破解鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”路徑之思考

中共安康市委黨校 王普

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，“三農(nóng)”工作進(jìn)入了鄉(xiāng)村振興的新階段，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新的要求。但是，傳統(tǒng)的治理模式影響、治理主體的慣性、多元復(fù)雜文化的沖擊、脫貧攻堅(jiān)還未妥善解決的矛盾等問(wèn)題都對(duì)新背景下的鄉(xiāng)村治理形成了挑戰(zhàn)，如果不能破解，不可避免會(huì)進(jìn)入“內(nèi)卷化”。

黃宗智教授在《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》一書(shū)把內(nèi)卷化這一概念用于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷的研究，指的是“一種內(nèi)卷型的增長(zhǎng)或是沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”。[1]這個(gè)概念被運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域之中。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村治理隨著時(shí)代d 發(fā)展產(chǎn)生了新的變化，不能再用以往的思路觀察農(nóng)村問(wèn)題，尤其是在鄉(xiāng)村振興新的時(shí)代背景下，應(yīng)該重新審視鄉(xiāng)村治理面臨的新情況。

（一）發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

一是城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的人口流動(dòng)造成鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。城市發(fā)展帶來(lái)的“虹吸效應(yīng)”造成農(nóng)村空心化現(xiàn)象。二是多種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度提高，同時(shí)促進(jìn)了更多新興行業(yè)出現(xiàn)。三是“三農(nóng)”事業(yè)的積極參與者日益豐富，使得農(nóng)民的身份屬性發(fā)生變化，目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人群并非都是農(nóng)民，居住在農(nóng)村的人口也并不是都是農(nóng)民。

（二）對(duì)治理方式的要求提高

鄉(xiāng)村治理模式由粗放走向了精細(xì)化、法治化。法治是治國(guó)理政的基本方式，鄉(xiāng)村治理也必須依靠法治。隨著社會(huì)的進(jìn)步、群眾法律意識(shí)的覺(jué)醒，治理工作的要求不但要解決群眾問(wèn)題，還要按照合理合法的方式去進(jìn)行。違法其實(shí)是鄉(xiāng)村治理最大的風(fēng)險(xiǎn)之一，我們需要告別過(guò)去短期利益的誘惑，追求農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安就必須要靠法治。

（三）治理矛盾轉(zhuǎn)換

如何對(duì)下放資源進(jìn)行合理分配，提供更科學(xué)切實(shí)的公共服務(wù)；如何經(jīng)營(yíng)、管理、分配好集體資產(chǎn)的收益問(wèn)題；如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興成為新的焦點(diǎn)。目前鄉(xiāng)村治理改變了由政府一家獨(dú)攬的模式，需要更多更廣泛的主體來(lái)參與，并且依靠多種手段使用配合機(jī)制建構(gòu)，這樣一來(lái)便形成了每個(gè)鄉(xiāng)村獨(dú)有的個(gè)性化困境。因此，原有的鄉(xiāng)村治理體系和能力不僅面對(duì)形勢(shì)變化帶來(lái)的實(shí)踐問(wèn)題，也面臨民主化、法治化、市場(chǎng)化的發(fā)展問(wèn)題，以及科技發(fā)展帶來(lái)的人民生活治理要求提高和社會(huì)結(jié)構(gòu)分化整合等新的挑戰(zhàn)。

二、鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)村治理的制度體系不完善

一是某些基本制度還有待完善。比如，至今《集體經(jīng)濟(jì)組織法》還沒(méi)有出臺(tái)，集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、財(cái)產(chǎn)范圍、利益邊界等內(nèi)容散見(jiàn)于其他法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章之中，既不系統(tǒng)也不完善，產(chǎn)權(quán)不明，這樣嚴(yán)重制約了集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村振興中的作用發(fā)揮?；鶎幼灾谓M織承擔(dān)了過(guò)多政府的行政管理事務(wù)，強(qiáng)化管理職能、服務(wù)職能的建設(shè)沒(méi)有跟上來(lái)，容易與基層群眾產(chǎn)生疏離感。二是治理主體的能力亟待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的“天花板”現(xiàn)象普遍存在，除了個(gè)別能通過(guò)提拔解決外，很大一部分人員存在“職業(yè)瓶頸”，一旦不能打破瓶頸，就會(huì)滋生出職業(yè)倦怠感。村干部待遇低、任務(wù)重、責(zé)任大的基本面還沒(méi)有變，導(dǎo)致村組干部履職積極性不高。村干部工作能力素質(zhì)有待提高，老辦法不管用、新辦法不會(huì)用，這也制約了其履行治理職責(zé)。三是治理職能轉(zhuǎn)變不到位，作用有待增強(qiáng)。現(xiàn)在農(nóng)村基層治理組織履職方式在于管理而不是服務(wù)，“村委會(huì)”行政化傾向沒(méi)有得到徹底改變，與制度設(shè)計(jì)本意之中群眾自治組織在性質(zhì)和功能上仍存在較大差距。

（二）復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境對(duì)鄉(xiāng)村秩序有沖擊

一是封建迷信、精神空虛、道德滑坡、不思進(jìn)取等老問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生。二是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)婚喪嫁娶大操大辦、樣樣攀比等突出問(wèn)題。三是圍繞在農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、低保及扶貧領(lǐng)域投入了大量資源的分配和爭(zhēng)奪，農(nóng)村社會(huì)失范行為頻發(fā)、亂象叢生，造成了干群關(guān)系緊張、謀利型上訪頻繁發(fā)生、不滿情緒蔓延等現(xiàn)象，擾亂了鄉(xiāng)村的治理秩序。三是深刻的社會(huì)變革和國(guó)際環(huán)境的影響。部分群眾熱衷于非法宗教活動(dòng)，封建迷信、宗族勢(shì)力、黑惡團(tuán)伙在農(nóng)村仍然有一定的市場(chǎng)。四是土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、離婚率高、“三留守”等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、法律等互相交織的復(fù)雜問(wèn)題處理難度加大。

（三）社會(huì)組織力量較薄弱

堅(jiān)持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)。[2]自治是鄉(xiāng)村治理的基本形式，鄉(xiāng)村社會(huì)組織又是組織村民的重要方式。由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化生活還不發(fā)達(dá)，造成社會(huì)組織發(fā)展滯后。特別是中央謀劃未來(lái)“盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”。[2]但是鄉(xiāng)村服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村基層社會(huì)組織數(shù)量明顯不足，農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)的基礎(chǔ)更為薄弱，難以承接服務(wù)、互助、公益等社會(huì)職能。部分縣區(qū)雖然在探索政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，但效果不明顯，需進(jìn)一步探索和實(shí)踐。

（四）監(jiān)督體系有待完善

一是農(nóng)村監(jiān)督組織發(fā)展程度和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展呈“正相關(guān)”，經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)村，監(jiān)督組織的發(fā)展晚、作用小。二是監(jiān)督形式單一，村級(jí)民主監(jiān)督形式與渠道均單一，方式方法呆板。三是農(nóng)民參與積極性低，究其原因，一部分農(nóng)民表示“沒(méi)有能力監(jiān)督”，另一部分農(nóng)民表示“沒(méi)有時(shí)間”，還有農(nóng)民表示“監(jiān)督組織沒(méi)用”，從而導(dǎo)致其不愿意參與到村務(wù)監(jiān)督組織之中。

三、破解鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的路徑

（一）進(jìn)一步健全和完善鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制

（1）毫不動(dòng)搖持續(xù)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。堅(jiān)持黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。[3]將脫貧攻堅(jiān)工作中形成的良好工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)際需要運(yùn)用到推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，建立健全上下貫通、精準(zhǔn)施策、一抓到底的鄉(xiāng)村振興工作體系。[4]農(nóng)村基層黨組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)強(qiáng)斗堡壘。要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村黨員干部特別是“村兩委”的培訓(xùn)，提高他們深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)和諧、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

（2）理順體制機(jī)制，明確職責(zé)邊界。加快制定修改《集體經(jīng)濟(jì)組織法》等重要法律法規(guī)，依法依規(guī)厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府部門(mén)、基層組織之間的權(quán)責(zé)清單，理順職責(zé)邊界，將“管理”融入“服務(wù)”，明確定位，不越位、不缺位。

（3）建立健全民主監(jiān)督機(jī)制。信任不能代替監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興所涉民生項(xiàng)目眾多、資金規(guī)模龐大，加強(qiáng)民主監(jiān)督是必備環(huán)節(jié)。讓內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督融會(huì)貫通，最大限度地保障具有廣泛代表性的村民能夠依法享有與資源分配相關(guān)的信息知情權(quán)、決策參與權(quán)（發(fā)言權(quán)）等權(quán)利。

（4）因地制宜落實(shí)基層治理任務(wù)。一是充分考量鄉(xiāng)村實(shí)際，利用已有經(jīng)驗(yàn)下沉服務(wù)。二是推進(jìn)鎮(zhèn)村工作一體化，實(shí)行具體工作量化到村、人員派駐到村、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)到村，把人員和任務(wù)下沉到村，形成鎮(zhèn)村一體化工作格局。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織

（1）下大力氣增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大了，農(nóng)村社會(huì)治理才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，必須要有大量的、持續(xù)性的資金投入作為支撐，集體經(jīng)濟(jì)在未來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中待發(fā)揮的作用將是巨大的，盤(pán)活資產(chǎn)，發(fā)展、壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，使集體經(jīng)濟(jì)組織從前期由政府幫扶走上能夠逐漸適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，成為可以經(jīng)風(fēng)浪的成熟市場(chǎng)主體，為鄉(xiāng)村振興和基層社會(huì)治理發(fā)展提供源頭活水。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，落戶村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)主體目前仍以小微企業(yè)為主，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。重視對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，特別是金融企業(yè)在對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)施扶持政策時(shí)，在資金扶持的基礎(chǔ)上要加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金管控，避免國(guó)家資金浪費(fèi)、人民利益受損。

（3）進(jìn)一步健全配套公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。建議在各村鎮(zhèn)社會(huì)性配套服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸發(fā)展方面尋求解決辦法，如：老人日間照料機(jī)構(gòu)、社區(qū)工廠就近托兒機(jī)構(gòu)、學(xué)齡兒童放學(xué)后的托管機(jī)構(gòu)等，能夠有效解決就業(yè)人員的后顧之憂，維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)治理已有成效。

（三）營(yíng)造良好的治理環(huán)境

（1）加強(qiáng)新民風(fēng)建設(shè)。以“誠(chéng)孝儉勤和”為主要內(nèi)容，以培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)為重點(diǎn)，深入推進(jìn)新民風(fēng)建設(shè)，建立提升新民風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。正確引領(lǐng)宗族力量、宗教信仰在鄉(xiāng)村基層治理框架內(nèi)發(fā)揮正能量，去其糟粕。整合黨政、市場(chǎng)、社會(huì)三類資源，以行政村為單位，提供對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的定制服務(wù)。組建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)集中組織、團(tuán)隊(duì)活動(dòng)、個(gè)人結(jié)對(duì)等形式，開(kāi)展常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)，推動(dòng)形成鄰里守望互助的良好風(fēng)氣。

（2）重視新農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育。一要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村中小學(xué)校規(guī)劃布局和辦學(xué)規(guī)模，建設(shè)一支穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，加快教育信息化建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)水平整體提升。二要通過(guò)職業(yè)教育培育新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村專業(yè)人才，培養(yǎng)滿足農(nóng)村發(fā)展需要、解決農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題、穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍。

（3）培育鄉(xiāng)村治理新型組織。發(fā)揮鄉(xiāng)村新型多元化組織作用的重要路徑就是鼓勵(lì)發(fā)展、培育農(nóng)民合作社以及各類協(xié)會(huì)，這是完善農(nóng)村基層社會(huì)治理主體的一個(gè)重要方面。實(shí)踐也證明，要想使村民自治工作順利開(kāi)展，就必須不斷提高農(nóng)民組織化的程度。