美國國家情報評估的理論與實(shí)踐探索

張 力

(戰(zhàn)略支援部隊信息工程大學(xué) 洛陽 471003)

作為二戰(zhàn)以來的世界頭號情報強(qiáng)國，美國情報界在情報理論和實(shí)踐中都取得了矚目的成果。中央情報局1950年成立了國家評估辦公室，這標(biāo)志著國家情報評估體系的初步確立?！秶仪閳笤u估》被認(rèn)為是“代表著美國情報界最正規(guī)和最高水平的戰(zhàn)略分析產(chǎn)品?！盵1]國家情報評估體系的建立有效地整合了情報界的各類情報資源，擴(kuò)大了美國戰(zhàn)略級情報的分析、生產(chǎn)和消費(fèi)能力，為保障美國戰(zhàn)略決策提供了堅實(shí)的情報基礎(chǔ)。

目前，國內(nèi)學(xué)界有關(guān)國家情報評估的各類文本分析已有豐富而翔實(shí)的研究，而對于國家情報評估的理論淵源和實(shí)踐活動的關(guān)注則相對不足。本文將從實(shí)踐準(zhǔn)備、理論準(zhǔn)備、主要原則和分歧焦點(diǎn)等幾個方面剖析國家情報評估的生產(chǎn)活動，從而有助于進(jìn)一步理解國家情報評估的歷史、現(xiàn)狀與前景。

1 實(shí)踐準(zhǔn)備

國家情報評估體制的構(gòu)想和建立是一個漫長的過程。在此過程中，英國情報界長期的傳統(tǒng)和美國情報界戰(zhàn)時積累的經(jīng)驗在其中產(chǎn)生了直接的影響。

1.1英國情報傳統(tǒng)的影響近代以來，英國一直是世界事務(wù)的積極參與者，對于戰(zhàn)略性情報一直有著穩(wěn)定而迫切的需求。因此，英國情報界較早地致力于生產(chǎn)經(jīng)過統(tǒng)一協(xié)調(diào)后的戰(zhàn)略情報產(chǎn)品。

英國建立國家級戰(zhàn)略情報生產(chǎn)組織的努力始于一戰(zhàn)以前。如同絕大多數(shù)國家一樣，英國也擁有多個情報機(jī)構(gòu)，它們雖然效能卓越，但彼此之間卻不擅長合作，有時更精于內(nèi)斗。為了提高決策的效率，為了更好地協(xié)調(diào)各個獨(dú)立情報機(jī)構(gòu)，英國于1902年建立的帝國防務(wù)委員會就負(fù)有類似的職責(zé)。第一次世界大戰(zhàn)后，在戰(zhàn)場上得到檢驗的總體戰(zhàn)的學(xué)說日益受到各國軍界的重視，經(jīng)多次嘗試和協(xié)調(diào)，英國于1936年7月正式成立了聯(lián)合情報委員會，用以對英國情報界進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，并生產(chǎn)國家級的情報評估產(chǎn)品。其主要職能之一就是“對從國外獲取的全部情報資料進(jìn)行評估與協(xié)調(diào)，確保政府決策建立在最可靠的情報基礎(chǔ)之上”[2]。至此，英國的國家級戰(zhàn)略情報生產(chǎn)機(jī)制已初具雛形，擁有了獨(dú)立的組織，建立了完善的協(xié)調(diào)程序，并生產(chǎn)出代表凝聚情報界整體智慧的情報產(chǎn)品。

聯(lián)合情報委員會在二戰(zhàn)中的表現(xiàn)則更進(jìn)一步地強(qiáng)化了它的地位。英國政府的情報產(chǎn)品中，聯(lián)合情報委員會的報告占據(jù)主導(dǎo)地位，首相每期都加以圈閱。在兩次世界大戰(zhàn)中與英國并肩作戰(zhàn)的美國，在情報體制方面，尤其是在生產(chǎn)《國家情報評估》方面，受到了英國的深刻影響。1941年，美國組建了情報協(xié)調(diào)局，開始致力于協(xié)調(diào)整個情報界，并在全源情報的基礎(chǔ)上生產(chǎn)攸關(guān)美國國家利益的戰(zhàn)略級情報產(chǎn)品。該組織的架構(gòu)模式參考了英國情報界的經(jīng)驗，兩者非常相似。

1.2美國情報界的積累經(jīng)驗美國情報界的許多經(jīng)驗都是在戰(zhàn)爭中得以形成、發(fā)展乃至成熟的。這些戰(zhàn)場上的經(jīng)驗，既來自于強(qiáng)大的對手，也來自于對失敗的反思。

1.2.1 對于強(qiáng)敵的成功經(jīng)驗的借鑒 兩次世界大戰(zhàn)，美國的老對手是德國人。雖然在戰(zhàn)場上最終打敗了德國人，但美國情報界對于德國同行卻頗為敬佩。正是從對手德國那里，美國情報界意識到：a.與總體戰(zhàn)理論所要求的相一致，戰(zhàn)爭中迫切需要“總體情報”，即戰(zhàn)略性的、全源性、攸關(guān)國家命運(yùn)的情報；b.在科技發(fā)展日新月異、情報素材大為豐富的情況下，情報分析的重要性日漸突出，尤其需要引入現(xiàn)代社會科學(xué)中的諸多方法；c.這種性質(zhì)的情報工作有賴于一個專門的組織，而不能指望其他部門來完成。

1.2.2 對于失敗的戰(zhàn)爭行動的反思 美國在珍珠港遭遇突襲，受到慘重?fù)p失。在美國公眾和情報界看來，這首先是一次重大的情報失誤。痛定思痛，美國人自此開始了集中處理情報的努力?！斑@種做法來源于珍珠港的教訓(xùn)。那次突然襲擊突出地說明了情報分散的危害：戰(zhàn)前，美國情報機(jī)構(gòu)已經(jīng)收集到了日本有可能發(fā)動戰(zhàn)爭的大量信息，但這些信息分散在各個情報機(jī)構(gòu)中。單個的拼圖都有了，就是沒有被拼在一塊，至少是沒能及時這么做。”[3]正是在對失敗的反思和現(xiàn)實(shí)的壓力之下，美國情報界開始了集中處理情報的努力，在克服了種種阻力的基礎(chǔ)之上，先是成立了中央情報小組，而后是中央情報局。國家情報評估生產(chǎn)組織也隨之而誕生，并逐步發(fā)展完善起來。

2 理論準(zhǔn)備

在國家情報評估理論發(fā)展成熟的過程中，許多美國情報界人士和情報學(xué)者都做出了杰出的貢獻(xiàn)，其中比較突出的當(dāng)屬喬治·培蒂和謝爾曼·肯特。

2.1喬治·培蒂1946年，喬治·培蒂在其代表作《美國秘密情報的未來》中較早地提出了情報評估的概念。他認(rèn)為，歷史證明，在現(xiàn)當(dāng)代世界中想要成功突襲一個情報能力出眾的國家是不可能的；而美國在面對一系列重大事件時表現(xiàn)出的措手不及，足以證明美國的情報工作很成問題。對此，他指出，美國情報機(jī)構(gòu)缺乏的并不是相應(yīng)的情報搜集能力，而是一種對大量政治和經(jīng)濟(jì)情報進(jìn)行綜合和斟酌之后形成情報產(chǎn)品的能力，而這種情報恰恰是決策的基石。培蒂進(jìn)一步指出，情報應(yīng)當(dāng)是一項整理和解讀海量數(shù)據(jù)的工作，而不是其他工作的副產(chǎn)品，因此只能是由專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。值得一提的是，培蒂早在當(dāng)時就指出，由于現(xiàn)代技術(shù)的廣泛運(yùn)用，可獲取的情報素材必將飛速增多，因此，情報分析的重要性顯得愈發(fā)突出?！矮@取信息的手段不斷增加，分析這些數(shù)據(jù)的壓力也越來越大，這一切，迫使國家要精心編組分析人員，讓他們專注于發(fā)現(xiàn)最有價值的細(xì)節(jié)，并通過繁雜的運(yùn)籌，將這些細(xì)節(jié)融合為一，從而最終形成關(guān)于敵方的全景式的情報。”[4]

此外，培蒂還在理論層面上對情報評估的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)流程進(jìn)行了深刻的思考。培蒂認(rèn)為，情報必須依賴于流暢運(yùn)行的情報組織，這就涉及情報組織的架構(gòu)是否合理、情報生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與使用機(jī)構(gòu)間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等。為此，他主張建立中央情報機(jī)構(gòu)，其主要目的是保證戰(zhàn)略情報的生產(chǎn)和有效使用。按照培蒂的主張，一方面，要成立一個高級別的由決策者組成的委員會來使用這種情報；另一方面，還需要成立一個中央情報機(jī)構(gòu)來生產(chǎn)這種情報。培蒂特別明確了生產(chǎn)最高級情報的過程中各部門的作用及地位。他認(rèn)為，最高級的情報，即可以作為決策基石的那類情報，必須由中央情報機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，中央情報機(jī)構(gòu)必須致力于此，并獨(dú)立完成大部分的基礎(chǔ)工作；其他情報部門在此過程中亦發(fā)揮作用，它們的相關(guān)研究成果最終會被整合進(jìn)入最終的情報產(chǎn)品中。

可以看出，培蒂的構(gòu)想基本得到了實(shí)現(xiàn)，中央情報局和國家安全委員會正是其理論的現(xiàn)實(shí)成果。同時，國家情報評估生產(chǎn)組織和程序的基本構(gòu)架，從大的層面上來說，也是沿襲或暗合了他的學(xué)說。

2.2謝爾曼·肯特如果將培蒂認(rèn)為是國家情報評估的理論先驅(qū)的話，那么謝爾曼·肯特?zé)o疑是將理論付諸實(shí)踐的關(guān)鍵角色。肯特在情報部門擔(dān)任高級職務(wù)期間，負(fù)責(zé)組織生產(chǎn)《國家情報評估》，并在其后的實(shí)際工作中完整貫徹了他的相關(guān)理論。肯特被稱為戰(zhàn)略情報之父，他系統(tǒng)全面地闡述了有關(guān)戰(zhàn)略情報的理論認(rèn)識，這既是一種對此類產(chǎn)品的呼喚，又是一種前期的理論準(zhǔn)備。肯特認(rèn)為，戰(zhàn)略情報是“主動獲取的關(guān)于外國的高層次情報”。而在戰(zhàn)略情報當(dāng)中，肯特最為重視其中的評估型情報。他在著作中這樣描述自己對“評估”一詞的理解：“評估：事態(tài)下一步的或然性發(fā)展方向”[5]。

對于培蒂提出的情報分析金字塔理論，肯特在繼承其主要觀點(diǎn)的同時，在理論上予以了進(jìn)一步的完善。情報金字塔理論是指，情報活動的開展猶如金字塔的層層疊加，由基座抵達(dá)塔尖，形成最終結(jié)論，用以支持決策?？咸氐膭?chuàng)新之處在于，憑借其多年的工作經(jīng)驗，肯特指出，在抵達(dá)塔尖的過程中，分析人員可以遵循三種方式：一是順著推理的慣性得到一個最終的推斷，猶如樹立起一個尖銳的塔尖；二是不做最終推斷，只是告訴用戶，已將可能性縮小為有限的幾個，猶如將塔頂削去一截；三是“先看再下結(jié)論”，或所謂“窺視”。除“窺視”法外，另外兩種方法是情報分析人員在工作中最常用的方法?！秶仪閳笤u估》在其最重要的結(jié)論部分，充分體現(xiàn)了肯特的這一理論[6]。

不同于純粹意義的學(xué)者，肯特本人還是情報界身居要職的官員，他的行政職務(wù)可以使其方便地將其理論貫徹于實(shí)踐，從而在組織和制度層面一舉奠定了現(xiàn)行國家情報評估的基礎(chǔ)，其影響力一直持續(xù)到現(xiàn)在。

3 基本原則

冷戰(zhàn)以來，國家情報評估的生產(chǎn)組織和生產(chǎn)程序一直在不斷演變和完善中，但是國家情報評估活動始終堅持著一些基本的原則。

3.1情報分析是國家情報評估活動的重中之重國家情報評估工作的典型目標(biāo)是確立事實(shí)，然后做出可靠和有效的推理或判斷，形成一定的評估結(jié)論，以便在進(jìn)行戰(zhàn)略決策時有效使用。其中，分析是情報評估工作的核心，卓有成效的情報評估產(chǎn)品必須依靠高質(zhì)量的情報分析。如果獲得了大量情報素材卻無法做出精當(dāng)和及時的分析，只能是對情報資源的浪費(fèi)?？梢?，情報分析在整個情報評估工作流程中至關(guān)重要，是信息轉(zhuǎn)化為情報的樞紐，是情報價值得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

科爾比曾這樣形容傳統(tǒng)的情報工作：“傳統(tǒng)情報就是秘密工作，找到敵人的秘密計劃，告訴國王，幫助他贏得戰(zhàn)爭?！盵7]這個說法和當(dāng)下充斥屏幕的各類諜戰(zhàn)類影視作品中情報工作的作用可謂不謀而合，也非常形象地概括了人們對情報活動的看法和認(rèn)識。然而，事實(shí)上是，信息通常就在那里，至少事后看來就是如此；同樣，大量無關(guān)材料也混在其中，有待予以甄別和摒棄。大部分重大情報失誤的原因是由于分析不足或者根本就沒有分析。因此，二戰(zhàn)后產(chǎn)生的現(xiàn)代情報機(jī)構(gòu)都很重視情報分析，特別是美國，中央情報局最初就是作為一個分析部門建立的。哈爾尼克說：“世界上任何國家的情報機(jī)構(gòu)都有分析職能，但是沒有一個國家像美國那樣在分析上投入如此多的時間、精力和金錢?！盵8]

肯特著重強(qiáng)調(diào)了情報分析的作用，他深信，通過嚴(yán)謹(jǐn)和沒有偏見的分析，可以通過信息缺口和不確定性得到一些可能性的解釋。鑒于他本人身兼學(xué)者和官員的雙重身份，他對于情報分析問題除了理論思索之外，還有著許多現(xiàn)實(shí)中的體悟。后來曾擔(dān)任謝爾曼·肯特情報分析學(xué)校首任校長的弗蘭斯·巴克斯，就將其主要成果總結(jié)為“情報分析九原則”。這些原則，在撰寫《國家情報評估》的過程中得到了嚴(yán)格的遵循。

3.2跨部門合作是國家情報評估實(shí)踐的必由之路各個情報機(jī)構(gòu)之間的合作可以減少部門之間的重疊、低效和惡性競爭，更合理地利用資源，更集中地服務(wù)于國家決策。在國家情報評估過程中，除了中央情報局以外的其他情報部門也都有自己的職責(zé)和分工，它們在各個層面開展情報評估合作。

3.2.1 情報資源合作 在國家情報評估生產(chǎn)過程中，情報界各部門有義務(wù)提供與自己領(lǐng)域相關(guān)的情報資料。例如，國防部國防制圖局主要負(fù)責(zé)提供用于戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)的地圖、地測咨詢及相關(guān)資料，并提供武器及航空系統(tǒng)發(fā)展的情報資料；國防部軍事醫(yī)藥情報中心主要負(fù)責(zé)提供外國(地區(qū))有關(guān)衛(wèi)生、健康、流行病、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)藥能力的情報資料；陸軍情報局則主管有關(guān)國家的軍事能力及特點(diǎn)的情報資料。這些涉及領(lǐng)域廣泛且專業(yè)性極強(qiáng)的情報資料為《國家情報評估》的準(zhǔn)確性和完整性提供了保障。

3.2.2 人員調(diào)配合作 國家情報評估是由美國情報界共同協(xié)作生產(chǎn)的，負(fù)責(zé)起草的人員不僅是局限在中央情報局內(nèi)部，也有情報界其他機(jī)構(gòu)的人士參與，如國家情報委員會、國防情報局、國務(wù)院情報和研究局等。甚至少數(shù)《國家情報評估》還會由情報界外部人士起草，如遇到復(fù)雜的軍事問題需要評估時，國家情報委員會以外的軍職人員也會加入起草的團(tuán)隊。情報界的相關(guān)人士會經(jīng)常在一起討論情報評估，還要參與國家情報評估委員會的相關(guān)工作。這種密切的人員調(diào)配交流保障了能聽到各方的聲音，防止出現(xiàn)“一言堂”的局面。

3.2.3 評估審定合作 在《國家情報評估》的初稿和定稿討論中，情報界各個部門的代表共同參與，并共同承擔(dān)評估責(zé)任。在無法達(dá)成共識時，相關(guān)機(jī)構(gòu)的不同意見會以腳注的形式被寫入評估報告，以此確保異議者的聲音不會被湮沒，同時也使評估報告代表了整個情報界的立場。這種分析審讀的程序和機(jī)制得到了情報界的認(rèn)可，在這種機(jī)制下生產(chǎn)出來的國家情報評估能夠較好地體現(xiàn)整個情報界的認(rèn)識。

4 分歧焦點(diǎn)

如果說上述兩點(diǎn)是美國情報界對國家情報評估活動中已達(dá)成的一致共識，那么有關(guān)情報與政策關(guān)系的爭論自國家情報評估制度創(chuàng)立以來就沒有停息過。如果情報與政策嚴(yán)格分離，那么情報界就無從得知和跟進(jìn)政策制定者的決策焦點(diǎn)，國家情報評估的相關(guān)性必然會受到極大削弱。如果情報與政策緊密融合，決策層很可能會直接或間接地影響國家情報評估的生產(chǎn)，使其成為政策的依附而非政策的依據(jù)。那么，情報與政策應(yīng)當(dāng)保持何種關(guān)系才能有效生產(chǎn)國家情報評估呢？情報界對于這個問題進(jìn)行過深入的理論辨析，總的來說，存在傳統(tǒng)派、激進(jìn)派和后傳統(tǒng)派這三個主要流派。

4.1傳統(tǒng)派作為主要流派之一的傳統(tǒng)派認(rèn)為情報必須保持遠(yuǎn)離政策利益，否則將面臨參與政策辯論的危險。珍珠港事件催生了傳統(tǒng)派理論的誕生，對這一事件的反思之一就是如果情報不是因為迎合決策者的直覺判斷而失去客觀性，或許可提前做出正確有效的預(yù)警。威廉·多諾萬、威廉·蘭格是這一立場的早期倡導(dǎo)者。在1942年成立的戰(zhàn)略情報局中，多諾萬任局長，蘭格是研究分析處副處長，該處撰寫報告的原則是“不建議、不推薦，不以任何方式對戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略決策發(fā)揮決定性影響”[9]，將工作范圍限定在情報本身。這種作風(fēng)成為了美國情報部門工作理念的起源。

謝爾曼·肯特是傳統(tǒng)派的核心人物。1949年肯特的《服務(wù)于美國世界政策的戰(zhàn)略情報》一書問世，首次將情報與政策的關(guān)系作為一個重要的理論范疇加以探討?？咸貜?qiáng)調(diào)，情報流程應(yīng)具有獨(dú)立性，不應(yīng)與其用戶產(chǎn)生直接互動，而是應(yīng)該以數(shù)據(jù)和分析作為回應(yīng)，因為他認(rèn)為，情報的功能是提供外部世界專業(yè)知識，之后需由那些具備國家政治專業(yè)知識的人根據(jù)前一種知識制定合理政策。同時，他還認(rèn)為情報生產(chǎn)者與用戶之間的關(guān)系是極為微妙的，其中最突出的原因是政策制定者既不肯輕易相信情報產(chǎn)品的質(zhì)量和效用，也不肯相信情報生產(chǎn)者愿意為自己的評估負(fù)責(zé)。因此，肯特為情報與政策關(guān)系確立的原則是：“情報必須緊貼政策、計劃、行動，以獲得最大限度的指導(dǎo)，但是又絕不能太近，以免喪失判斷的客觀性和公正性”[5]。

因此，肯特在國家情報評估活動的組織問題——即情報機(jī)構(gòu)的相互隸屬關(guān)系上，幾乎是不遺余力地強(qiáng)調(diào)保持情報分析機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的重要性?？咸卣J(rèn)為，將情報分析機(jī)構(gòu)隸屬于決策者和行政機(jī)構(gòu)，將會危及情報產(chǎn)品的客觀性。為此，他強(qiáng)調(diào)，要保證情報機(jī)構(gòu)在行政層面和實(shí)體層面的獨(dú)立地位，要使其與情報使用單位分離開來。

總之，傳統(tǒng)派認(rèn)為情報必須與政策保持距離，強(qiáng)調(diào)對事務(wù)的獨(dú)立判斷，避免依照決策者的意識形態(tài)驅(qū)動或政策喜好而形成情報判斷。傳統(tǒng)派理論在二戰(zhàn)后較長一段時間內(nèi)在美國情報界占主導(dǎo)地位。

4.2激進(jìn)派激進(jìn)派是與傳統(tǒng)派針鋒相對的一個派別，激進(jìn)派強(qiáng)調(diào)情報生產(chǎn)者與用戶的溝通是關(guān)鍵，倡導(dǎo)通過建立信息和反饋的雙向流動，在生產(chǎn)者和用戶之間建立密切的工作關(guān)系。首先是威爾摩爾·肯達(dá)爾從理論上提出了這一觀點(diǎn)。在肯特的《服務(wù)于美國世界政策的戰(zhàn)略情報》出版后不久，肯達(dá)爾就在“情報的功能”一文中對肯特關(guān)于情報與政策關(guān)系的理論提出了質(zhì)疑?？线_(dá)爾相信，情報的功能是“找到美國可以施加影響的地方從而直接幫助決策領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成其外交政策目標(biāo)”[10]。因此，情報與政策之間的密切關(guān)系無可厚非?？线_(dá)爾認(rèn)為，肯特所說的情報生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，實(shí)際上是情報官員和決策輔助官員之間的關(guān)系，而情報官員與那些真正的決策者并沒有什么聯(lián)系。肯達(dá)爾指出，在肯特理念的指引下，情報分析專家們無法成為決策者的助手，反而僅僅成為決策者幕僚的助手。顯然，在他看來，情報分析專家應(yīng)該為最高決策者服務(wù)，二者之間應(yīng)該建立更為密切的聯(lián)系。

此后，在美國情報工作的發(fā)展和實(shí)踐中，傳統(tǒng)派所倡導(dǎo)的嚴(yán)格獨(dú)立性也逐漸有所松動。特別是20世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)的一些重大情報失誤迫使情報界重新審視他們的工作方法，不可避免地重新審視情報界與決策層的關(guān)系。在此期間，陸續(xù)有一些情報官員和學(xué)者提出了與肯達(dá)爾相似的觀點(diǎn)。羅杰·希爾斯曼在《戰(zhàn)略情報和國家決策》一書中進(jìn)行深入分析理論變革的必要性，情報應(yīng)當(dāng)明確成為為政策制定者服務(wù)的工具，情報的生產(chǎn)者和用戶之間的需要建立某種形式的反饋機(jī)制，以便消除情報分析人員的孤立感。本諾·沃瑟曼認(rèn)為，如果情報與政策分離就無法獲取最佳知識，情報界可能會向政策制定者提供不相關(guān)的信息，因此二者之間最大程度的互動是必要的[11]。威廉·布蘭茲提出，政策過程不能與情報分析相隔離，因為這樣一來情報工作將變得孤立，只能在真空中進(jìn)行。同時，情報產(chǎn)品必須是對決策者準(zhǔn)確和有用的情報。因此，情報界必須知道搜集的焦點(diǎn)以及政策制定者的反饋[12]。

激進(jìn)派經(jīng)過長達(dá)30多年的發(fā)展，其影響力在20世紀(jì)80年代達(dá)到頂點(diǎn)，羅伯特·蓋茨成為其中的關(guān)鍵人物。1982年蓋茨擔(dān)任中央情報局情報處長，他在就職演說中對情報機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的情報相關(guān)性不足、時效性不夠、關(guān)注性不強(qiáng)等問題提出了批評。蓋茨強(qiáng)調(diào)情報人員與決策者之間的互動非常重要，他在任職期間進(jìn)行了大刀闊斧的改革，他要求情報評估不但要加強(qiáng)對長期趨勢的預(yù)測，而且必須闡明其關(guān)鍵性判斷對美國政策的意義。蓋茨的改革順應(yīng)了形勢的變化，一定程度上優(yōu)化了情報與政策的關(guān)系，因此贏得了情報界許多人的支持，這也是激進(jìn)派首次壓倒傳統(tǒng)派獲得了統(tǒng)治地位。

4.3后傳統(tǒng)派就在傳統(tǒng)派和激進(jìn)派各領(lǐng)風(fēng)騷的時期，關(guān)于情報與政策關(guān)系還存在另一種聲音。這類觀點(diǎn)既不贊同傳統(tǒng)派提出的情報完全獨(dú)立于決策的做法，又質(zhì)疑激進(jìn)派倡導(dǎo)的情報與政策建立親密關(guān)系的提議。這一流派的基本出發(fā)點(diǎn)是修正傳統(tǒng)派的保守做法，提倡以一種有別于激進(jìn)派的謹(jǐn)慎態(tài)度改善情報生產(chǎn)者與用戶的關(guān)系。學(xué)界對這一理論觀點(diǎn)存在不同的稱謂，鑒于該流派與傳統(tǒng)派存在繼承與被繼承的關(guān)系，本文稱之為后傳統(tǒng)派[13]。

杰克·茲洛特尼克在1964年出版的著作《國家情報》中較早勾勒出后傳統(tǒng)派的觀點(diǎn)，他認(rèn)為情報不是決策過程中的唯一因素，如果情報能夠較為緊密地交織在決策過程中，可以發(fā)揮更大的作用。約翰·休伊曾加在20世紀(jì)60年代初期曾是美國國務(wù)院政策規(guī)劃委員會委員，后擔(dān)任中央情報局國家評估辦公室副主任，具有政治和情報雙重工作經(jīng)歷的休伊曾加對此有更明確的認(rèn)識。他提出，情報界與決策層在功能上必須分離，但在操作上必須保持溝通。20世紀(jì)80年代初，理查德·貝茨在著作《突然襲擊：防御計劃的教訓(xùn)》中對后傳統(tǒng)派的觀點(diǎn)進(jìn)行了較為深入的提煉。貝茨延續(xù)了肯特的理論框架和理論范式，探討了情報與政策二者關(guān)系的具體界限應(yīng)該如何劃定。貝茨贊成傳統(tǒng)派有關(guān)情報分析客觀性的觀點(diǎn)，但是對其過分強(qiáng)調(diào)情報獨(dú)立性的理論提出了批評和反思。他認(rèn)為，政治化是情報分析中不可避免的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于合理把握其尺度，做到趨利避害。

冷戰(zhàn)后，美國情報部門在實(shí)踐中遭遇了一系列挫折，傳統(tǒng)派和激進(jìn)派理論陷入瓶頸，這也為后傳統(tǒng)派的異軍突起創(chuàng)造了條件。在時代的呼喚下，杰克·戴維斯對情報與政策的關(guān)系有了進(jìn)一步的升華，他也由此成為后傳統(tǒng)派的代表人物之一。戴維斯的“機(jī)會分析”理論的出發(fā)點(diǎn)就是修正傳統(tǒng)派主張的情報生產(chǎn)者與用戶保持距離的保守做法，但是他所提倡的積極改善生產(chǎn)者與用戶關(guān)系的做法，與激進(jìn)派又有著明顯區(qū)別。戴維斯主張的做法是：情報分析人員要“熟悉美國安全政策的流程和他們所服務(wù)的重要政策者”[14]；情報生產(chǎn)者與政策者必須進(jìn)行適當(dāng)溝通，目的是增進(jìn)相互理解，了解用戶的真正需求；情報工作者要“努力幫助用于澄清可資利用的機(jī)會和當(dāng)前(潛在)政策可能存在的弱點(diǎn)，而且要把這種支持落到實(shí)處，并提供可行性評估”[15]。

綜上所述，傳統(tǒng)派、激進(jìn)派和后傳統(tǒng)派有關(guān)情報與政策理論的思想萌芽基本都產(chǎn)生于冷戰(zhàn)初期的40年代末至60年代初，在不同的歷史背景和社會思潮下先后對美國情報工作的理論與實(shí)踐產(chǎn)生過重要影響。傳統(tǒng)派理論對情報與政策關(guān)系的論述是基于美國情報分析工作初創(chuàng)時期的時代特點(diǎn)而提出的，又因為“歷史經(jīng)驗主義流派”的強(qiáng)勢影響，是“兩害相權(quán)取其輕”的保守歷練成為一種普遍標(biāo)準(zhǔn)。這種存在缺陷的理念主導(dǎo)的時間越長，日后引發(fā)的批評與反彈力度就越大，激進(jìn)派對傳統(tǒng)派的全面否定就充分證明了這一點(diǎn)。經(jīng)過激烈的理論爭論后，后傳統(tǒng)派有關(guān)積極改進(jìn)情報與政策關(guān)系的理念成為情報界大多數(shù)人的共識。三個流派盡管對于情報與政策的關(guān)系持有不同觀點(diǎn)，但它們的最終目的是一致的，即如何更好地發(fā)揮情報服務(wù)政策的作用，如何建立情報界與決策者之間的良好關(guān)系，進(jìn)而保障國家利益的最大化。

5 結(jié) 語

美國的國家情報評估制度經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展，在早期諸多學(xué)者和情報工作者準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，在情報評估產(chǎn)品的生產(chǎn)方面形成了一些眾所周知的基本原則，這些原則是實(shí)踐奉獻(xiàn)給理論最珍貴的禮物，既是國家情報評估活動的指南，也是國家情報評估理論植根的基礎(chǔ)。與此同時，在情報實(shí)踐中也出現(xiàn)諸多難以形成一致意見的爭論和分歧，這些分歧既是情報評估活動當(dāng)下面臨的困境，也是情報理論突破的未來機(jī)遇所在?？梢哉f，情報評估的實(shí)踐活動為相關(guān)理論的創(chuàng)立與革新提供了動力和源泉，而理論的衍生和爭鳴又在不斷地指導(dǎo)和影響實(shí)踐活動。正是在這樣一個相互作用下，美國國家情報評估制度呈螺旋上升的發(fā)展軌跡。

“他山之石，可以功玉”，從美國國家情報評估體制的發(fā)展歷程中可見，國家級戰(zhàn)略情報的評估工作涉及眾多因素，不僅包括情報搜索、篩選分析、形成產(chǎn)品等環(huán)節(jié)，而且還關(guān)系到理論建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方方面面。因此，國家級戰(zhàn)略情報的評估工作應(yīng)當(dāng)由最高層進(jìn)行總體考量和統(tǒng)籌規(guī)劃，本著科學(xué)、實(shí)效的原則不斷優(yōu)化推進(jìn)，吸收和借鑒國內(nèi)外情報界的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可能會起到事半功倍的效果。