環(huán)境公益訴訟中生態(tài)損害價(jià)值鑒定費(fèi)過(guò)高的解決路徑

郭宇燕

(太原科技大學(xué)，山西 太原 030024)

黨的十九屆四中全會(huì)將中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化作為會(huì)議的主基調(diào)，并將生態(tài)文明制度建設(shè)列為中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域。全會(huì)指出要“健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。這給我們發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了重要的政策指引。按照全會(huì)精神，完善損害賠償和責(zé)任追究規(guī)則，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)的一個(gè)支撐點(diǎn)。隨著近些年來(lái)環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，不斷完善環(huán)境保護(hù)制度體系已經(jīng)成為理論與實(shí)踐界的一個(gè)共識(shí)。在環(huán)境公益訴訟中，確定生態(tài)損害的價(jià)值對(duì)于最終追究侵權(quán)人的賠償責(zé)任意義非常重大，然而當(dāng)前由于制度機(jī)制建設(shè)的缺位，生態(tài)損害賠償鑒定制度一直處于空白狀態(tài)，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定尚處于起步階段，甚至導(dǎo)致無(wú)法追究侵權(quán)人生態(tài)損害賠償責(zé)任的情況比比皆是。因此，如何從制度設(shè)計(jì)上規(guī)范生態(tài)損害賠償鑒定制度，如何確立生態(tài)損害賠償價(jià)值認(rèn)定規(guī)則，不僅僅關(guān)系到生態(tài)環(huán)境損害的賠償和恢復(fù)，同時(shí)也關(guān)系到我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的完整性和體系性，因而是當(dāng)前亟待解決的一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。

一、“天價(jià)”鑒定費(fèi)的由來(lái)

“天價(jià)”鑒定費(fèi)源于2018年判決生效的常州毒地案。(1)案件來(lái)源于(2016)蘇04民初214號(hào)判決和(2017)蘇民終字232號(hào)終審判決，終審判決于2018年12月26日生效。公益組織通過(guò)前期的調(diào)查取證，對(duì)三家化工企業(yè)提起公益訴訟，要求承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，用于對(duì)污染的土地進(jìn)行恢復(fù)。案件審理過(guò)程中，由于公益組織沒(méi)有出具生態(tài)損害價(jià)值的鑒定結(jié)果，賠償要求并未得到支持。法院作出這樣的判決實(shí)屬無(wú)奈，公益組織及法院也曾試圖聯(lián)系監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)污染土地的生態(tài)損害實(shí)施監(jiān)督，然而聯(lián)系了數(shù)家鑒定機(jī)構(gòu)后，收費(fèi)最低的為3.4億元，這樣的“天價(jià)”鑒定費(fèi)，使得案件審理難以還原事實(shí)真相。

二、環(huán)境公益訴訟中生態(tài)損害價(jià)值鑒定的特征

環(huán)境公益訴訟過(guò)程中的生態(tài)損害價(jià)值鑒定從《民事訴訟法》的角度看，是一個(gè)法定程序，同時(shí)鑒定結(jié)果也是一種法定證據(jù)形態(tài)，而從實(shí)際情況來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定具有以下基本特征：

(一)鑒定程序必要性

2018年1月監(jiān)察體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，各地檢察機(jī)關(guān)自偵部門完成轉(zhuǎn)隸，紛紛成立監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)面臨著發(fā)展方向的選擇。在該歷史階段，檢察機(jī)關(guān)將公益訴訟作為自身業(yè)務(wù)的一個(gè)新增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)對(duì)待，于是環(huán)境公益訴訟在全國(guó)范圍如火如荼的開(kāi)展起來(lái)。2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共計(jì)辦理公益訴訟案件113160件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)59312件，[1]占比為52.4%。由此可見(jiàn)，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量非常之大，生態(tài)損害賠償在其中所扮演的角色會(huì)越發(fā)突出。從特征來(lái)看，具有現(xiàn)實(shí)必要性。主要體現(xiàn)在：一是程序必要。在訴訟程序方面，鑒定程序通常用于還原事物發(fā)展真相、對(duì)損害后果給予專業(yè)性的評(píng)價(jià)、對(duì)價(jià)格進(jìn)行認(rèn)定等方面，只要審判程序中需要用鑒定來(lái)輔助審判的，鑒定程序通常會(huì)啟動(dòng)，而且鑒定程序的運(yùn)行時(shí)間并不計(jì)算在總的審判時(shí)限范圍之內(nèi)。就環(huán)境公益訴訟而言，生態(tài)損害價(jià)值鑒定的意義就在于可以確定生態(tài)損害與污染行為之間的因果關(guān)系，同時(shí)還可以計(jì)算出生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)際數(shù)額，從這一點(diǎn)來(lái)看，鑒定程序的啟動(dòng)非常有必要。二是實(shí)體必要。從實(shí)體角度來(lái)看，實(shí)質(zhì)正義是法院審判過(guò)程所追求的最終結(jié)果。[2]從環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐看，法院最終確定生態(tài)損害責(zé)任承擔(dān)的范圍，必須要有相應(yīng)的依據(jù)，因而生態(tài)損害價(jià)值鑒定對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言，是確定最終賠償范圍的依據(jù)，是解決實(shí)體問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。換言之，如果不對(duì)生態(tài)損害的價(jià)值進(jìn)行鑒定，就無(wú)法知道從實(shí)體上侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大范圍的賠償責(zé)任和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，最終很有可能就會(huì)使得案件無(wú)法獲得實(shí)質(zhì)正義。

(二)鑒定內(nèi)容復(fù)雜性

從證據(jù)法的角度來(lái)講，生態(tài)損害賠償鑒定最終目的是要還原生態(tài)環(huán)境損害的具體情況，從而確定生態(tài)損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，最終確定修復(fù)生態(tài)環(huán)境的總費(fèi)用。從生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)混沌系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境總體上呈現(xiàn)為確定的系統(tǒng)，但是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)動(dòng)卻具有不確定性和不規(guī)則性，這種運(yùn)動(dòng)屬于非線性的運(yùn)動(dòng)，從總體來(lái)看又具有一定的秩序。[3]正是由于生態(tài)系統(tǒng)的混沌屬性，因而生態(tài)系統(tǒng)中的每一個(gè)元素在生態(tài)系統(tǒng)中所起的作用又是復(fù)雜的，[4]因而生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性。例如：案例中土地被污染，所帶來(lái)的后果不僅僅是土壤載體本身的污染，有可能深層地下水、淺層土壤中的分子結(jié)構(gòu)、淺層土壤中的重金屬元素等都會(huì)發(fā)生不同程度的變化，甚至是被污染、被破壞，因而就土壤而言，其生態(tài)系統(tǒng)也非常復(fù)雜。正是由于生態(tài)系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性，所以當(dāng)生態(tài)環(huán)境發(fā)生損害后，要對(duì)生態(tài)損害的價(jià)值實(shí)施監(jiān)督，其需要鑒定的內(nèi)容相對(duì)較為復(fù)雜。以土地污染的損害鑒定為例，需要鑒定的內(nèi)容非常多，包括淺層土壤的分子結(jié)構(gòu)、重金屬成分變化、深層土壤的元素、地下水質(zhì)等都要進(jìn)行相應(yīng)的取樣檢測(cè)，并且由于是對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)遭受損害進(jìn)行鑒定，因而取樣的點(diǎn)就不止一個(gè)，會(huì)按照一定規(guī)則，每一個(gè)檢測(cè)項(xiàng)目都會(huì)在一定物理距離內(nèi)取多個(gè)點(diǎn)作為樣本進(jìn)行檢測(cè)。如對(duì)地下水質(zhì)污染程度的檢測(cè)，會(huì)在某一點(diǎn)的縱向取10米、30米、50米、100米等幾個(gè)深度點(diǎn)進(jìn)行取樣；而在橫向上則采取網(wǎng)狀取樣法，每10米為一個(gè)取樣點(diǎn)，這樣就可以獲得非常多的采集樣本。因此，可以看出，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定往往需要監(jiān)督的內(nèi)容非常多，并且相對(duì)較為復(fù)雜。

(三)鑒定時(shí)間長(zhǎng)期性

從法律程序的角度來(lái)看，鑒定屬于訴訟中的一個(gè)程序，雖然鑒定所花費(fèi)的時(shí)間不計(jì)入審判期限，但是鑒定本身也是一項(xiàng)工作，需要耗費(fèi)人力成本和時(shí)間成本。目前實(shí)踐中需要鑒定的項(xiàng)目雖然種類繁多，如朱墨時(shí)序鑒定、筆跡鑒定、傷殘等級(jí)鑒定、DNA鑒定等，通常情況下，為了滿足訴訟過(guò)程的要求，這些鑒定的時(shí)間多數(shù)都并不長(zhǎng)，少則幾日多則數(shù)周均可以出鑒定結(jié)果，總體上并不影響訴訟的進(jìn)程。然而對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行價(jià)值鑒定，所耗費(fèi)的時(shí)間往往較為漫長(zhǎng)，例如：某人用粘網(wǎng)在山里的森林邊上粘了1萬(wàn)只鳥(niǎo)，此時(shí)由于粘網(wǎng)的存在有可能會(huì)嚇走2萬(wàn)只鳥(niǎo)，如果要對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行鑒定，必須由各種人員對(duì)森林里的鳥(niǎo)的總體數(shù)量、總體種類、繁殖情況進(jìn)行觀測(cè)，而且這個(gè)觀測(cè)過(guò)程耗費(fèi)時(shí)間會(huì)非常久，才能夠?qū)ι值镍B(niǎo)類生態(tài)有準(zhǔn)確的計(jì)量，此時(shí)計(jì)算出的鑒定結(jié)果才會(huì)科學(xué)準(zhǔn)確。因?yàn)樯鷳B(tài)損害價(jià)值鑒定是對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境的服務(wù)能力減損作出的鑒定，并不是對(duì)個(gè)體損害進(jìn)行的價(jià)值鑒定，因而需要取樣觀測(cè)的原素非常多，當(dāng)然這些工作全做完時(shí)間也會(huì)較為漫長(zhǎng)。從這一點(diǎn)來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定與其他形式的鑒定有很大區(qū)別，時(shí)間較長(zhǎng)是其中較為顯著的特征。

(四)鑒定規(guī)則復(fù)雜性

從訴訟法的角度來(lái)看，鑒定雖然是輔助性法律程序，但并不影響鑒定本身的專業(yè)性。由于鑒定的種類繁多，而每一類的鑒定中都有著自己特有的鑒定規(guī)范和鑒定規(guī)則，如：筆跡鑒定和DNA鑒定規(guī)范性、程序性以及相應(yīng)的規(guī)則均有所不同。相應(yīng)的，對(duì)于生態(tài)損害賠償鑒定而言，也有自身的鑒定規(guī)范和鑒定規(guī)則，而且這個(gè)規(guī)范遠(yuǎn)比普通的司法鑒定涉及的內(nèi)容要龐大。例如，森林失火被撲滅后，要對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行鑒定，不僅要對(duì)被燒毀的樹(shù)木價(jià)值進(jìn)行鑒定，對(duì)森林中的生物損失情況、食物鏈以及動(dòng)物棲息狀況的損失進(jìn)行鑒定，還要對(duì)地下水的損害情況進(jìn)行鑒定等，由于需要鑒定的內(nèi)容較多、范圍較大，每一種損失的鑒定又各自有著不同的鑒定規(guī)范與規(guī)則，所以，要最終鑒定出生態(tài)損害的價(jià)值并不是依據(jù)單一鑒定規(guī)則可以完成的，需要運(yùn)用較多的鑒定規(guī)范才能夠完成。從這一角度來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定的鑒定規(guī)則具有復(fù)雜性。

(五)結(jié)果的不唯一性

從法律適用的角度來(lái)看，證據(jù)對(duì)于還原事實(shí)真相而言具有單一性特點(diǎn)，證據(jù)所反映的事實(shí)要么是能夠客觀真實(shí)反映事發(fā)時(shí)的狀態(tài)，要么不能反映，因而審判對(duì)法律適用的要求是保證結(jié)果的唯一性。[5]這是實(shí)質(zhì)正義對(duì)裁判工作的要求。然而，受證據(jù)提供不確定性的影響，當(dāng)事人所提供的證據(jù)不一定就能夠涵蓋審判所需要的全部證據(jù)，因而判決結(jié)果有可能會(huì)出現(xiàn)差異。這種情況在司法鑒定中通常不會(huì)存在。法官之所以會(huì)選擇司法鑒定，就是由于自己對(duì)其他領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識(shí)缺乏了解，想借助其他領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)力量幫助法官確定案件的事實(shí)關(guān)系，其要求就是要盡可能地達(dá)到鑒定結(jié)果還原事實(shí)的高度概然性。然而，即便是鑒定過(guò)程非常嚴(yán)謹(jǐn)，也會(huì)出現(xiàn)結(jié)果的差異，這種差異屬于技術(shù)性差異，但對(duì)法律審判而言，審判結(jié)果可能會(huì)大相徑庭。從這一點(diǎn)來(lái)講，對(duì)鑒定的要求是最大可能地還原真實(shí)。而這一點(diǎn)在生態(tài)損害鑒定中，卻難以做到。由于生態(tài)損害價(jià)值鑒定需要鑒定的項(xiàng)目相對(duì)較多，運(yùn)用的鑒定規(guī)則也并非單一規(guī)則，而且采取的計(jì)算方法不一樣，最終生態(tài)損害的總結(jié)果很有可能會(huì)有較大差異。例如，確定一只大熊貓的生態(tài)損害價(jià)值，就會(huì)由于計(jì)算方法、選擇標(biāo)準(zhǔn)的差異而出現(xiàn)不同結(jié)果，而對(duì)于這樣的差異很難確定誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，通常情況下需要由鑒定機(jī)構(gòu)按照最優(yōu)方案實(shí)施鑒定，并得出鑒定結(jié)果。因此，鑒定結(jié)果的不唯一性是生態(tài)損害價(jià)值鑒定的最大特點(diǎn)，這一點(diǎn)也是其區(qū)別于一般司法鑒定的特點(diǎn)。

三、生態(tài)損害賠償價(jià)值鑒定的實(shí)際困難

生態(tài)損害賠償價(jià)值認(rèn)定離不開(kāi)生態(tài)損害價(jià)值鑒定程序，生態(tài)損害價(jià)值鑒定對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言，是一個(gè)至關(guān)重要的法定程序，從司法實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)實(shí)中真正用到生態(tài)損害賠償鑒定程序的案件并不多，因而在案件判決過(guò)程中認(rèn)定生態(tài)損害往往存在很大困難，主要表現(xiàn)為“四個(gè)困難”。

(一)法律地位定性困難

“鑒定”一詞規(guī)定在《民事訴訟法》中，而在司法實(shí)踐領(lǐng)域，常見(jiàn)的表達(dá)方式是“司法鑒定”，以至于實(shí)踐環(huán)節(jié)，人們常將“司法鑒定”與“鑒定”這兩個(gè)專有詞混用。環(huán)境公益訴訟從2018年在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模興起之前，并不存在生態(tài)損害價(jià)值鑒定這樣的概念，也沒(méi)有實(shí)際的鑒定需求，所以將“鑒定”等同于“司法鑒定”并沒(méi)有問(wèn)題，也不會(huì)產(chǎn)生理解上的偏差。而隨著環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善，實(shí)踐中產(chǎn)生了大量的環(huán)境公益訴訟案件，需要對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行鑒定的情況比較多，因而此時(shí)需要對(duì)“鑒定”一詞給予更為專業(yè)細(xì)致的定位。從邏輯層面來(lái)講，“鑒定”是種概念，而“司法鑒定”和“生態(tài)損害價(jià)值鑒定”都是屬概念，屬于包含關(guān)系。但是從法律定位來(lái)看，司法鑒定有著明確的法律規(guī)定，司法部是司法鑒定工作的主管部門，司法鑒定的鑒定資質(zhì)由司法部頒發(fā)，并且在鑒定資質(zhì)證書(shū)上，會(huì)由發(fā)證機(jī)關(guān)核定鑒定范圍，鑒定機(jī)構(gòu)只能在核定范圍之內(nèi)開(kāi)展鑒定業(yè)務(wù)。而根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》，司法鑒定分為法醫(yī)類鑒定、物證類鑒定、聲像資料鑒定三大類10余小項(xiàng)，其中并不包含生態(tài)損害價(jià)值鑒定，按照司法部司法鑒定的細(xì)化規(guī)則來(lái)看，其核準(zhǔn)目錄中也不包含生態(tài)損害價(jià)值鑒定。因此，從法律性質(zhì)來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定并非司法鑒定。而當(dāng)前的法律制度中，對(duì)于生態(tài)損害賠償價(jià)值鑒定又沒(méi)有具體規(guī)定，其主管單位是哪個(gè)部門也并不清晰，因而實(shí)踐中比較混亂，鑒定項(xiàng)目有哪些、鑒定細(xì)則如何實(shí)施，均處于不確定的狀態(tài)，甚至很多地區(qū)都在探索之中。

(二)專業(yè)性強(qiáng)實(shí)施困難

生態(tài)環(huán)境具有復(fù)雜性，生態(tài)損害價(jià)值鑒定在實(shí)踐中需要鑒定的項(xiàng)目非常龐大，例如，對(duì)獵捕1萬(wàn)只野生鳥(niǎo)類的行為進(jìn)行生態(tài)損害價(jià)值鑒定，需要鑒定的項(xiàng)目非常多。而2020年春節(jié)前席卷全國(guó)的新冠病毒，目前的研究成果認(rèn)為是食用野生動(dòng)物導(dǎo)致的。而現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》中多處提及按照野生動(dòng)物的價(jià)值來(lái)計(jì)算罰款數(shù)額，如“處野生動(dòng)物價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款”，由于很多野生動(dòng)物如果不在交易許可目錄的不允許銷售，因而不存在市場(chǎng)價(jià)格，如大熊貓等珍稀野生動(dòng)物，此時(shí)如何計(jì)算野生動(dòng)物的價(jià)值就成為一個(gè)難題。這說(shuō)明《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)處罰計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在很大問(wèn)題，因而這也成為要求修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》的強(qiáng)烈呼聲之一。那么具體到環(huán)境保護(hù)公益訴訟，如何鑒定野生動(dòng)物的生態(tài)損害價(jià)值，不僅僅有確定野生動(dòng)物價(jià)值的困難，同時(shí)還有鑒定項(xiàng)目種類多、專業(yè)性強(qiáng)、鑒定過(guò)程相對(duì)復(fù)雜等困難，尤其是需要觀測(cè)生態(tài)資源變化的，需要投入大量的人力物力，并做好相應(yīng)的觀測(cè)記錄和大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，因而實(shí)施起來(lái)相對(duì)較為困難，很多時(shí)候并非一個(gè)鑒定機(jī)構(gòu)可以完成的，需要多個(gè)不同專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)共同合作才能夠完成對(duì)鑒定項(xiàng)目數(shù)據(jù)的收集。從這一點(diǎn)來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定的具體實(shí)施也較為困難。

(三)鑒定機(jī)構(gòu)選擇困難

我國(guó)司法鑒定體系構(gòu)建的比較早，管理規(guī)范也相對(duì)較為完善，因而司法鑒定在司法實(shí)踐中運(yùn)用極為廣泛，傷害類的民事和刑事案件、交通肇事以及需要還原事實(shí)真相的民事案件，通常情況下都會(huì)用到司法鑒定。在審判實(shí)踐中，法院系統(tǒng)一般是以地級(jí)市為單位，將全市范圍內(nèi)具有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)制作成目錄，供當(dāng)事人選擇或者隨機(jī)指定，由于市級(jí)范圍內(nèi)的司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，所以不存在鑒定機(jī)構(gòu)不夠用的情況。然而生態(tài)損害價(jià)值鑒定的實(shí)踐開(kāi)展卻較晚，也就近兩年的事。2017年8月中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，其中也提及了要建立生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值鑒定制度，為生態(tài)環(huán)境損害賠償服務(wù)。2018年7月司法部與生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審細(xì)則》，生態(tài)損害價(jià)值鑒定在實(shí)踐中正式開(kāi)展，此后在全國(guó)范圍之內(nèi)陸續(xù)有生態(tài)損害鑒定機(jī)構(gòu)成立，截至目前全國(guó)已經(jīng)成立了78家機(jī)構(gòu)。值得一提的是，這些機(jī)構(gòu)有的省份成立的較多，例如：貴州、山東、江蘇等省都超過(guò)了4家；而有的省份則較少，如北京只有2家；多數(shù)省份只有1家，而且很多是臨時(shí)組建，如河北省是由3家研究院所聯(lián)合組建了一家生態(tài)損害價(jià)值鑒定機(jī)構(gòu)，雖然機(jī)構(gòu)主體存在，但是人力、物力、檢測(cè)能力等方面均不夠完善。即便如此，這些省份在本省范圍之內(nèi)尚存在1家鑒定機(jī)構(gòu)，而有的省份都沒(méi)有這樣的機(jī)構(gòu)。鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量有限是目前生態(tài)損害價(jià)值鑒定工作面臨的一大問(wèn)題，實(shí)踐中對(duì)于鑒定機(jī)構(gòu)要么沒(méi)的選，要么沒(méi)有選擇余地，再或者就是鑒定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍與需要鑒定的事項(xiàng)有一定出入，這就大大制約了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的開(kāi)展。

(四)收費(fèi)過(guò)高落實(shí)困難

從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)損害價(jià)值鑒定的項(xiàng)目種類繁多，標(biāo)本取樣較為復(fù)雜，需要投入的人力、物力較多，相應(yīng)的成本投入自然非常高，最終的鑒定收費(fèi)也非常高。以常州毒地案為例，報(bào)價(jià)3.4億元的鑒定機(jī)構(gòu)是收費(fèi)最低的，有的鑒定機(jī)構(gòu)報(bào)價(jià)為5億到6億元。這種“天價(jià)”鑒定費(fèi)從現(xiàn)實(shí)可能性上阻礙了生態(tài)損害價(jià)值鑒定的實(shí)施。當(dāng)然，這種鑒定費(fèi)報(bào)價(jià)上億元的案例在現(xiàn)實(shí)中并非個(gè)例，最簡(jiǎn)單的生態(tài)損害價(jià)值鑒定收費(fèi)也動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)元，因而實(shí)踐中生態(tài)損害價(jià)值鑒定的可實(shí)施性是較差的。從司法實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)范圍內(nèi)有的鑒定機(jī)構(gòu)從成立至今幾乎都沒(méi)有開(kāi)展過(guò)鑒定業(yè)務(wù)，這與我國(guó)環(huán)境公益訴訟的總量是不匹配的。由于項(xiàng)目收費(fèi)特別貴，因而很多生態(tài)損害價(jià)值鑒定就難以實(shí)施，這就大大影響了環(huán)境公益訴訟案件的最終走向。

四、破解生態(tài)損害賠償價(jià)值鑒定費(fèi)過(guò)高的金融工具

從實(shí)踐來(lái)看，“天價(jià)”鑒定費(fèi)是生態(tài)損害價(jià)值鑒定自身特點(diǎn)決定的，如果利用金融工具，構(gòu)建相應(yīng)的保險(xiǎn)機(jī)制，則可以在一定程度上緩解“天價(jià)”鑒定費(fèi)帶來(lái)的壓力。[6]

(一)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的必要性

生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)排放污染，因而企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中不可避免地會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，當(dāng)然只要在法定允許范圍之內(nèi)，就對(duì)生態(tài)環(huán)境的自凈能力沒(méi)有影響，生態(tài)環(huán)境可以自行修復(fù)。[7]然而現(xiàn)實(shí)中企業(yè)的排污行為以及生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為往往并不會(huì)遵守這樣的法定限度，所以企業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的風(fēng)險(xiǎn)比較大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，有風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)有保險(xiǎn)，保險(xiǎn)是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳工具。而保險(xiǎn)的最顯著特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、偶然性以及災(zāi)害的巨大性，凡是符合這幾個(gè)特征的都可以通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)抵御風(fēng)險(xiǎn)。[8]生態(tài)損害就符合不確定性、偶然性以及災(zāi)害的巨大性等特點(diǎn)，加之生態(tài)損害價(jià)值鑒定的費(fèi)用往往是“天價(jià)”，因而這些基本特征就決定了生態(tài)損害價(jià)值鑒定的費(fèi)用理論上可以通過(guò)金融保險(xiǎn)工具來(lái)化解。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，金融保險(xiǎn)工具的資金儲(chǔ)備非常充足，只要精算環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)合理，保費(fèi)收取及時(shí)，完全可以完成理賠工作。因此，就現(xiàn)實(shí)性來(lái)看，將生態(tài)損害以及生態(tài)損害價(jià)值鑒定都納入金融保險(xiǎn)的范疇之內(nèi)，就可以比較輕松的解決生態(tài)損害價(jià)值鑒定“天價(jià)”鑒定費(fèi)的問(wèn)題。當(dāng)然，這個(gè)保險(xiǎn)的名稱可以稱之為生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)。

(二)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的模式設(shè)定

從金融保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式來(lái)看，商業(yè)險(xiǎn)分為兩種類型模式：一是強(qiáng)制險(xiǎn)種。主要是針對(duì)與人們生命健康或者公共安全息息相關(guān)的事項(xiàng)，法律制度通常會(huì)強(qiáng)制要求這些事項(xiàng)投保保險(xiǎn)，被稱為強(qiáng)制險(xiǎn)。[9]例如，機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)，就屬于強(qiáng)制性險(xiǎn)種。二是任意險(xiǎn)種。就是保險(xiǎn)消費(fèi)者根據(jù)自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇的以合同協(xié)議形式出現(xiàn)的險(xiǎn)種，由于不具有強(qiáng)制力，當(dāng)事人是否投保完全取決于個(gè)人意愿，不具有強(qiáng)制性，商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種絕大多數(shù)為任意性險(xiǎn)種。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)而言，如果設(shè)計(jì)為任意險(xiǎn)模式，那么基本沒(méi)有人會(huì)投保，尤其是中小企業(yè)基于成本考慮更加不會(huì)選擇投保，所以建議由立法機(jī)關(guān)將保險(xiǎn)模式設(shè)計(jì)成為強(qiáng)制險(xiǎn)加任意險(xiǎn)的模式，即基礎(chǔ)部分為強(qiáng)制險(xiǎn)，而增強(qiáng)部分為任意險(xiǎn)?；A(chǔ)部分，就是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害后果的保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為強(qiáng)制保險(xiǎn)，凡是生產(chǎn)類以及可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)投保，具體投保企業(yè)類型由保險(xiǎn)公司與環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)管理等部門共同確定。[10]而增強(qiáng)部分，就是與生態(tài)損害賠償相關(guān)的部分，例如，生態(tài)損害價(jià)值鑒定，就應(yīng)當(dāng)列為增強(qiáng)部分，定義為附加險(xiǎn)，為任意性險(xiǎn)種。因?yàn)橛械钠髽I(yè)會(huì)認(rèn)為如果不進(jìn)入到訴訟程序，即便是生產(chǎn)行為造成了生態(tài)環(huán)境損害，也沒(méi)有必要鑒定生態(tài)損害的價(jià)值，因而也就沒(méi)有必要附帶投保這樣的險(xiǎn)種。所以，用附加險(xiǎn)的形式將生態(tài)損害價(jià)值鑒定費(fèi)用納入保險(xiǎn)的范疇，最終就可以由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)分擔(dān)或者部分分擔(dān)生態(tài)損害價(jià)值鑒定的費(fèi)用。

(三)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的承保范圍

設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的目的是為了對(duì)過(guò)高的生態(tài)環(huán)境鑒定費(fèi)用以及治理費(fèi)用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)保障，因而哪些費(fèi)用項(xiàng)目可以納入生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的承保范圍則需要進(jìn)行界定。通常情況下，學(xué)界會(huì)有一種擔(dān)心，就是企業(yè)在投保了生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)之后就拼命生產(chǎn)排放，此時(shí)可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成更為嚴(yán)重的損害，而損害本身不由自己承擔(dān)這樣就會(huì)形成負(fù)外部性，從而導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈。[11]此種看法有一定道理，如果不加限制地為企業(yè)投保生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)，確實(shí)可能會(huì)出現(xiàn)這樣的道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，可以通過(guò)限制承保范圍的方法來(lái)對(duì)投保人進(jìn)行約束。具體而言，環(huán)境污染是由兩種原因造成的，一種是企業(yè)違規(guī)超標(biāo)排放，另一種是企業(yè)合法排放導(dǎo)致的污染。違規(guī)超標(biāo)排放屬于違法行為，而且主觀上屬于直接故意，商業(yè)保險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)為這樣的故意行為提供保障。而企業(yè)在合法排放的情況下，也可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的損害，此時(shí)企業(yè)的主觀狀態(tài)應(yīng)該屬于過(guò)失狀態(tài)，那么對(duì)于這樣的損害，商業(yè)保險(xiǎn)可以為之提供保障。所以，將生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的承保范圍限定在合法排放下造成的生態(tài)損害，這樣就可以避免企業(yè)投保之后就開(kāi)始任意排放的情況。

(四)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的理賠項(xiàng)目

生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)最終的目標(biāo)是保障生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，其落腳點(diǎn)是理賠環(huán)節(jié)，那么哪些項(xiàng)目可以作為生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的理賠項(xiàng)目，這些則需要在設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)就事先予以確定。通常情況下，生態(tài)環(huán)境發(fā)生損害后涉及的費(fèi)用主要包含以下內(nèi)容：一是賠償受害人費(fèi)用。二是后期生態(tài)恢復(fù)的費(fèi)用。三是鑒定費(fèi)用。四是處罰的費(fèi)用。五是其他費(fèi)用。前兩者屬于民事法律關(guān)系范疇，當(dāng)事人自己通過(guò)協(xié)議的方式確定了賠償數(shù)額的，因存在騙保的可能性，所以需要法定機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)額給予認(rèn)定，通常情況下，只要政府以及法院最終確定了賠償數(shù)額和生態(tài)恢復(fù)的數(shù)額，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就可以理賠。而對(duì)于鑒定費(fèi)用，鑒定報(bào)告是由法定鑒定機(jī)構(gòu)出具的，因而也具有法律效力，保險(xiǎn)公司也可以理賠。而罰款，屬于行政處罰，是行政法律關(guān)系，是對(duì)當(dāng)事人違法行為的懲戒，這種責(zé)任不應(yīng)當(dāng)通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)豁免，因此保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不能給予理賠。對(duì)于其他類型的費(fèi)用，則要根據(jù)其性質(zhì)來(lái)具體確定，凡是民事法律關(guān)系范疇之內(nèi)，經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)認(rèn)定的費(fèi)用項(xiàng)目，則可以進(jìn)行理賠。

(五)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)理賠資金的來(lái)源

由于生態(tài)環(huán)境保險(xiǎn)的最終目標(biāo)是使生態(tài)環(huán)境得以有效修復(fù)，因此，生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)也具有一定的公益屬性。然而生態(tài)環(huán)境保險(xiǎn)理賠以及鑒定費(fèi)用都可以用“天價(jià)”來(lái)形容，因而保險(xiǎn)公司所要支付的保險(xiǎn)金也較多，如果經(jīng)營(yíng)不完善，很有可能會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司出現(xiàn)虧損。為了防控保險(xiǎn)公司出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)賠付金的具體構(gòu)成，并由保險(xiǎn)公司按照每年的盈余比例建立“資金池”作為理賠的基礎(chǔ)。具體而言，生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)理賠資金的來(lái)源渠道可以分為以下幾類：一是企業(yè)繳納的保費(fèi)，具體數(shù)額由保險(xiǎn)公司對(duì)企業(yè)的生態(tài)排污風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行核算后確定。[12]二是保險(xiǎn)公司每年的盈余資金補(bǔ)充。三是政府財(cái)政每年向保險(xiǎn)公司撥付部分資金。這樣就可以使生態(tài)環(huán)境保險(xiǎn)較好地解決理賠資金的運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。

(六)生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的免責(zé)條款

生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)本身就是保險(xiǎn)的一種形式，可以較好地解決生態(tài)損害賠償以及生態(tài)損害鑒定費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題，是對(duì)高額費(fèi)用提供的一種風(fēng)險(xiǎn)保障，因而也需要遵守商業(yè)保險(xiǎn)的基本規(guī)則。通常情況下，一項(xiàng)商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，除了規(guī)定理賠項(xiàng)目和理賠程序外，還需要設(shè)計(jì)免責(zé)條款。一般情況下，生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)的免責(zé)條款可以設(shè)計(jì)為兩類：一類是一般性免責(zé)。就是普通商業(yè)保險(xiǎn)都會(huì)遵循的免責(zé)條款，如不可抗力造成的生態(tài)損害，由于不具有人為因素的介入，純屬自然的力量，這樣的損害屬于政府防控的范疇，保險(xiǎn)公司可以免責(zé)。二是特殊性免責(zé)。如故意超標(biāo)排放造成的生態(tài)損害，保險(xiǎn)公司可以免責(zé)，主要是為了防止將違法排放合理化現(xiàn)象的出現(xiàn)。只要合理的設(shè)計(jì)好免責(zé)條款，就可以使生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)中有效的發(fā)揮作用。