黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展背景下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建
——在第五屆魯青論壇“黃河流域碳達(dá)峰與碳中和路徑高峰論壇”上的講話(huà)

肖金成

(中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100038)

習(xí)近平總書(shū)記于2019年9月18日在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)。習(xí)近平總書(shū)記指出，黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和重要的經(jīng)濟(jì)地帶，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全方面有著十分重要的作用。2020年8月31日，中共中央政治局審議通過(guò)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出：黃河是中華民族的母親河，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理，系統(tǒng)治理、源頭治理，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化水資源配置。大力推進(jìn)黃河水資源集約節(jié)約利用，把水資源作為最大的剛性因素，以節(jié)約用水、擴(kuò)大發(fā)展空間。黃河流域多年平均徑流量為534.8億立方米，占全國(guó)河川徑流量的2%，人均473立方米，僅為全國(guó)平均水平的23%，卻承擔(dān)著全國(guó)17%的耕地和12%的人口供水任務(wù)。2018年，黃河流域的水質(zhì)屬于輕度污染，黃河干流的137個(gè)水質(zhì)斷面中，劣V類(lèi)水的占比高達(dá)12.4%，明顯高于全國(guó)6.7%的平均水平，提高水資源利用效率和保護(hù)水質(zhì)成為黃河流域的重大課題，一個(gè)重要的舉措就是建立黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、建立黃河流域水資源生態(tài)補(bǔ)償基金和水權(quán)交易市場(chǎng)

黃河水資源處于短缺狀態(tài)，水成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大制約因素。黃河水資源總量?jī)H占全國(guó)的2.6%，承擔(dān)了全國(guó)12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務(wù)，水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%。黃河是我國(guó)西北、華北地區(qū)最大的水資源，沿黃地區(qū)豐富的土地、礦產(chǎn)和能源資源等優(yōu)勢(shì)條件的發(fā)揮，都需要黃河水資源的有效保障，同時(shí)也是沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。人均和耕地畝均水資源量分別僅為全國(guó)平均水平的27%和17%。黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展最關(guān)鍵的問(wèn)題和最大的問(wèn)題是水，生態(tài)保護(hù)離不開(kāi)水，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)水，城市發(fā)展離不開(kāi)水，居民生活離不開(kāi)水。黃河水就像乳汁一樣滋潤(rùn)著黃河流域廣闊的土地，所以黃河被稱(chēng)為母親河。但母親河的水并非取之不盡、用之不竭，水資源的供給潛力已經(jīng)很小了，現(xiàn)在的問(wèn)題是這么多的水，要提供日益增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了需要。黃河流域也存在水資源利用效率不高的問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)用水的大水漫灌、多級(jí)提水等問(wèn)題，黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展必須重視水資源的高效利用。

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展包括怎么用好水的問(wèn)題。一是要調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，也就是居民用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水的結(jié)構(gòu)要調(diào)整，上游、中游、下游的用水結(jié)構(gòu)要調(diào)整；二是提高水資源的利用效率，單位種植面積的用水要減少，萬(wàn)元GDP的用水要減少；三是節(jié)約用水。居民用水要節(jié)約，工業(yè)用水要節(jié)約，農(nóng)業(yè)用水要節(jié)約，鼓勵(lì)水的多次利用、中水回用等。但在調(diào)整用水結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，面臨很大的矛盾，存在著上中下游的利益沖突。建議通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)解決用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高用水效率，解決水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約。

提高水利用效率，建立水資源補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)重要手段。建議以水資源量為基礎(chǔ)，根據(jù)用水實(shí)際需求收取水資源費(fèi)，對(duì)提供水資源的省(市)給予補(bǔ)償。以黃河流域斷面徑流為計(jì)算依據(jù)，出水?dāng)嗝媪髁繙p去進(jìn)水?dāng)嗝媪髁?，作為該?市)提供的水資源量，輔以水質(zhì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行測(cè)定，提供一類(lèi)水、二類(lèi)水、三類(lèi)水的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相應(yīng)提高。黃河流域凡使用黃河水的省(市)按實(shí)際消費(fèi)水量繳納水資源費(fèi)。現(xiàn)在各市無(wú)論是工業(yè)企業(yè)、城市居民、事業(yè)單位、農(nóng)村農(nóng)民均按照實(shí)際消費(fèi)水量繳納水資源費(fèi)，這些水資源費(fèi)不能作為當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的來(lái)源，而應(yīng)補(bǔ)償給提供水資源的省(市)。

現(xiàn)在黃河流域水權(quán)分配是根據(jù)歷史的用水量分配的，也就是歷史上用水多，水權(quán)指標(biāo)就多。這是考慮工業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民的實(shí)際用水需求設(shè)定的，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行水權(quán)交易，需水量大的地區(qū)可向水權(quán)較多的地區(qū)購(gòu)買(mǎi)水權(quán)。在水資源普遍不足的情況下，水權(quán)交易量很少，水權(quán)市場(chǎng)很難活躍起來(lái)?，F(xiàn)行水權(quán)交易忽視了水資源富集地區(qū)的權(quán)益，水權(quán)價(jià)格偏低，未考慮工業(yè)發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)大的地區(qū)實(shí)際的用水需求。因此，水權(quán)的分配和水權(quán)的價(jià)格應(yīng)進(jìn)行合理調(diào)整，用水少的省(市)可通過(guò)水權(quán)交易市場(chǎng)將水權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓出去，有利于提高水的利用效率。

二、建立碳中和生態(tài)補(bǔ)償基金

探索減少碳排放與碳中和的路徑和具體的措施是“十四五”期間的重要任務(wù)。除了通過(guò)技術(shù)升級(jí)，能源替代減少碳排放之外，做到零碳排放是不太可能的，因此，一個(gè)重要的途徑就是碳中和，實(shí)現(xiàn)碳排放和碳吸收的平衡，所以探索碳中和的路徑十分重要。

碳排放同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代生活有密切的關(guān)系，同企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益和人的生活方式也有很大關(guān)系。人類(lèi)生產(chǎn)和生活的現(xiàn)代化離不開(kāi)對(duì)能源的利用，減少碳排放會(huì)帶來(lái)成本的提高和經(jīng)濟(jì)效益的降低，所以沒(méi)有有力的舉措和有效的機(jī)制是很難推進(jìn)的。實(shí)現(xiàn)碳中和，進(jìn)行碳吸收是需要付出代價(jià)的，最簡(jiǎn)單的道理就是種樹(shù)是要花錢(qián)的，是要占用土地的，沒(méi)有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的積極性不高，政府拿出太多的錢(qián)進(jìn)行補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在此背景下，必須建立減少碳排放并促進(jìn)碳吸收的市場(chǎng)機(jī)制，因此，我提出建立碳中和生態(tài)補(bǔ)償基金的設(shè)想。

首先，碳排放要付費(fèi)。碳排放的主要來(lái)源是重化工業(yè)，焦炭生產(chǎn)、火電、化工、建材、熱水、油氣機(jī)動(dòng)車(chē)等。通過(guò)收費(fèi)或收稅使使用化石能源的企業(yè)生產(chǎn)成本提高，相應(yīng)提高這些產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，消費(fèi)量就會(huì)有所減少。產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的碳排放是可以計(jì)量的，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的碳排放量收取碳排放費(fèi)或碳排放稅。

其次，碳排放稅收應(yīng)怎么用？不能用于碳排放企業(yè)所在地政府甚至中央政府的財(cái)政支出，應(yīng)將這些稅收集中起來(lái)，建立碳中和補(bǔ)償基金。碳中和補(bǔ)償基金主要用于支付發(fā)展碳吸收產(chǎn)業(yè)，如擁有森林資源的省(市)，增加森林種植面積的省(市)，擁有高質(zhì)量的控制過(guò)牧的草原，農(nóng)業(yè)也是碳吸收的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)按照農(nóng)業(yè)種植面積給予補(bǔ)償，不僅應(yīng)給予省(市)政府補(bǔ)償，對(duì)從事碳中和的企業(yè)和個(gè)人也應(yīng)給予補(bǔ)償。得到碳中和補(bǔ)償資金的省(市)應(yīng)將補(bǔ)償資金主要用于碳吸收行業(yè)，支持植樹(shù)造林，支持碳吸收的技術(shù)研發(fā)，支持對(duì)碳排放做出貢獻(xiàn)的地方政府等。對(duì)碳吸收給予補(bǔ)償，使綠水青山有了實(shí)實(shí)在在的價(jià)值，使擁有綠水青山的地區(qū)的居民直接感受到綠水青山就是金山銀山。

過(guò)去碳排放權(quán)交易的過(guò)程中存在著機(jī)制的缺陷。第一，碳排放授權(quán)的設(shè)定相當(dāng)困難。一般按歷史上的平均值設(shè)立碳排放權(quán)，就是過(guò)去排放越多，碳排放權(quán)越大。第二，碳排放權(quán)可以花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，只要有錢(qián)，就可以增加碳排放，而不是減少碳排放。這就是中國(guó)的成語(yǔ)概括的：適得其反、南轅北轍。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，碳交易市場(chǎng)自建立以來(lái)，交易量很少，市場(chǎng)很清淡，好像大部分地區(qū)、大部分企業(yè)對(duì)碳排放權(quán)的需求不大。這也說(shuō)明現(xiàn)行碳交易對(duì)碳排放和碳中和的作用不大，因此，要改變方式和機(jī)制，采取碳排放付費(fèi)、建立碳中和補(bǔ)償基金的方式，形成誰(shuí)排放，誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)中和，誰(shuí)受益的機(jī)制，再輔之于減排指標(biāo)和碳排放權(quán)交易，就能取得較好的效果。

三、水資源生態(tài)補(bǔ)償基金和碳中和補(bǔ)償基金對(duì)青海省的意義

青海雄踞世界屋脊青藏高原之上，素有“中華水塔”之稱(chēng)，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地。青海省土地面積72.23萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地面積的7.52%，僅次于新疆、西藏、內(nèi)蒙古，居全國(guó)第四位。境內(nèi)河流縱橫，湖泊眾多，雪山林立，冰川廣布，水資源豐富。青海的水資源量700億立方米，僅集水面積在500平方公里的河流就達(dá)278條，年徑流總量631.4億立方米，尤其是對(duì)黃河水資源的貢獻(xiàn)最大。上游冰川融化的水流入下游干涸的土地，但這些貢獻(xiàn)并未體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上，如果按水資源的貢獻(xiàn)給予補(bǔ)償，青海無(wú)疑是最大的受益者。青海的碳吸收的潛力也是很大的，全省有可利用草場(chǎng)面積3161萬(wàn)公頃，祁連山的植被面積也很大。保護(hù)好青海的生態(tài)，對(duì)于整個(gè)黃河與長(zhǎng)江流域的生態(tài)乃至整個(gè)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展都具有十分重要的意義和價(jià)值。未來(lái)應(yīng)通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償提高青海人民的生活水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平。

青海的水能資源非常豐富，開(kāi)發(fā)條件優(yōu)越，可裝機(jī)1798萬(wàn)千瓦，水能資源的開(kāi)發(fā)有利于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，替代化石能源。青海日照時(shí)間長(zhǎng)，太陽(yáng)輻射強(qiáng)，開(kāi)發(fā)光能資源，也是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域。碳中和基金的設(shè)立，青海將根據(jù)水能、光能提供的清潔能源的數(shù)量得到可觀的補(bǔ)償。