政府治理體系下的青年發(fā)展規(guī)劃文本分析：內(nèi)涵、視角與維度

廣東省社會科學院 李超海

青年的重要性和綜合性衍生出青年工作和青年規(guī)劃，而青年工作和青年規(guī)劃需要嵌入到國家治理和社會管理過程中，作為政府工作，尤其是基層政府工作的重要組成部分。本文計劃從治理理念、制度文化和管理實踐等方面來分析青年發(fā)展規(guī)劃的總體框架和具體內(nèi)容，力圖呈現(xiàn)出政府通過青年發(fā)展規(guī)劃應對青年工作的治理邏輯和作用機制，進而剖析全方位展示新時代青年發(fā)展規(guī)劃在青年工作和青年管理過程中的基本功能和主要作用。

一、政府治理體系的概念內(nèi)涵與研究視角

青年群體的復雜性、多樣性和重要性，對政府的高質(zhì)量監(jiān)管和高水平治理提出了較高的要求。從概念內(nèi)涵、理論維度上來看，政府治理體系大致包括以下基本內(nèi)容：

（一）政府治理體系的概念內(nèi)涵

政府治理體系，既涉及多層次、多主體、多側(cè)面的復雜而又細致的眾多具體內(nèi)容，同時涵蓋了公共管理和公共政策方面的治理對象，可以從治理、管制和監(jiān)督三個層面來予以界定。

（1）治理領域。從個體、互動和歷史三個層面來看，青年工作的政府監(jiān)管內(nèi)容大致包括三個層面：一是青年個體的生存、發(fā)展及保障的問題；二是青年跟家庭、單位、社會、國家之間的互動關(guān)系問題；三是青年對國家發(fā)展和民族延續(xù)的重大意義問題。這三個層面，既是傳統(tǒng)意義上國家治理和政府監(jiān)管的基本范疇，也是新時代中國特色社會主義穩(wěn)健運行和永續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵前提，需要從青年規(guī)劃、社會治理和治國理政的角度分別予以重視和關(guān)注。

（2）治理面向。不同于治理領域，治理面向包括：一是基本的理念和原則，從價值層面對政府治理行為進行限定和指導；二是文本制度的具體內(nèi)容，如法律法規(guī)和從中央到地方基層的各種政策規(guī)定；三是治理的具體實施，如職能部門設置與分工、實際治理措施和具體的工作安排、治理資源（成本）投入與治理效果預期的平衡、存在的問題和應對策略等。

（3）治理層級及互動關(guān)系。青年工作的治理和服務高度嵌入不同層次的政府科層制體系之中，只有將青年工作的治理體系有針對性地嵌入政府的科層體系，并同相應的科層部門兼容和對接，從能真正將青年工作的治理體系落到實處。因此，從治理主體來看，既包括抽象的國家（中央）和地方政府的層級關(guān)系，也包括具體的省、市、區(qū)、街鎮(zhèn)及各級職能部門的層級關(guān)系以及政府與社區(qū)的關(guān)系，這種治理主體的層級關(guān)系因政府科層制組織體系的龐大而變得十分復雜。

（4）治理變遷。治理變遷涉及兩個層面，首先是治理主體，也就是政府科層制等級體系，中央政府和地方政府的機構(gòu)改革和工作重心的變化必然會影響青年工作治理的變遷，尤其是當整個政府治理系統(tǒng)調(diào)整、改革和未來發(fā)展方向都會使得政府的治理行為發(fā)生較大的變化。其次是治理對象，青年群體自身內(nèi)在的發(fā)展和變遷所出現(xiàn)的新情況和新趨勢都會影響政府的治理行為和治理體系。

（5）治理效果。治理效果體現(xiàn)在治理體系中不同主體的感受和回應。首先是指治理對象的影響和回應，包括青年群體在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的感受以及他們對政府治理體系的評價和訴求。其次是國家治理體系所帶來的經(jīng)濟社會綜合效益，包括經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、現(xiàn)代化和城市化、社會秩序和民眾參與積極性、青年生活質(zhì)量與獲得感等等。

（二）治理體系的研究視角

青年工作的政府治理體系包括基本理念、文本制度和具體實踐等不同層面的內(nèi)容，本質(zhì)上等同于西方國家的政策范式視角。政策范式的轉(zhuǎn)移通常含有三個關(guān)鍵變量：特定政策領域的總體性目標、為實現(xiàn)目標所采用的政策工具以及這些工具的具體設置。其中，最常見的是“第一序列的變化”，即政策工具的具體設置或使用程度的調(diào)整，這在政策實施過程中會不斷發(fā)生。其次是“第二序列的變化”，即政策工具的調(diào)整，往往是由于“異常事件”引起的。最后是“第三序列的變化”，即政策總體目標的轉(zhuǎn)化，隨著異常事件的積累，如果多次調(diào)整政策工具的具體設置，甚至試用新的政策工具都無法有效應對，便需要尋找新的政策范式并進行新政策的實驗，并將引起范式之間的廣泛爭論，這些爭論將會涉及寬廣的政治場域（Hall，1993；岳經(jīng)綸，2007；岳經(jīng)綸、郭巍青，2007；王程韡、曾國屏，2008）。

延續(xù)政策范式視角的邏輯和理念，王紹光認為中國公共政策的格局正在從經(jīng)濟政策向社會政策轉(zhuǎn)變（王紹光，2007）。岳經(jīng)綸則指出，自改革開放以來中國的發(fā)展政策經(jīng)歷了從單純經(jīng)濟增長（GDP主義）政策范式以及正在形成的、以人為本的和以科學發(fā)展觀為標志的新發(fā)展政策范式轉(zhuǎn)變（岳經(jīng)綸，2007）。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會政策的關(guān)注重點、發(fā)展方向也逐漸向發(fā)展型和保護型轉(zhuǎn)變（李迎生、呂朝華，2018）。

二、政府治理體系的具體維度與青年發(fā)展規(guī)劃文本分析

不管西方的理論視角還是借鑒西方理論進行的本土研究，均呈現(xiàn)出政府治理體系這一概念具有豐富的內(nèi)涵和復雜的實踐指向，結(jié)合中共中央、國務院于2017年4月3日印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》文本內(nèi)容，本文對政府治理體系的具體問題進行詳細分析。

（一）理念與價值維度

所謂理念與價值是指政府開展青年工作治理和服務過程中所信奉的價值觀，這一價值觀直接關(guān)系到地方政府在進行日常管理過程中所秉承的實踐理念。無論是在理論認知、制度文本還是實踐過程中，首先涉及的是理念與價值方面的內(nèi)容，這是支撐其整體內(nèi)涵的“先驗性”思想意識基礎。作為政府治理的理念與價值，具有如下基本特征：首先，在總體上是一個復合體，既體現(xiàn)了一定的普遍性價值，又融合了多種文化和時代因素；其次，作為一種總體上的綜合平衡，其形成過程有各種相關(guān)行動者的參與和多方博弈；再次，所有相關(guān)的理念和價值，最后將體現(xiàn)在政府治理的文本制度和實踐過程之中，體現(xiàn)為一種以政府為主導的“政治話語”表達和官方認同；最后，由于其實踐特征、內(nèi)涵復雜性和多方相關(guān)性而具有相對穩(wěn)定性、不斷變更和未來指向的特征。

從《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》的理念和價值維度來看，其根本目標是在堅守和傳承習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，堅持黨管青年原則，圍繞中華民族偉大復興中國夢，以青年為主體，將青年培養(yǎng)成為中國特色社會主義事業(yè)的合格建設者和可靠接班人。因此，總體上來看，新時代的青年發(fā)展規(guī)劃在遵守青年工作全球性、普遍性特征的基礎上，指出當前信息化時代青年對國家和民族發(fā)展具有長遠重要性，同時融合了中國傳統(tǒng)文化、國外先進文化和新時代改革文化，創(chuàng)造性地將青年群體與中國特色社會主義偉大事業(yè)的傳承發(fā)展相統(tǒng)一，并在堅持和弘揚習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，將主流政治思想意識的基本理念和主要思想及時傳遞給青年，在推動和落實青年發(fā)展規(guī)劃的過程中，綜合考慮中國國情和治理現(xiàn)實，實現(xiàn)了政治、國家與地方及其不同部門、不同地區(qū)、不同群體之間利益關(guān)系的綜合平衡。

（二）制度變遷維度

制度變遷維度或者說關(guān)于政策研究的維度主要分析政策變遷背后的因果機制和發(fā)展脈絡，通過探討政策制定、政策廢止和政策修訂來折射青年工作管理的發(fā)展變化。

（1）從政策本身的價值取向變遷來看，青年工作政策逐漸向人民主體本位的社會政策轉(zhuǎn)變。一般來說，社會政策是指能夠影響一個地區(qū)或一個群體的整體生活質(zhì)量、生活環(huán)境，包括個體、群體和社會整體三者之間社會關(guān)系的政策體系（岳經(jīng)綸，2007）。王紹光（2007）指出，自2004年十六屆四中全會后，中國的社會政策導向開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。岳經(jīng)綸（2007）則指出，改革開放以來中國的發(fā)展政策從1978-2003年單純的經(jīng)濟增長，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?003年之后的以人為本。黨的十八大以來，中國的社會政策日益凸顯人民主體地位，民眾的獲得感、幸福感成為衡量社會政策的關(guān)鍵價值。對青年工作來說，青年主體地位是衡量和評價青年工作最重要的價值標準，青年的獲得感和幸福感也成為衡量和評價和青年工作最重要的價值導向。

（2）從政策的治理取向來看，青年工作政策逐漸向規(guī)則統(tǒng)治的法治特征轉(zhuǎn)變。一般來說，法律、法規(guī)、政策文本的法理特征包括兩個理想類型：一是隨意支配，二是規(guī)則統(tǒng)治（Burell，2001）。其中，規(guī)則統(tǒng)治是指存在著以一般詞匯明確表述的權(quán)威的法律規(guī)則，這些法律規(guī)則的文本清晰、明確，不存在自由裁量的空間，覆蓋面廣泛，不留下法律空白，并且得到普遍執(zhí)行，沒有特殊照顧或歧視。從這個意義上來看，《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》具備了規(guī)則統(tǒng)治的基本特征。青年發(fā)展規(guī)劃出臺的權(quán)威性以及地位、目的和舉措的政治性，明確限定了青年發(fā)展規(guī)劃的法律地位和政治地位。青年發(fā)展規(guī)劃的基本內(nèi)容涵蓋了青年、青年發(fā)展和青年工作的不同內(nèi)容、不同層面和不同階段，實現(xiàn)了全方位、全生命周期的覆蓋。青年發(fā)展規(guī)劃的保障和執(zhí)行，不僅措施得當、保障有力，而且建立了適應國情和權(quán)力運行邏輯的部門聯(lián)動機制，在堅持黨的統(tǒng)領基礎上分工合作、各司其職。

（三）合法性評估維度

形式合法性是評估制度政策最重要的維度，也是衡量一類制度政策是否具有法律效力的基本指標。對政策的合法性進行評估，需要從以下方面進行評估：

一是政策的能動性，分“主動的政策”和“被動的政策”兩種取值。前者指政策的主體頒布此政策，是主動的、前瞻的，是預見到此后可能出現(xiàn)的情形而提前采取的行動。后者指政策的主體是被動的，事前對問題的發(fā)生并無預見，往往是問題突然發(fā)生或是趨向嚴重時所采取的應急措施。顯然，青年發(fā)展規(guī)劃屬于主動型政策，并且是具有超前規(guī)劃、長遠戰(zhàn)略眼光的主動進取型政策，既能主動回應現(xiàn)實和適應青年，又能積極搶占未來和引領青年。

二是政策的聯(lián)系性，分為“系統(tǒng)的政策”和“臨時的、單一的政策”兩個取值。前者指該政策文本與其他政策文本存在聯(lián)系，后者則不存在這種聯(lián)系，是針對一時一事提出的舉措。判斷的標準是看政策文本中是否提及其他政策，不管是國家的政策或者是地方的政策。顯然，青年發(fā)展規(guī)劃是系統(tǒng)的政策，雖然沒有明確提出其他政策，但是從指導思想、發(fā)展目標、發(fā)展舉措、保障措施、工作方案等來看，無一不體現(xiàn)了習近平新時代中國特色社會主義思想的最新發(fā)展、政府治理體系的最新方案和共青團組織的最新改革，確保了青年工作的穩(wěn)定性、延續(xù)性、改革性和發(fā)展性。

三是政策的覆蓋面，分為“全面的政策”和“專門的、部分的政策”兩個取值。針對政策所面向的對象，如果政策所指涉的是青年群體，則是全面的政策，如果政策所指涉的是高層次青年人才，則是專門的、部分的政策。從青年發(fā)展規(guī)劃的目標人群指向來看，青年發(fā)展提出本規(guī)劃所指的青年，年齡范圍是14—35周歲（規(guī)劃中涉及婚姻、就業(yè)、未成年人保護等領域時，年齡界限依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定）。以年齡為人群指涉的標準，對該年齡段的所有人群實現(xiàn)了全覆蓋，是一種全面的政策。

青年工作治理的政策序列與文本框架呈現(xiàn)出明顯的遞增發(fā)展態(tài)勢，從政策變遷來看，青年工作治理政策越來越包容和開放，青年主體地位不斷夯實，青年群體的主動性和積極性不斷得以釋放。從政策的序列區(qū)分來看，青年工作治理的政策包括三個序列：第一序列屬于政策工具的設置，適用政治取向維度，強調(diào)戰(zhàn)略定位和發(fā)展導向，以青年決定中國特色社會主義道路的可持續(xù)發(fā)展為主要議題；第二序列屬于政策工具，適用法理取向維度，強調(diào)形式合法性，以政策覆蓋面、政策主體的能動性和政策聯(lián)系性為主要議題；第三序列屬于政策范式，適用價值取向維度，強調(diào)價值取向和政策主題，以青年發(fā)展和社會保護、社會穩(wěn)定與有序為主要議題。

三、政府治理體系視野下青年工作上升為“公共問題”的邏輯過程

就青年工作上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃，成為各級黨委政府治理體系中的“公共問題”，從利益相關(guān)的行動者立場來看，其背后包括多方面的動態(tài)博弈：一是從基層社區(qū)、地方政府和青年群體來看，青年工作作為系統(tǒng)整體的工作納入發(fā)展規(guī)劃，進入地方政府的工作議程，表明青年工作成為各級政府的日常工作內(nèi)容，需要達到各層次、各行動主體和社會公共利益的均衡；二是面對青年人群的代際更替、信息社會的縱深發(fā)展和社會成員的生活需求的變化，要達到可持續(xù)發(fā)展的平衡；三是面對市場、社會、國家的關(guān)系，要達到市場自由、青年參與和國家（政府）權(quán)力的均衡。

因此，《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》的出臺和實施，標志著青年工作正式成為國家治理體系的基礎內(nèi)容，也標志著青年工作成為“公共問題”系統(tǒng)的組成內(nèi)容。一方面，要從中國特色社會主義道路可持續(xù)發(fā)展，城市化、信息化與經(jīng)濟發(fā)展，共建共治共享治理格局等角度看待青年發(fā)展規(guī)劃中對青年工作的內(nèi)容界定。另一方面，要從各層級、各行動主體與社會公共利益的均衡，可持續(xù)發(fā)展的均衡，市場自由、公共參與和國家（政府）權(quán)力的均衡去看待青年發(fā)展規(guī)劃工作中對青年工作的目標要求。要從內(nèi)容限定出發(fā)，要從達到的目標要求出發(fā)，科學地了解新時代中國青年工作的目標、任務和責任，從而推動青年工作系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學化發(fā)展。

相關(guān)鏈接

政府治理是指在市場經(jīng)濟條件下政府對公共事務的治理。西方國家理論界所說的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運作方式與過程所構(gòu)成的三位一體的有機框架或網(wǎng)絡。

政府治理有廣狹兩種含義。就廣義的政府而言，整個公共行政的發(fā)展過程可以稱之為政府治理從傳統(tǒng)邁向“善治”的過程。就狹義的政府治理而言，其具有不同于傳統(tǒng)公共行政模式的特殊含義?！按笾抡f來，公域之治模式主要有三種：

一是由國家作為唯一的管理主體，實行封閉性和單向度管理的國家管理模式；

二是由國家與各種社會自治組織共同作為管理主體，實行半封閉和單向度的公共管理模式；

三是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式，其典型特征是開放性和雙向度?！?/p>

狹義的政府治理是指第三種公域之治模式，也是“政府依法律善治”之“治理”模式。

在政府治理中不斷出現(xiàn)一些新理念、新舉措，比如建設法制政府、責任政府、陽光政府、高效政府、廉潔政府等等。但從根本上講，政府治理中要從制度上解決三個問題，即：一腐、二假、三腫。腐敗問題要從體制上來解決，體制的缺陷是產(chǎn)生腐敗的土壤和根源，要建設有利于扼制和消除腐敗的經(jīng)濟、政治、文化、社會管理體制。說假話、做假賬、干假事，欺上瞞下坑害百姓，利欲熏心造假販假，嚴重危害了社會機體，必須從體制和教育人手，進行全民的誠信訓練。政府機構(gòu)臃腫，扯皮內(nèi)耗嚴重，人浮于事，文山會海，一年省、部級以上召開的會議達500多次，要消耗多少財力、物力、精力啊。幾十年前提出的精兵簡政收效甚微，挖文山、填會海不見效果。應下決心從體制上對政府機構(gòu)進行消腫，降低行政成本，提高行政效益。