美國生物安全智庫：兩黨生物防御委員會(huì)分析

宋明晶

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 北京 100088)

2020年伊始，新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)肆虐全球，暴露了世界各國在生物防御建設(shè)領(lǐng)域的不足與缺陷，促使各國日益重視生物安全問題。美國生物防御體系的構(gòu)建從小布什時(shí)期正式起步，至2018年9月18日特朗普發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》(National Biodefense Strategy)報(bào)告，標(biāo)志著美國生物防御戰(zhàn)略正式形成。這一戰(zhàn)略制定與實(shí)施的背后，智庫的支持與輔助不容小覷。眾所周知，美國是智庫發(fā)展最為成熟的國家之一，其中許多智庫已將觸角伸向生物安全領(lǐng)域。但是，聚焦于生物安全和生物防御議題，具有較強(qiáng)專業(yè)性的生物安全智庫卻并不多見。其中，兩黨生物防御委員會(huì)(Bipartisan Commission On Biodefense, 以下簡稱BCOB)就是其典型代表。

選擇BCOB作為研究對象，主要基于兩方面的考量：其一，對政府決策影響較大。BCOB于2015年發(fā)布了代表性成果——《國家生物防御藍(lán)圖：需要作出領(lǐng)導(dǎo)和重大改革》(A National Blueprint for Biodefense: Leadership and Major Reform Needed to Efforts，以下簡稱《國家生物防御藍(lán)圖》)，其中的許多政策建議均已融入到《國家生物防御戰(zhàn)略》當(dāng)中，就專業(yè)領(lǐng)域的思想引領(lǐng)力、與國會(huì)和政府高層的互動(dòng)深度而言，該智庫在美國戰(zhàn)略界首屈一指[1]；其二，專業(yè)性較強(qiáng)。與蘭德公司、戰(zhàn)略與國際研究中心、約翰霍普金斯大學(xué)健康安全中心、美國國家科學(xué)院等智庫研究領(lǐng)域頗為寬泛不同，BCOB則以專業(yè)性著稱，由生物安全領(lǐng)域的專業(yè)人士組建而成，重要成員之一的湯姆·達(dá)施勒(Tom Daschle)是美國“炭疽事件”的親歷者，其本人就曾收到炭疽信件，在生物防御建設(shè)領(lǐng)域深耕多年，BCOB的研究議題更是高度聚焦，主攻生物防御與生物安全領(lǐng)域。因此，梳理BCOB的主要研究內(nèi)容與基本特點(diǎn)，解析其對美國生物安全政策的影響，對于中國同類智庫的建設(shè)與發(fā)展具有重要的啟示與借鑒意義。

1 BCOB簡介

1.1歷史沿革兩黨生物防御委員會(huì)的前身為成立于2014年的“生物防御藍(lán)帶研究小組”(Blue Ribbon Study Panel On Biodefense)，由前參議員喬·利伯曼(Joe Lieberman)和前州長、首任國土安全部部長湯姆·里奇(Tom Ridge)聯(lián)合創(chuàng)建，2019年9月17日正式更改為現(xiàn)有名稱[2]。該智庫是在埃博拉疫情、寨卡病毒全球肆虐蔓延，美國政府以及世界衛(wèi)生組織卻對其“束手無策”的大背景下產(chǎn)生的，其任務(wù)宗旨在于全面評(píng)估美國生物防御建設(shè)運(yùn)行狀況，提出促進(jìn)變革的有效建議，諸多現(xiàn)任和前任國會(huì)議員、前政府官員、州和地方代表、思想領(lǐng)袖和專家齊聚BCOB，為當(dāng)前生物防御建設(shè)“建言獻(xiàn)策”。

1.2資金來源長期穩(wěn)定的資金來源是智庫賴以發(fā)展的“生命線”，其融資渠道包括政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員會(huì)費(fèi)、市場化運(yùn)作收益、政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership, PPP)、委托研究等不一而足[3]。BCOB的資金來源主要由以下幾部分構(gòu)成：一部分由哈德遜研究所(The Hudson Institute)提供固定的財(cái)政支持，一部分來源于社會(huì)捐贈(zèng)。現(xiàn)有捐助者如巴伐利亞北歐公司(Bavarian Nordic)、生物技術(shù)創(chuàng)新組織(Biotechnology Innovation Organization)、科羅拉多州立大學(xué)(Colorado State University)、開放慈善項(xiàng)目(Open Philanthropy Project)、史密斯·理查森基金會(huì)(Smith Richardson Foundation)等。此外，路明克斯公司(Luminex Corporation)、德州農(nóng)工大學(xué)(Texas A&M University)、核威脅倡議組織(The Nuclear Threat Initiative, NTI)、緊急生物解決方案公司(Emergent BioSolutions Inc.)、勃林格殷格翰公司(Boehringer Ingelheim)等也曾捐資于BCOB。同時(shí)，該智庫也接受來自私人通過郵寄、網(wǎng)上支付的捐款。如在官網(wǎng)專辟捐助鏈接，捐贈(zèng)人填寫基本信息與金額即可完成[4]?？梢?，BCOB的資金來源渠道多元，為其可持續(xù)發(fā)展提供了必要條件。

1.3人員構(gòu)成BCOB成員出自多門，橫跨政界、商界和法律界等多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了“智力”與權(quán)力的有效結(jié)合。例如，創(chuàng)始人之一的喬·利伯曼曾于2000年當(dāng)選民主黨美國副總統(tǒng)候選人，并兼任參議院國土安全與政府事務(wù)委員會(huì)(United States Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs)主席，亦是武裝部隊(duì)委員會(huì)(Armed Services Committee)的重要成員。另一創(chuàng)建人湯姆·里奇曾是美國首位國土安全部部長，并兩度當(dāng)選賓夕法尼亞州州長，目前還擔(dān)任美國商會(huì)國家安全特別工作組(U.S. Chamber of Commerce’s National Security Task Force)主席一職。智庫委員共四名，包括湯姆·達(dá)施勒、麗薩·默納克(Lisa Monaco)、吉姆·格林伍德(Jim C. Greenwood)和肯·韋恩(Ken Wainstein)等人。湯姆·達(dá)施勒曾供職于眾議院8年，并于1994年當(dāng)選參議院民主黨領(lǐng)袖，還是戰(zhàn)略咨詢公司——達(dá)施勒集團(tuán)(Daschle Group)的創(chuàng)始人與首席執(zhí)行官。麗薩·默納克曾于2011年被奧巴馬總統(tǒng)提名，擔(dān)任負(fù)責(zé)國家安全事務(wù)的助理司法部長，2013至2017年又擔(dān)任總統(tǒng)國土安全與反恐助理(Assistant to the President for Homeland Security and Counterterrorism)，并兼任內(nèi)閣級(jí)國土安全負(fù)責(zé)人委員會(huì)(Cabinet-Level Homeland Security Principals’ Committee)主席。吉姆·格林伍德為生物技術(shù)工業(yè)組織(Biotechnology Industry Organization, BIO)總裁兼首席執(zhí)行官，還曾擔(dān)任能源和商務(wù)委員會(huì)監(jiān)督和調(diào)查小組委員會(huì)(Energy and Commerce Committee Subcommittee on Oversight and Investigation)主席。肯·韋恩是戴維斯·波爾克&沃德韋爾(Davis Polk & Wardwell)律師事務(wù)所訴訟部合伙人，2001年當(dāng)選美國檢察官行政辦公室主任，2004年榮升哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦檢察官，2008年被小布什總統(tǒng)任命為國土安全顧問。執(zhí)行主任阿莎·喬治(Asha M. George)是公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的專家，曾擔(dān)任美國第110、111屆國會(huì)眾議院國土安全委員會(huì)(House Committee on Homeland Security)主任[5]。

1.4管理模式不同于歐美大部分智庫普遍采用理事會(huì)或董事會(huì)的管理機(jī)制，BCOB的管理模式為委員會(huì)制。由兩名聯(lián)合主席、四名委員、一名執(zhí)行主任及若干研究人員組成。其中，聯(lián)合主席和委員統(tǒng)領(lǐng)全局，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策，如任命負(fù)責(zé)人、確定BCOB發(fā)展方向與大政方針、籌措資金與提升影響力等；執(zhí)行主任帶領(lǐng)研究人員負(fù)責(zé)具體實(shí)施，如頻頻到國會(huì)參加聽證會(huì)、開展日常研究、組織召開會(huì)議等。

委員會(huì)制的管理模式減少了聯(lián)合主席、委員與執(zhí)行主任、研究人員之間的距離，中間層級(jí)減少，權(quán)力逐步下放，研究效率顯著提升。從BCOB近幾年發(fā)布研究報(bào)告、舉辦會(huì)議、參加聽證會(huì)的數(shù)量之多、頻次之快就可見一斑。六年來，共發(fā)布了6份研究報(bào)告、參加了15次聽證會(huì)、舉辦了40場專題會(huì)議?？梢?，此種管理模式是BCOB高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

2 研究內(nèi)容與偏好

智庫是獨(dú)立性、非盈利性組織，主要依靠專業(yè)知識(shí)與思想獲取社會(huì)認(rèn)可，并旨在影響政府決策進(jìn)程[6]。BCOB也不例外，2015至2020年期間共陸續(xù)發(fā)布了6份研究報(bào)告，皆成為美國生物防御戰(zhàn)略構(gòu)建與實(shí)施的主要參照物。

2.1對生物防御建設(shè)整體藍(lán)圖的勾勒2015年10月，BCOB發(fā)布《國家生物防御藍(lán)圖》報(bào)告，對美國生物防御體系進(jìn)行全面、細(xì)致地勾勒與規(guī)劃，為美國生物防御戰(zhàn)略的構(gòu)建與實(shí)施奠定重要基礎(chǔ)。報(bào)告開篇直指美國對生物威脅的準(zhǔn)備工作不足，敵對國家持有生物武器、生物恐怖主義以及自然暴發(fā)的傳染病等生物威脅依然存在。美國雖在生物防御建設(shè)方面小有成就，但仍易受生物事件影響，其根本原因在于政府高層缺乏強(qiáng)有力的集中領(lǐng)導(dǎo)。對此，可在一定程度上由副總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，并成立白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)(White House Biodefense Coordination Council)加以解決。

在聯(lián)邦層面，BCOB建議提高生物環(huán)境監(jiān)測能力、強(qiáng)化數(shù)據(jù)收集和共享系統(tǒng)、提供財(cái)政資金支持、提升生物技術(shù)創(chuàng)新能力等。具體共列出33項(xiàng)政策建議以供政府參考，包括由副總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)生物防御建設(shè)進(jìn)程，賦予其管轄權(quán)和預(yù)算權(quán)，成立白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)，制定和實(shí)施國家生物防御戰(zhàn)略，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算，完善情報(bào)系統(tǒng)，加強(qiáng)對人畜共患疾病暴發(fā)的監(jiān)測與監(jiān)管，提供各類應(yīng)急資源，強(qiáng)化與州、地方各級(jí)政府的信息共享，重申美國在《禁止生物武器公約》中的“領(lǐng)導(dǎo)”地位，加強(qiáng)生物防御軍民合作，推動(dòng)診斷檢測迅速發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)建立全球公共衛(wèi)生應(yīng)對機(jī)制等內(nèi)容[7]。

2.2評(píng)估聯(lián)邦政府生物防御政策成效2016年12月，BCOB發(fā)布《生物防御指標(biāo)》(Biodefense Indicators)報(bào)告，指出美國在抵御疫情暴發(fā)和生物防御建設(shè)方面存在短板，如未能預(yù)先確定供資優(yōu)先次序；無法迅速制定、批準(zhǔn)和實(shí)施醫(yī)療對策以及實(shí)際對策軟弱無力。在《生物防御藍(lán)圖》發(fā)表一年的契機(jī)下，《生物防御指標(biāo)》的出爐旨在詳細(xì)評(píng)估政府過去一年的相關(guān)工作，對美國生物防御戰(zhàn)略的構(gòu)建趨向進(jìn)行捕捉與判斷。評(píng)估的最終結(jié)果是尚在運(yùn)行的46個(gè)項(xiàng)目中，17個(gè)取得部分進(jìn)展，真正完成的僅有2個(gè)。因此，美國對危險(xiǎn)生物事件的準(zhǔn)備工作依然不足。基于此，該報(bào)告敦促國會(huì)制定聯(lián)合監(jiān)督體系，消除對生物防御監(jiān)督的司法障礙。此外，人畜共患疾病的檢測與應(yīng)對、農(nóng)業(yè)安全、軍事技術(shù)向民用技術(shù)轉(zhuǎn)化等均應(yīng)列入新一屆政府的議事日程[8]。

2.3關(guān)于農(nóng)業(yè)和動(dòng)物防御研究2017年10月，BCOB發(fā)布《保護(hù)動(dòng)物和農(nóng)業(yè)》(Defense of Animal Agriculture)報(bào)告，指出人畜共患疾病的發(fā)病率逐年提升，惡意威脅糧食和農(nóng)業(yè)安全的企圖依然存在。因此，美國聯(lián)邦、州、地方政府合力保障糧食供應(yīng)與農(nóng)業(yè)安全至關(guān)重要，是整個(gè)生物防御任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，由副總統(tǒng)領(lǐng)銜農(nóng)業(yè)防御體系的構(gòu)建，積極應(yīng)對威脅，保障糧食安全；其次，農(nóng)業(yè)部與聯(lián)邦調(diào)查局之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，制定與完善預(yù)防和應(yīng)對措施，開展對農(nóng)業(yè)犯罪和恐怖主義調(diào)查工作；再次，聯(lián)邦、州、地方政府之間在早期預(yù)警、生物監(jiān)測以及信息共享等方面加強(qiáng)合作，共同制定質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)；最后，引入更加先進(jìn)、尖端的實(shí)驗(yàn)技術(shù)，提出更具創(chuàng)新性的應(yīng)對方案，以有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)和動(dòng)物防御建設(shè)[9]。

2.4關(guān)于生物防御預(yù)算改革研究2018年2月，BCOB發(fā)布《生物防御預(yù)算改革：需要綜合預(yù)算以提升投資回報(bào)率》(Budget Reform for Biodefense: Integrated Budget Needed to Increase Return on Investment)報(bào)告，指出美國生物防御戰(zhàn)略成功與否取決于各類項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算與資金分配，建議白宮制定一項(xiàng)綜合生物防御預(yù)算計(jì)劃，主要囊括預(yù)算交叉點(diǎn)、項(xiàng)目活動(dòng)績效產(chǎn)出以及五年預(yù)算計(jì)劃等內(nèi)容，并再次重申副總統(tǒng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)的重要性，還呼吁國會(huì)設(shè)立兩院、兩黨生物防御工作組(Biodefense Working Group, BWG)，以確定生物防御監(jiān)督結(jié)構(gòu)與程序。生物防御工作組應(yīng)就預(yù)防、威懾、準(zhǔn)備、探測、響應(yīng)、溯源、緩解等防御舉措，以及預(yù)算與撥款決議提出改革對策與建議。此外，報(bào)告還敦促國會(huì)授權(quán)設(shè)立“未來年度生物防御預(yù)算計(jì)劃”(Future Years Biodefense Budget Program)，要求提前估算至少未來五年的財(cái)政支出與擬議撥款[10]。

2.5關(guān)于聯(lián)邦與地方政府應(yīng)對生物威脅聯(lián)動(dòng)關(guān)系研究2018年10月，BCOB發(fā)布《堅(jiān)守生物防御防線》(Holding the Line on Biodefense)報(bào)告，指出聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府應(yīng)將生物防御作為優(yōu)先考量事項(xiàng)，地方政府應(yīng)與聯(lián)邦政府分擔(dān)大規(guī)模生物事件的準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)工作，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，具體表現(xiàn)為設(shè)立新的國家緊急醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)(National Emergency Medical Services System)；增加國家基本醫(yī)療用品、設(shè)備庫存量；在全國范圍內(nèi)提供健康醫(yī)療服務(wù)；授權(quán)各類實(shí)驗(yàn)室測試生物制劑；加強(qiáng)與提升生物監(jiān)測水平與能力；在生物危機(jī)爆發(fā)前預(yù)先分配應(yīng)急資金；將生物防御作為官員選拔的重要考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容[11]。

2.6關(guān)于生物防御系統(tǒng)的診斷與完善2020年11月10日，BCOB發(fā)布《生物防御診斷：盲目飛行，無計(jì)劃著陸》(Diagnostics for Biodefense: Flying Blind with No Plan to Land)報(bào)告，指出新冠肺炎疫情的暴發(fā)與蔓延暴露了美國生物防御系統(tǒng)的脆弱性，由于診斷檢測能力有限，防護(hù)設(shè)備、試劑等資源短缺，預(yù)算資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致無法跟蹤和控制疾病的傳播。為此，該報(bào)告呼吁美國政府和國會(huì)提升診斷檢測能力，推出新的檢測方法，以有效應(yīng)對目前新冠肺炎疫情及未來的新發(fā)突發(fā)傳染病。其中，為行政部門提供的建議包括：購買可行的診斷方案、充分滿足診斷研發(fā)需求、積極利用國防研究領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)等；向立法部門提供的建議包括：敦促國會(huì)修訂《2020年新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act of 2020, CARES)，制定診斷與檢測新冠疫情的國家計(jì)劃、加大對診斷檢測的報(bào)銷力度以及對可能造成大規(guī)模傳染的疾病展開排查、為診斷研發(fā)提供長期財(cái)力資助、敦促國會(huì)修訂《生物盾牌法案》(Project BioShield Act of 2004)，將國防專業(yè)知識(shí)引入診斷檢測技術(shù)當(dāng)中等[12]。

從研究內(nèi)容來看，BCOB既關(guān)注全局，又聚焦重點(diǎn)，遵循“從總體到局部”的原則為美國生物防御戰(zhàn)略的構(gòu)建“獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”。首份報(bào)告從總體上進(jìn)行考量與布局，描繪了美國生物防御戰(zhàn)略的基本藍(lán)圖，第二至第五份報(bào)告分別對評(píng)估體系、動(dòng)物與農(nóng)業(yè)防御、預(yù)算改革、聯(lián)邦與各級(jí)政府關(guān)系等議題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)照，進(jìn)一步盤點(diǎn)與細(xì)化，為2018年特朗普政府發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告奠定重要基礎(chǔ)，在生物威脅范疇、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算改革等方面，特朗普總統(tǒng)基本都采納了該智庫的建議[13]?；谛鹿谝咔樵诿绹僚暗默F(xiàn)實(shí)背景，新出爐的第六份報(bào)告對美國生物防御系統(tǒng)暴露的問題進(jìn)行反思，提出加強(qiáng)診斷檢測才是控制疫情傳播、維護(hù)生物安全的題中應(yīng)有之義。除了發(fā)布研究報(bào)告，BCOB還通過參加聽證會(huì)、舉辦會(huì)議等形式開展研究活動(dòng)。

3 基本特點(diǎn)

自成立以來，BCOB與政府部門密切互動(dòng)，在特定的生物防御領(lǐng)域?yàn)檎矮I(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”，影響政府相關(guān)決策，表現(xiàn)不俗，并呈現(xiàn)出以下顯著特點(diǎn)。

3.1議題聚焦化有別于布魯金斯學(xué)會(huì)(Brookings Institution)、蘭德公司(RAND Corporation)、戰(zhàn)略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)、對外關(guān)系委員會(huì)(Council on Foreign Relations)等美國主流智庫，其研究范疇較為寬泛，關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等多個(gè)領(lǐng)域，研究方向“大而全”；而BCOB則將研究議題牢牢聚焦在生物防御戰(zhàn)略構(gòu)建與應(yīng)對生物威脅方面。發(fā)布的6份報(bào)告都緊緊圍繞這一專業(yè)方向，全方位探討“藍(lán)圖規(guī)劃和制度構(gòu)建”“預(yù)算改革”“評(píng)估與總結(jié)”“動(dòng)物農(nóng)業(yè)防御”“聯(lián)邦與地方政府關(guān)系”“診斷與檢測”等問題。

BCOB還瞄準(zhǔn)了應(yīng)對自然暴發(fā)的傳染病、生物武器和生物恐怖主義威脅以及生物技術(shù)濫用等議題，利用各種場合，頻頻舉辦各種論壇和會(huì)議，不斷擴(kuò)大影響面。如2015年11月3日，眾議院國土安全委員會(huì)(House Committee on Homeland Security)舉行題為“防御生物恐怖主義：美國多么脆弱？”(Defending Against Bioterrorism:How Vulnerable is America?)聽證會(huì)，利伯曼和里奇受邀出席，強(qiáng)調(diào)生物恐怖主義對美國的巨大威脅、評(píng)估美國生物防御計(jì)劃的運(yùn)行狀況以及提供提升生物防御能力的意見建議[14]。2017年10月3日，BCOB召開題為“生物犯罪、恐怖主義和戰(zhàn)爭歸因：挑戰(zhàn)和解決方案”(Attribution of Biological Crime, Terrorism, and Warfare: Challenges and Solutions)會(huì)議，指出生物犯罪、持有生物武器的國家可能威脅國土安全，但美國尚未具備應(yīng)對能力。因此，與會(huì)者建議在識(shí)別病原體源頭，探尋生物犯罪、生物恐怖主義肇事者，提升生物威脅歸因與溯源能力等方面下功夫[15]。2018年4月25日，該智庫舉行“跨國生物威脅與全球安全”(Transnational Biological Threats and Global Security)會(huì)議，指出美國面臨的生物威脅不斷增加，包括可能在全球蔓延的新發(fā)突發(fā)傳染病、恐怖分子尋求生物武器、民族國家欲重建舊有進(jìn)攻性生物武器計(jì)劃等多種類型[16]。2019年2月5日，BCOB舉辦題為“對抗下一場戰(zhàn)爭：防御生物武器”(Fighting the Next War: Defense Against Biological Weapons)會(huì)議，與會(huì)者就應(yīng)對生物武器威脅、國防部在國家生物防御戰(zhàn)略中的作用等議題展開討論[17]。7月11日，該智庫又在紐約舉行公開會(huì)議，集中討論生物防御曼哈頓計(jì)劃(A Manhattan Project for Biodefense)，即旨在保護(hù)美國免受生物威脅(包括生物戰(zhàn)、生物恐怖主義和傳染病大流行)的國家級(jí)研發(fā)項(xiàng)目[18]。11月7日，智庫執(zhí)行主任阿莎·喬治參加并主持了《原子科學(xué)家公報(bào)》(Bulletin of the Atomic Scientists)年會(huì)，指出生物技術(shù)是一把“雙刃劍”，在為社會(huì)帶來利好的同時(shí)，也可能導(dǎo)致合成生物學(xué)、網(wǎng)絡(luò)生物學(xué)、微生物學(xué)等的濫用風(fēng)險(xiǎn)，敦促國家對其高度重視[19]。

自新冠疫情暴發(fā)以來，BCOB立即著手開展密集性研究，并積極參與國會(huì)聽證。如2020年2月10日，BCOB與哈德遜研究所舉行聯(lián)合會(huì)議，就新冠疫情暴發(fā)對美國國家安全的影響、聯(lián)邦政府危機(jī)處理的方式、下一次大流行疾病暴發(fā)的準(zhǔn)備工作等議題展開討論[20]。2月12日，美國參議院國土安全和政府事務(wù)委員會(huì)舉行題為“我們準(zhǔn)備好了嗎？保護(hù)美國免受全球流行病的危害”(Are We Prepared? Protecting the U.S. from Global Pandemics)圓桌聽證會(huì)，就美國當(dāng)前新冠病毒和未來大流行病的防范水平與能力展開評(píng)估。阿莎·喬治受邀參加此次聽證[21]。隨著新冠疫情在美國持續(xù)蔓延，7月21日，智庫召開題為“新冠病毒的復(fù)雜性：威脅集聚、資源斷裂”(COVID Complexities: Converging Threats, Fractured Resources)的會(huì)議，集中討論了新冠病毒威脅、疾病追蹤與溯源、醫(yī)療準(zhǔn)備、應(yīng)急管理等議題[22]。

3.2人員專業(yè)化作為專門從事思想創(chuàng)新的知識(shí)密集型組織，智庫無疑依賴于一支高素質(zhì)的專家隊(duì)伍。智庫在決策咨詢中能否發(fā)揮作用，與智庫專家是否產(chǎn)出高質(zhì)量、專業(yè)化的研究成果密不可分[23]。同樣地，BCOB秉承“兼容并包”原則，打破學(xué)科背景與行業(yè)限制，網(wǎng)羅專業(yè)人才作為支撐，形成了涵蓋國土安全、反恐、生物防御領(lǐng)域政府官員、企業(yè)商界負(fù)責(zé)人、科研學(xué)者等多領(lǐng)域、跨學(xué)科的強(qiáng)大人才梯隊(duì)。據(jù)悉，喬·利伯曼、湯姆·里奇、肯·韋恩均是前美國國土安全部門高官；唐納·沙拉拉(Donna Shalala)曾為克林頓政府時(shí)期的衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長；麗薩·默納克曾任總統(tǒng)反恐助理；吉姆·格林伍德為生物防御組織負(fù)責(zé)人；約納·亞歷山大(Yonah Alexander)、雷切爾·萊文森(Rachel Levinson)分別為波多馬克政策研究所校際恐怖主義研究中心(Inter-University Center for Terrorism Studies, Potomac Institute for Policy Studies)主任和亞利桑那州立大學(xué)國家研究計(jì)劃(National Research Initiatives, Arizona State University)主任。這些人員大都與美國政府盤根錯(cuò)節(jié)，在為其提供咨政建言方面分量較足。

3.3評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化研究成果是智庫發(fā)展的重中之重，對其評(píng)估與審查能夠避免智庫研究中的行為不端、質(zhì)量低下以及“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象[24]。在質(zhì)量評(píng)估方面，BCOB走在該領(lǐng)域前列，十分注重“經(jīng)世致用”與成果轉(zhuǎn)化。2016年12月，BCOB發(fā)布《生物防御指標(biāo)》報(bào)告，對美國生物防御建設(shè)實(shí)施效果予以評(píng)估，并制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為重要依據(jù)，即將實(shí)施行動(dòng)狀態(tài)劃分為完成、部分完成和并未完成三類，將執(zhí)行期限分為少于一年的短期行動(dòng)、一到三年的中期行動(dòng)以及三到五年的長期行動(dòng)?；诖耍瑢?015年提出的33條建議逐一進(jìn)行驗(yàn)證與比對。2018年11月14日，BCOB又召開題為“生物防御指標(biāo)：國家生物防御藍(lán)圖實(shí)施進(jìn)程的關(guān)鍵要素”(Biodefense Indicators: Progress in Implementing Key Elements of the National Blueprint for Biodefense)會(huì)議，再次對執(zhí)行部門實(shí)施《國家生物防御藍(lán)圖》(2015)進(jìn)展情況展開評(píng)估，內(nèi)容涵蓋國家生物防御戰(zhàn)略制定與實(shí)施情況、當(dāng)前生物監(jiān)視和探測計(jì)劃反饋情況、醫(yī)療對策應(yīng)用情況以及情報(bào)、信息共享情況等多個(gè)層面。白宮方面也派出代表參加[25]。

4 對美國生物安全政策的影響

BCOB將主要受眾和服務(wù)對象定位于政府和國會(huì)官員，指向性十分明顯，致力于影響政府相關(guān)決策。對照美國生物安全政策的相關(guān)內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)BCOB發(fā)布的研究報(bào)告、召開會(huì)議的相關(guān)議題的確在戰(zhàn)略構(gòu)建與規(guī)劃、政策目標(biāo)設(shè)定、人員配備與機(jī)構(gòu)設(shè)置以及預(yù)算改革與資金撥付等方面，為政府生物安全政策的制定與實(shí)施提供了重要參考，發(fā)揮了重要作用。

4.1戰(zhàn)略構(gòu)建與整體規(guī)劃方面BCOB在2015年發(fā)布的《國家生物防御藍(lán)圖》中呼吁，美國應(yīng)制定和實(shí)施全面的生物防御戰(zhàn)略與執(zhí)行計(jì)劃，建議從整理現(xiàn)有生物防御政策、法規(guī)與條約，確定現(xiàn)行政策需求，評(píng)估和確定預(yù)算撥款，剖析差距與短板，以及開展評(píng)估與審查等方面入手。次年11月30日，國會(huì)頒布的《2017財(cái)年國防授權(quán)法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017)幾乎完全采納了BCOB的建議，敦促國防部部長、衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長、國土安全部部長和農(nóng)業(yè)部部長共同制定一項(xiàng)國家生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃，須包含對現(xiàn)有生物防御政策的審查與評(píng)估、生物威脅的種類、美國防止獲取、擴(kuò)散和使用生物武器的現(xiàn)行計(jì)劃以及各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)與功能等內(nèi)容[26]?！秶疑锓烙鶓?zhàn)略》報(bào)告也采納了《國家生物防御藍(lán)圖》的相關(guān)建議，于2018年9月正式出爐，標(biāo)志著美國將生物防御與生物安全議題提升到了國家安全前所未有的高度。

4.2政策目標(biāo)設(shè)定方面據(jù)悉，從2014年12月至2015年4月，BCOB連續(xù)舉辦題為“樹立威脅意識(shí)”“預(yù)防與保護(hù)”“監(jiān)視與檢測”“響應(yīng)與恢復(fù)”研討會(huì)，聲稱這四項(xiàng)議題應(yīng)共同成為美國構(gòu)建全方位、全譜系生物防御戰(zhàn)略的核心目標(biāo)，并指出生物戰(zhàn)、生物恐怖主義、新發(fā)突發(fā)傳染病以及實(shí)驗(yàn)室意外泄漏等均是美國及國際社會(huì)面臨的最嚴(yán)重威脅。2018年的《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告也指出，美國當(dāng)前面臨的生物威脅包括三類：第一類為自然生物威脅，主要指自然發(fā)生的新發(fā)突發(fā)傳染病。重癥急性呼吸綜合征(SARS)、甲型H1N1流感病毒、高致病性禽流感(H5N1、H7N9)、中東呼吸綜合征(MERS)、埃博拉病毒、新型冠狀病毒肺炎等自然因素引起的重大傳染病及動(dòng)植物疫情均屬此類；第二類為偶然生物威脅，主要指生物實(shí)驗(yàn)室人員偶然泄漏病原微生物，導(dǎo)致自身或?qū)嶒?yàn)室以外人員的感染；第三類為“蓄意”生物威脅，主要包括生物武器擴(kuò)散、生物恐怖主義潛在威脅以及生物技術(shù)濫用、謬用風(fēng)險(xiǎn)等。為應(yīng)對這些生物威脅，該報(bào)告提出了美國生物防御戰(zhàn)略將要實(shí)現(xiàn)的五個(gè)目標(biāo)：其一，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過監(jiān)視和檢測活動(dòng)鑒定和識(shí)別生物威脅并預(yù)測生物事件；其二，防止生物技術(shù)濫用，預(yù)防生物事故發(fā)生；其三，提前做好監(jiān)測工作，規(guī)避生物事件爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；其四，快速作出響應(yīng)，最大限度地限制其負(fù)面影響；其五，增強(qiáng)生物事件爆發(fā)后迅速恢復(fù)的能力，以降低生物威脅風(fēng)險(xiǎn)[27]。由此可以看出，BCOB早在成立之初就通過舉辦一系列研討會(huì)，為美國生物防御體系的構(gòu)建確定了目標(biāo)與方向，這些建議均成為《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告的核心內(nèi)容。

4.3人員配備與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面《國家生物防御藍(lán)圖》提出的頭號(hào)建議就是美國在處理和協(xié)調(diào)生物防御建設(shè)方面缺乏集中、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，副總統(tǒng)應(yīng)是這一職位的不二人選。新冠疫情發(fā)生后，特朗普指派副總統(tǒng)邁克·彭斯(Mike Pence)全權(quán)負(fù)責(zé)疫情應(yīng)對工作，使這一提議從理論變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。BCOB執(zhí)行主任阿莎·喬治對此高度贊揚(yáng)，并聲稱副總統(tǒng)將會(huì)在未來生物防御建設(shè)方面發(fā)揮重要作用[28]。

BCOB還在《國家生物防御藍(lán)圖》中主張建立白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)，以凝聚各部門、各州、各地方、各行業(yè)力量，指示相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)均應(yīng)在該委員會(huì)占有一席之地，就生物防御建設(shè)問題進(jìn)行協(xié)商與溝通，對國家生物防御戰(zhàn)略的制定與實(shí)施開展定期評(píng)估。這一理念在特朗普發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告中也得以彰顯，新成立的內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)(Cabinet-level Biodefense Steering Committee)與白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)的功能十分相似。內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)橫跨政府15個(gè)部門，由衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長亞歷克斯·阿扎爾(Alex Azar)擔(dān)任主席，成員有國務(wù)卿、國防部長、總檢察長、農(nóng)業(yè)部長、退伍軍人事務(wù)部部長、國土安全部部長以及環(huán)境保護(hù)署署長等，構(gòu)成人員出自多門。主要任務(wù)是對美國生物防御戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對國家生物防御戰(zhàn)略目標(biāo)及實(shí)施效果展開評(píng)估，以更好地預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對生物事件，并能夠從生物威脅中迅速恢復(fù)[29]。

4.4預(yù)算改革與資金撥付方面在《國家生物防御藍(lán)圖》和《生物防御預(yù)算改革：需要綜合預(yù)算以提升投資回報(bào)率》報(bào)告中均建議統(tǒng)一生物防御預(yù)算與撥款，使國會(huì)和政府了解整個(gè)生物防御系統(tǒng)的資金來源。在政府發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》《美國衛(wèi)生安全國家行動(dòng)計(jì)劃》(United States Health Security National Action Plan)以及《國家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略2019-2022》(National Health Security Strategy 2019-2022)報(bào)告中，均指出應(yīng)強(qiáng)化生物防御預(yù)算改革，敦促行政管理和預(yù)算辦公室(the Office of Management and Budget, OMB)制定綜合性的生物防御預(yù)算方案，統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)支出，有效提升投資回報(bào)率[30]。2020年2月24日，特朗普政府也采納相關(guān)建議，向國會(huì)提交25億美元預(yù)算撥款申請，專門用于疫苗開發(fā)、物資設(shè)備采購等，以應(yīng)對突如其來的新冠疫情[31]。但是，由于特朗普淡化新冠病毒威脅，應(yīng)對方式毫無章法，導(dǎo)致美國疫情持續(xù)蔓延。

BCOB成立時(shí)長雖只有6年，但基于上述分析，已經(jīng)在影響美國生物防御政策制定、促進(jìn)國家生物防御能力建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

5 結(jié)論與啟示

兩黨生物防御委員會(huì)作為美國智庫中的“后起之秀”。自2014年成立以來，通過發(fā)布研究報(bào)告、參加聽證會(huì)與舉辦會(huì)議“三駕馬車”不斷為美國生物防御建設(shè)與發(fā)展“建言獻(xiàn)策”，研究議題聚焦于該領(lǐng)域的整體性規(guī)劃、預(yù)算改革、效果評(píng)估、應(yīng)對威脅、診斷檢測等多個(gè)層面。2018-2019年美國政府連續(xù)發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》《美國衛(wèi)生安全國家行動(dòng)計(jì)劃》以及《國家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略2019-2022》等多份報(bào)告中，均強(qiáng)調(diào)提升預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、準(zhǔn)備、減輕、應(yīng)對生物威脅能力的重要性與緊迫性，指出財(cái)政預(yù)算與效果評(píng)估是美國生物防御戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)等。而這些內(nèi)容均與BCOB的研究成果與建議“不謀而合”。BCOB的研究成果以其專業(yè)性、實(shí)用性得到了政府的青睞，以至于潛移默化或被直接采納，影響了政府決策，對美國生物防御戰(zhàn)略的構(gòu)建與實(shí)施產(chǎn)生了一定影響。

如今，在新冠疫情肆虐的大背景下，生物安全議題受到高度重視，構(gòu)建生物安全智庫也顯得尤為必要。建設(shè)一批高水平生物安全高端智庫，以推動(dòng)生物防御建設(shè)科學(xué)決策，把脈生物安全發(fā)展態(tài)勢，為國家生物防御戰(zhàn)略體系的構(gòu)建提供“智力”支持，并提升參與國際生物安全事務(wù)的影響力與話語權(quán)，已然成為國家的當(dāng)務(wù)之急。因此，全面總結(jié)和剖析BCOB的研究內(nèi)容、基本特點(diǎn)及對生物安全政策的影響，對于中國構(gòu)建生物安全智庫具有積極的啟示與借鑒價(jià)值。

首先，以專業(yè)性的研究議題為基礎(chǔ)，明確智庫的戰(zhàn)略定位與發(fā)展方向。就目前而言，我國軍事科學(xué)院曾于2005年組建病原微生物生物安全國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、中國科學(xué)院于2011年下設(shè)微生物研究所生物安全三級(jí)實(shí)驗(yàn)室、天津大學(xué)于2016年9月成立生物安全戰(zhàn)略研究中心。但是，這些智庫在戰(zhàn)略定位、研究方向等方面還面臨諸多亟待探索和不完善之處。對此，生物安全智庫應(yīng)明確研究的主攻方向，既注重生物安全戰(zhàn)略整體性構(gòu)建的研究，也關(guān)照生物安全概念、特征等局部性的研究議題，但總體上均應(yīng)框定在生物安全這一專業(yè)性領(lǐng)域；其次，生物安全智庫應(yīng)緊扣政府決策需求，瞄準(zhǔn)國際前沿，在政府強(qiáng)有力的支持下，集中相關(guān)專業(yè)對口人員攻堅(jiān)克難，努力打造具有較高指向性、較強(qiáng)針對性的研究成果，規(guī)避研究成果與實(shí)際政策需求“兩張皮”的問題，為政府決策提供高質(zhì)量、高水平、符合中國實(shí)際的建議方案，力圖使智庫成果與國家生物安全政策有效“對接”；最后，加強(qiáng)智庫與政府相關(guān)部門的聯(lián)系，建立“直通車”和“綠色通道”，注重研究成果的成功轉(zhuǎn)化與落地實(shí)施。當(dāng)前，我國生物安全智庫研究成果出爐后，通常都面臨“卡脖子”和“腸梗阻”的窘境，如何確保事關(guān)國計(jì)民生的重要成果“上下通達(dá)”，快速納入國家決策和法治的軌道，是催生和繁榮中國生物安全智庫建設(shè)的關(guān)鍵所在。