下落、查明其歷史流轉(zhuǎn)情況為首要職能。專項(xiàng)調(diào)查既可由委員會(huì)自行組織有關(guān)專家和人員組成專業(yè)隊(duì)伍開(kāi)展，也可由其委托境內(nèi)外組織進(jìn)行，并為受托組織提供資金、行政和外交等方面的必要協(xié)助。第二，委員會(huì)可在查明事實(shí)和搜集證據(jù)的基礎(chǔ)上，協(xié)助被掠文物原所有權(quán)人及其后裔，或者以自己或其他有權(quán)機(jī)關(guān)的名義、以適當(dāng)方式向該文物現(xiàn)保有方請(qǐng)求返還，啟動(dòng)返還溝通。第三，委員會(huì)爭(zhēng)端審議職能的行使須限制在一個(gè)相當(dāng)小的范圍內(nèi)，以爭(zhēng)議雙方都同意受此機(jī)構(gòu)約束或者現(xiàn)保有文物的被請(qǐng)求方在中國(guó)境內(nèi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為條件。特別法規(guī)應(yīng)結(jié)合中國(guó)日掠文物追索面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況，明確委員會(huì)受理爭(zhēng)議的條件、范圍和審議程序、審議依據(jù)、證據(jù)規(guī)則、審議結(jié)果的形式及其法律效力等，明確委員會(huì)的審議應(yīng)重視并遵循日益發(fā)展的有關(guān)國(guó)際軟法原則與精神，并應(yīng)要求委員會(huì)在查明有確切證據(jù)證明被請(qǐng)求人確屬通過(guò)善意購(gòu)買(mǎi)獲得該文物的非國(guó)有機(jī)構(gòu)時(shí)，其返還建議的做出應(yīng)考慮以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)該善意持有人獲得該物所支付的對(duì)價(jià)予以補(bǔ)償。第四，該委員會(huì)或其上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)以自行或支持開(kāi)展調(diào)查、交涉或案件審議所得相關(guān)信息和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建設(shè)我國(guó)專門(mén)的被掠文物數(shù)據(jù)庫(kù)并向公眾開(kāi)放。最后，委員會(huì)還應(yīng)積極參與大屠殺受害者救濟(jì)或其他戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠文物返還的相關(guān)國(guó)際探討，逐步融入和參與該領(lǐng)域國(guó)際秩序，加強(qiáng)與歐洲國(guó)家“返還委員會(huì)”和其他一些具有廣泛影響力的文物返還非政府組織，如“歐洲被劫掠藝術(shù)品委員會(huì)”和“藝術(shù)品返還委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)的國(guó)際交流與合作。