社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用研究

馬生海

(青海開放大學(xué)，青海 西寧 810008)

社會(huì)治理是國(guó)家治理的主體，而基層治理則是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。司馬遷在《史記》中說“郡縣治，天下無不治”，凸顯了基層治理的重要性。基層治理是一項(xiàng)繁雜的工作，涉及到基層社會(huì)的方方面面，稍有不慎，便會(huì)引發(fā)群眾不滿，甚至產(chǎn)生群體性事件。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”，[1]為基層治理指明了方向。相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)基層治理現(xiàn)狀并不樂觀，基層治理中暴露出許多問題，最為典型的便是公眾參與性不足，這極大地限制了基層治理的效果。對(duì)此，社會(huì)組織在優(yōu)化基層治理中發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)組織指獨(dú)立于國(guó)家政府系統(tǒng)以外，由社會(huì)大眾依據(jù)法律法規(guī)，自發(fā)組建、自主管理的組織，以社會(huì)公益活動(dòng)和互益活動(dòng)為主體?！岸嘣纳鐣?huì)組織將個(gè)體置入于多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，使個(gè)體與社會(huì)成員間產(chǎn)生了多重維度的聯(lián)系”[2]，有助于基層社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。黨的十九大報(bào)告提出“要加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織的作用”[3]。

一、社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的背景

(一)現(xiàn)實(shí)背景

社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景，突出表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1.基層治理難度加大?；鶎又卫?，指針對(duì)基層這一特定對(duì)象、特定范圍的治理活動(dòng)的統(tǒng)稱?；鶎又卫淼闹黧w力量眾多，從駐街單位、物業(yè)及居民組成的專業(yè)委員會(huì)都是基層治理的重要參與者?；鶎又卫淼哪繕?biāo)是維護(hù)基層正常的生活秩序，為基層各個(gè)組織及個(gè)人提供相應(yīng)的物質(zhì)、精神服務(wù)，從而使基層公共利益最大化。當(dāng)前我國(guó)基層治理的難度顯著提高。得益于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，城市成為人們生活的主要空間，社區(qū)取代農(nóng)村成為基層治理的主體。城鄉(xiāng)人口分布的結(jié)構(gòu)性變化對(duì)基層治理提出了更高的要求。不僅如此，在市場(chǎng)化改革不斷深入的今天，不同群體的利益訴求呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，基層工作發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)難以滿足新時(shí)期基層治理的需求。

2.社會(huì)組織參與基層治理成為趨勢(shì)。根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織管理工作的通知》，社會(huì)組織指“由民間力量主辦的，為社會(huì)提供服務(wù)，不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織”[4]。當(dāng)前，我國(guó)正從“大政府，小社會(huì)”的格局向“大社會(huì)，小政府”的格局轉(zhuǎn)變，基層治理模式也從單一化向多元化發(fā)展，以公眾為主體的社會(huì)組織在基層治理中發(fā)揮著日益重要的作用。截至2021年1月，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量已經(jīng)突破90萬家。數(shù)量豐富、類型眾多的社會(huì)組織為基層治理帶來了新鮮血液，不僅成為突破當(dāng)前基層治理困境的有生力量，也成為我國(guó)完善民主政治制度，提高公民政治參與的重要著力點(diǎn)。

(二)理論背景

社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用不僅有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景，同樣有著多元的理論基礎(chǔ)，并且，隨著學(xué)界研究的不斷深入，社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的理論也在豐盈，其中，比較具有代表性的理論有以下幾種:

1.政府失靈理論。政府失靈也稱政府失敗或政府缺陷，是西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱點(diǎn)。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程來看，市場(chǎng)并非萬能的，難以解決信息不對(duì)稱、自然壟斷、外部性以及公共物品等問題。但戰(zhàn)后歐美國(guó)家的發(fā)展歷程顯示出政府同樣不是萬能的，政府失靈理論正是在此一背景下提出。布坎南、繆勒等是政府失靈理論的主要建立者，他們將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)應(yīng)用到政府部門及其管理人員中，認(rèn)為政府部門及其管理人員同樣具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，即政府決策首先考慮的是政府自身的利益而非公共利益。[5]基層治理中的政府失靈現(xiàn)象，促使社會(huì)組織成為基層治理的重要參與者。

2.多中心治理理論。公共管理領(lǐng)域的多中心治理理論由美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出，所謂多中心，包括四個(gè)維度的內(nèi)容：一是治理主體的多元性。多中心治理理論下的治理主體包括政府，也包括企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)等。二是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)狀性。多中心下的社會(huì)治理呈現(xiàn)出網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)特征，每個(gè)中心均是網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。三是治理目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)公民利益最大化。多中心治理理論以能否有效滿足公民需求為評(píng)價(jià)內(nèi)容。四是治理方式為合作—競(jìng)爭(zhēng)—合作。[6]社會(huì)組織是多中心治理體系的一個(gè)中心，并與其他中心起到了協(xié)同治理的作用。

二、社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的意義

(一)促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留因素的影響，基層政府事無巨細(xì)地管理著社會(huì)的各個(gè)層面。而在基層治理日益繁雜的今天，傳統(tǒng)的治理方式，越來越難以滿足當(dāng)前基層治理的需求。無所不包的治理模式，不僅會(huì)極大地增加政府的負(fù)擔(dān)，降低行政效率，也不利于政府的職能轉(zhuǎn)變。對(duì)此，社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用對(duì)基層政府職能轉(zhuǎn)變有著重要的促進(jìn)作用。當(dāng)前，我國(guó)政府正著力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，社會(huì)組織在協(xié)助政府放管服改革中扮演著重要的角色。項(xiàng)目承接是社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的重要方式，并且，隨著政府放管服改革的不斷深入，購買公共服務(wù)成為政府提供公共服務(wù)的趨勢(shì)。政府可以通過購買的方式向社會(huì)組織購買專業(yè)服務(wù)，如教育培訓(xùn)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等，社會(huì)組織承接政府服務(wù)項(xiàng)目，使政府社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)大為減輕，能夠?qū)⒏嗟鼐挠玫浇?jīng)濟(jì)建設(shè)上，同時(shí)，社會(huì)組織在項(xiàng)目承接中也實(shí)現(xiàn)了自身發(fā)展的目標(biāo)，并提升了公眾的政治參與度。

(二)增強(qiáng)基層服務(wù)能力

基層服務(wù)是基層治理的重點(diǎn)內(nèi)容，傳統(tǒng)的基層服務(wù)以政府公共服務(wù)為主。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力等因素的限制，政府公共服務(wù)存在不均衡、不充分的問題，這極大地影響了基層服務(wù)的效果。社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用有助于增強(qiáng)基層服務(wù)能力。社會(huì)組織提供的服務(wù)為志愿服務(wù)，根據(jù)黨秀云的界定，志愿服務(wù)有三大特征：一是由內(nèi)在的精神動(dòng)力支撐。無私奉獻(xiàn)的志愿精神是志愿服務(wù)的精神內(nèi)涵。二是非營(yíng)利性。志愿服務(wù)不追求經(jīng)濟(jì)上的報(bào)酬，不會(huì)向服務(wù)對(duì)象索求任何形式的回報(bào)。三是社會(huì)公益性。志愿者對(duì)受助對(duì)象提供的服務(wù)，并非基于私人的關(guān)系，而是社會(huì)公益活動(dòng)。[7]社會(huì)組織志愿服務(wù)的范圍極為廣泛，舉凡社會(huì)生活的各個(gè)方面，如教育、醫(yī)療、法律、救災(zāi)等，均是志愿服務(wù)的重要范圍。隨著社會(huì)分工程度的不斷細(xì)化，社會(huì)組織的專業(yè)化程度得到了極大的發(fā)展，同時(shí)，得益于社會(huì)組織內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制的建立與完善，社會(huì)組織成員志愿服務(wù)的專業(yè)能力也得到了很大的發(fā)展。這些都有力地增加了基層服務(wù)能力。

(三)維系社會(huì)穩(wěn)定和諧

我國(guó)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，利益訴求也存在著很大的差異性，由此導(dǎo)致的結(jié)果便是各類爭(zhēng)端層出不窮。當(dāng)前，社會(huì)沖突呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)，以指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，社會(huì)沖突的成因也日趨復(fù)雜，極大地提高了沖突化解的難度。同時(shí)，沖突逐漸從人與人、人與機(jī)構(gòu)的沖突演變?yōu)樯鐣?huì)內(nèi)部各群體的爭(zhēng)端，影響日趨廣泛。轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)矛盾激增對(duì)基層政府提出了極大的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。對(duì)此，社會(huì)組織在維系社會(huì)穩(wěn)定與和諧中有著顯著的優(yōu)勢(shì)。一方面，社會(huì)組織為非政府機(jī)構(gòu)，介入沖突不會(huì)對(duì)沖突雙方產(chǎn)生壓迫性，另一方面，隨著社會(huì)組織專業(yè)化程度的不斷提升，社會(huì)組織調(diào)和緩解沖突的能力也在增強(qiáng)。并且，社會(huì)組織介入沖突具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，這主要體現(xiàn)在其調(diào)解程序的簡(jiǎn)便性上。以日益嚴(yán)峻的醫(yī)患糾紛為例，依托專業(yè)化的社會(huì)組織，可以最大限度地降低醫(yī)患雙方的時(shí)間成本，且不會(huì)額外增加醫(yī)院、患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(四)提升公民政治參與

公民參與是民主政治的重要內(nèi)容，也推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中也發(fā)揮著重要的作用。因此，提升公民的政治參與熱情，培養(yǎng)公民的政治參與能力就成為當(dāng)前民主政治發(fā)展的迫切任務(wù)，對(duì)此，社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用有著重要的意義。首先，提高公民意識(shí)。公民意識(shí)是現(xiàn)代社會(huì)意識(shí)的重要組成部分，公民意識(shí)是每一個(gè)合格公民必備的基本意識(shí)，在公民自身發(fā)展以及社會(huì)良好運(yùn)行中發(fā)揮著重要的作用。基層治理關(guān)系到公民的切身利益，有組織地參與到基層治理中，是公民維護(hù)自身權(quán)益的重要手段。社會(huì)組織是公民參與政治的重要載體，社會(huì)組織擁有廣泛的參與者，并且，隨著社會(huì)組織自身的不斷發(fā)展，加入社會(huì)組織的公民占比持續(xù)提升。社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用為公民服務(wù)社會(huì)提供了路徑，能夠培育和發(fā)展公民意識(shí)。其次，提升公民政治參與能力。社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用為公民的政治參與提供了大量的機(jī)會(huì)，能夠提升公民政治參與能力。以項(xiàng)目承接為例，每一次公共服務(wù)項(xiàng)目的承接，都能對(duì)公民的政治參與能力起到鍛煉作用。

三、社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的問題

(一)組織建設(shè)滯后

從社會(huì)組織在基層治理中可持續(xù)應(yīng)用的角度而言，強(qiáng)化社會(huì)組織建設(shè)，提升社會(huì)組織的治理能力是最為基本的要求，但當(dāng)前社會(huì)組織卻存在著組織建設(shè)滯后的問題。首先，缺乏明確的組織章程。大多數(shù)社會(huì)組織的組織章程均存在不規(guī)范的問題，沒有準(zhǔn)確界定組織的性質(zhì)、宗旨、使命，既影響了組織的職能履行，也不利于提升組織的凝聚力。其次，缺乏完善的制度體系和配套的實(shí)施細(xì)則。社會(huì)組織沒有從內(nèi)部管理以及社會(huì)治理的內(nèi)容出發(fā)，制定完善的制度體系，也缺乏配套的實(shí)施細(xì)則。最后，考核工作流于形式。社會(huì)組織并未從社會(huì)治理的要求出發(fā)，針對(duì)工作人員以及組織自身建立考核指標(biāo)體系，考核工作存在籠統(tǒng)性，并且，工作考核流程在公正性、公開性上存在不足，影響了考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。

(二)應(yīng)用水平不高

社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用存在著應(yīng)用水平不高的問題，從治理內(nèi)容的角度而言，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織可以劃分為多種不同的類型。在社會(huì)治理日益專業(yè)化、精細(xì)化的今天，豐富多樣的社會(huì)組織類型是社會(huì)治理的前提條件。社會(huì)組織數(shù)量雖然得到了一定的發(fā)展，但組織類型單一的問題仍然存在，仍然集中于行業(yè)性的互益組織，以環(huán)境、殘疾人關(guān)懷、老年人關(guān)懷等為工作內(nèi)容的公益性組織發(fā)展滯后。從治理方式的角度而言，社會(huì)組織的工作方式仍以傳統(tǒng)的工作方式為主，存在落后陳舊的問題，比如，沒有和當(dāng)前網(wǎng)格化服務(wù)的趨勢(shì)結(jié)合起來，難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的目標(biāo)。[8]又如，尚未建立覆蓋全盟的社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，而各類社會(huì)組織在利用信息技術(shù)開展社會(huì)治理也存在滯后性。

(三)資金來源不穩(wěn)

穩(wěn)定的資金來源是社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的根本保障，但當(dāng)前，絕大部分社會(huì)組織存在著資金來源不穩(wěn)的問題，這極大地限制了社會(huì)組織在基層治理中的作用。社會(huì)組織的資金來源重要有三點(diǎn)，一是政府部門的財(cái)政資助與撥款，二是民間的慈善捐款，三是有償福利服務(wù)獲得的收入。政府財(cái)政撥款僅針對(duì)少數(shù)規(guī)模較大，肩負(fù)著較為重要的公共服務(wù)的社會(huì)組織，多數(shù)社會(huì)組織不能從政府處獲得撥款。在現(xiàn)行的法律政策下，社會(huì)組織提供有償福利服務(wù)受到了嚴(yán)格的限制，并且，社會(huì)組織的非營(yíng)利性特征，決定了有償福利服務(wù)收入不可能成為社會(huì)組織主要的資金來源。至于慈善捐款，則存在很大的不穩(wěn)定性。資金來源的不穩(wěn)定對(duì)社會(huì)組織開展常態(tài)化的社會(huì)服務(wù)形成了很大的制約。

(四)居民參與度低

在政府管理職能日益下沉，社會(huì)力量在社會(huì)治理中作用不斷凸顯的今天，群眾的參與性與配合度對(duì)社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的效果影響甚巨。但就目前基層治理中群眾的參與性來看，情形并不容樂觀，大部分群眾并未參與到社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用之中。盡管居民對(duì)于基層治理總體是持支持態(tài)度的，但仍有部分群眾對(duì)社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用缺乏正確的態(tài)度。

四、社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用問題的成因分析

(一)扶持政策體系不完善

政府支持是社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的重要條件，而完善的政策體系則是更好地保障社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的要求。當(dāng)前，社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用面臨著扶持政策體系不完善的困境，這也是導(dǎo)致社會(huì)組織應(yīng)用問題的重要成因。首先，立法工作滯后。法制建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，強(qiáng)化社會(huì)組織在基層治理中作用的必然要求，我國(guó)尚未針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)統(tǒng)一的基本法，不利于社會(huì)組織的發(fā)展，自然也會(huì)削弱社會(huì)組織在基層治理中的作用。其次，政策缺乏創(chuàng)新性?，F(xiàn)有的政策雖然在文字內(nèi)容上有所更易，但并沒有從社會(huì)組織參與社會(huì)治理的迫切需要出發(fā)，做好創(chuàng)新工作。最為典型的便是社會(huì)組織的等級(jí)注冊(cè)仍然存在著繁瑣性的問題，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了非常負(fù)面的影響。最后，政策缺乏協(xié)同性。針對(duì)社會(huì)組織的支持政策雖然有很多，但各政策間缺乏協(xié)同性，不利于社會(huì)組織的整體發(fā)展。

(二)項(xiàng)目監(jiān)管工作不到位

承接項(xiàng)目是社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的重要形式，從項(xiàng)目類型來看，社會(huì)組織承接的項(xiàng)目多為社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目，覆蓋公民經(jīng)濟(jì)、健康、娛樂等多個(gè)方面的需求，旨在為社會(huì)成員，提供保障基本生活水平的服務(wù)。根據(jù)方巍的研究，社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目的特色有兩點(diǎn)，一是以社會(huì)公益為導(dǎo)向，是社會(huì)公益的重要組成部分，二是為社會(huì)提供具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品及服務(wù)，在優(yōu)化公共資源配置中發(fā)揮著重要的作用。[9]從監(jiān)管的角度而言，完善的公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制需要包括前、中、后三個(gè)環(huán)節(jié)，但公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)H僅以事中監(jiān)管為重點(diǎn)，忽略了事前的資質(zhì)審核以及事后的成效監(jiān)管，弱化了公共服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管效果。從評(píng)估的角度而言，評(píng)價(jià)激勵(lì)是管理學(xué)研究的基本性內(nèi)容，當(dāng)前與評(píng)價(jià)激勵(lì)相關(guān)的理論為數(shù)不少，比如雙因素理論、需求層次理論等。從理論應(yīng)用的角度來看，評(píng)價(jià)激勵(lì)理論的應(yīng)用領(lǐng)域主要為企業(yè)，然后是政府部門，社會(huì)組織評(píng)價(jià)激勵(lì)開展地相對(duì)較少。

(三)社會(huì)組織發(fā)展不成熟

社會(huì)組織發(fā)展不成熟是導(dǎo)致社會(huì)組織參與社會(huì)治理問題的重要因素，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，社會(huì)組織數(shù)量少。受區(qū)域發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的影響，我國(guó)社會(huì)組織同樣存在著發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，主要集中于東部沿海地區(qū)以及一二線大城市，且社會(huì)組織數(shù)量相比于西方國(guó)家而言，總體較少，難以滿足基層治理的需求。其次，社工人才培訓(xùn)不足。社工人才作為社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用工作的具體承擔(dān)者，必須具有相應(yīng)的管理素養(yǎng)與業(yè)務(wù)操作能力，比如與人民群眾溝通時(shí)的方式技巧、記錄人民群眾訴求的注意點(diǎn)。目前，部分社會(huì)組織已經(jīng)初步構(gòu)建起社工人才入職培訓(xùn)機(jī)制，所有被招聘為社工人才的群體，無論其在擔(dān)任社工人才之前從事何種行業(yè)，都必須經(jīng)過相應(yīng)的崗前培訓(xùn)。但從當(dāng)前社工人才的實(shí)際表現(xiàn)來看，崗前培訓(xùn)的效果并不容樂觀，這和社工人才培訓(xùn)欠缺嚴(yán)格的考核機(jī)制緊密相關(guān)。

(四)外部支持體系不健全

缺乏外部資源的支持也是導(dǎo)致社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用問題的重要成因，首先，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用沒有得到充分發(fā)揮。社會(huì)組織作為群眾自發(fā)組成的組織，黨組織建設(shè)存在滯后性，并且，社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用未能和基層組織形成密切的關(guān)系，難以發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與支持作用。其次，居委會(huì)履責(zé)能力不足。居委會(huì)接受來自基層政府以及街道辦事處的各項(xiàng)指令性任務(wù)，并貫徹落實(shí)到全社區(qū)中。社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用是政府職能下沉的重要載體，政府會(huì)從繁雜的公益事業(yè)中脫身，由社區(qū)自行負(fù)責(zé)，而這些工作的專業(yè)化程度很高，特別是社區(qū)矯正，需要專業(yè)的社會(huì)工作組織來協(xié)作社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用。居委會(huì)自身履責(zé)能力不足影響了社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的效果。最后，未能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性。企業(yè)捐助是社會(huì)組織資金的重要來源，企業(yè)參與不足限制了資金籌集方式。

五、社會(huì)組織在基層治理中應(yīng)用的對(duì)策

(一)完善扶持政策體系

必須從政策層面來加強(qiáng)社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的扶持力度。首先，健全社會(huì)組織法律法規(guī)。我國(guó)社會(huì)組織的法制建設(shè)總體滯后，有關(guān)社會(huì)組織的法律條文散見于各法律中，不利于社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)此，要加快研究、制定統(tǒng)一的社會(huì)組織基本法。[10]其次，加強(qiáng)政策內(nèi)容的創(chuàng)新與完善。要從放管服改革的大背景出發(fā)，凸顯社會(huì)組織的主體性，比如，在登記管理模式中，要著力解決以往社會(huì)組織登記注冊(cè)中程序繁瑣化的問題，推動(dòng)業(yè)務(wù)主管權(quán)限下放，最大限度地減少不必要的環(huán)節(jié)。同時(shí)，也要從信息時(shí)代社會(huì)大眾工作方式的轉(zhuǎn)變出發(fā)，推動(dòng)社會(huì)組織登記注冊(cè)的線上化。又如，在稅收政策中，可以更新免稅政策，對(duì)社會(huì)組織公益性收入免收一部分稅收，同時(shí)，逐步提高捐贈(zèng)收入的稅收標(biāo)準(zhǔn)，破解社會(huì)組織資金不足的困境。最后，注重政策間的協(xié)同作用。不同層面的政策指向有一定的差異性，而只有綜合發(fā)揮好各類政策的協(xié)同作用，才能真正實(shí)現(xiàn)政策在社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的作用。因此，既要重視登記注冊(cè)政策、稅收優(yōu)惠政策、購買服務(wù)政策等的優(yōu)化，也要從促進(jìn)社會(huì)組織整體發(fā)展的角度出發(fā)，形成政策協(xié)同機(jī)制。

(二)健全項(xiàng)目管理制度

承接公共服務(wù)項(xiàng)目是社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用的主要方式。針對(duì)當(dāng)前存在的監(jiān)管薄弱的問題，需要從以下幾點(diǎn)采取好措施，首先，加強(qiáng)事前委托監(jiān)管。并非所有的社會(huì)組織都有資質(zhì)、有能力接管公共服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)此，要加強(qiáng)事前委托監(jiān)管，采取公開招標(biāo)的方式，讓社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)，挑選出最為適宜的社會(huì)組織。其次，重視事中風(fēng)險(xiǎn)管理。社會(huì)組織承接公共項(xiàng)目中存在著大量的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，一方面要做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)工作。另一方面要制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，從源頭上管控風(fēng)險(xiǎn)，或者在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后以有效的手段來降低風(fēng)險(xiǎn)的危害。最后，落實(shí)事后結(jié)果監(jiān)管。以公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果為監(jiān)管對(duì)象。從預(yù)期的實(shí)施目標(biāo)出發(fā)，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果開展全面的考察，并根據(jù)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果與預(yù)期效果之間的契合度，對(duì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目打分。考核工作的欠缺是影響社會(huì)組織基層治理效果的主要因素，對(duì)此，必須深刻認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織考核工作的重要性，借助考核工作充分暴露出社會(huì)組織發(fā)展以及基層治理中的問題和不足，為社會(huì)組織持續(xù)改善基層治理能力提供參照，并以考核工作為手段，在社會(huì)組織內(nèi)形成良好的激勵(lì)效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)社會(huì)組織不斷參與到基層治理中。

(三)推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展

組織類型單一是社會(huì)組織深度參與到基層治理的首要問題，嚴(yán)重限制了社會(huì)組織在基層治理中的作用，因此，必須加強(qiáng)社會(huì)組織的培育力度，做好社會(huì)組織的孵化工作，豐富社會(huì)組織的類型。同時(shí)，也要從以下兩點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)組織建設(shè)。首先，加強(qiáng)社會(huì)組織制度建設(shè)?！皼]有規(guī)矩，不成方圓”，無論對(duì)社會(huì)組織自身的可持續(xù)發(fā)展而言，亦或從基層治理的層面而言，制度建設(shè)都是至關(guān)重要的內(nèi)容。對(duì)社會(huì)組織而言，章程在組織的發(fā)展中占據(jù)著最高的地位，規(guī)定了社會(huì)組織的性質(zhì)、類型、使命，社會(huì)組織要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)定位精準(zhǔn)的章程，為組織自身的發(fā)展明確方向。制度建設(shè)要涵蓋社會(huì)組織運(yùn)行的各個(gè)方面，形成完備齊全的制度體系，如人員吸收制度等，提高社會(huì)組織運(yùn)行的規(guī)范性。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織的專業(yè)性建設(shè)。專業(yè)化是保證社會(huì)組織職能履行的先決條件，也是提升社會(huì)組織在基層治理中水平的客觀要求。要加強(qiáng)社會(huì)組織的專業(yè)性建設(shè)，合理引導(dǎo)專業(yè)人才進(jìn)入對(duì)口組織，如律師等法律人才進(jìn)入法律服務(wù)組織。社會(huì)組織的培育與孵化能夠有效克服當(dāng)前社會(huì)組織力量不足的問題，以多元化的社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目，強(qiáng)化社會(huì)組織在基層治理中的作用。

(四)構(gòu)建外部支持體系

首先，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)?；鶎狱h組織與社會(huì)組織在基層治理中具有很強(qiáng)的協(xié)同作用。這和基層黨組織與社會(huì)組織各自的定位以及在基層社會(huì)治理中肩負(fù)的職責(zé)有著很大的關(guān)系。隨著黨建工作的不斷深入，基層黨組織數(shù)量得到了極大地發(fā)展，在基層社會(huì)治理中的職責(zé)也日益繁重、艱巨。同時(shí)，不少社會(huì)組織已經(jīng)設(shè)置了基層黨組織，如黨支部、黨總支等，強(qiáng)化了黨對(duì)基層社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也保證了社會(huì)組織在基層治理中能夠貫徹落實(shí)黨的大政發(fā)證。對(duì)此，一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織自身的基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨員干部在社會(huì)組織中的先鋒模范作用，另一方面，要做好與基層黨組織的對(duì)接工作。其次，發(fā)揮好企業(yè)的支持作用。企業(yè)在支持社會(huì)組織在基層治理中的應(yīng)用中同樣發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)組織要從自身的宗旨、章程出發(fā)，強(qiáng)化基層治理能力建設(shè)，贏得企業(yè)的信任，同時(shí)，從企業(yè)的行業(yè)類別、發(fā)展前景出發(fā)，為企業(yè)提供針對(duì)性的回報(bào)方式。并且，從基層治理可持續(xù)發(fā)展的角度而言，企業(yè)捐贈(zèng)有助于拓展社會(huì)組織的籌資渠道。[11]

結(jié) 語

作為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的重要主體，社會(huì)組織在表達(dá)社會(huì)訴求、參與公共服務(wù)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變中均有著重要的作用，因此，基層治理必須高度重視社會(huì)組織的作用，并從社會(huì)組織面臨的問題、成因出發(fā)，圍繞政策扶持、項(xiàng)目監(jiān)管、組織建設(shè)、外部支持等采取好措施。