以制度創(chuàng)新推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

文│陳福中

經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，要求必須深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，進(jìn)一步重塑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。深化國(guó)有企業(yè)改革，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。2020 年11 月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

堅(jiān)持分類改革

深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，要以制度創(chuàng)新為重要抓手，堅(jiān)持分類改革，統(tǒng)籌兼顧國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量，必須做強(qiáng)做優(yōu)做大。國(guó)有企業(yè)改革的歷程曲折而蜿蜒，制度環(huán)境對(duì)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)劃經(jīng)營(yíng)與戰(zhàn)略發(fā)展都具有重要的影響，要解決國(guó)有企業(yè)改革的難題，需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性地運(yùn)用新思路進(jìn)行制度創(chuàng)新，充分借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，找到適用于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)改革的中國(guó)方案。

堅(jiān)持分類改革，秉承“精”“準(zhǔn)”“嚴(yán)”三要義?！熬币馕吨鴮?duì)于國(guó)有企業(yè)的功能屬性以及國(guó)家使命的定位要精確，不同價(jià)值追求與職責(zé)、屬性不同的國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)上的作用是不同的，精準(zhǔn)定位是實(shí)現(xiàn)分類改革的必要條件?！皽?zhǔn)”指的是要針對(duì)已經(jīng)清晰定位的國(guó)有企業(yè)，準(zhǔn)確實(shí)施符合企業(yè)價(jià)值導(dǎo)向的改革方案，避免出現(xiàn)過去的“多龍頭”同時(shí)監(jiān)管現(xiàn)象?！皣?yán)”顧名思義，不管是對(duì)公益類還是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，都要實(shí)行全面平等的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算從軟到硬的轉(zhuǎn)變，不對(duì)國(guó)有企業(yè)給予特殊待遇。

新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)，要統(tǒng)籌兼顧國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局，既要切實(shí)聯(lián)系中國(guó)國(guó)情，又要堅(jiān)持與世界經(jīng)濟(jì)接軌。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，把國(guó)有企業(yè)做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性得以充分發(fā)揮的重要保障。國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，應(yīng)充分發(fā)揮大型平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，通過改革創(chuàng)新充分體現(xiàn)大國(guó)智慧。一方面積極推進(jìn)與西方國(guó)家的交流，提升價(jià)值認(rèn)同，化解沖突與矛盾；另一方面對(duì)于不當(dāng)?shù)闹肛?zé)，也堅(jiān)決駁斥，保障正當(dāng)權(quán)益不受侵害。

加大引進(jìn)社會(huì)資本

深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，要加大國(guó)有企業(yè)引入社會(huì)資本的力度，改進(jìn)吸引民間投資的方式，完善地方政府的改革配套政策體系，促進(jìn)改革有序推進(jìn)、高質(zhì)量完成。

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過程中，對(duì)于社會(huì)資本的吸引會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況。一種情況是企業(yè)較為知名，自身實(shí)力較為強(qiáng)大，在其所處行業(yè)占據(jù)著重要地位；或是企業(yè)對(duì)改革有較強(qiáng)的決心，在引入社會(huì)資本時(shí)對(duì)企業(yè)未來的話語權(quán)等方面持更加開放的態(tài)度。對(duì)于這類企業(yè)來說，當(dāng)它們?cè)趯で笈c社會(huì)資本的合作時(shí)，通常會(huì)吸引大批資本云集，更容易獲得有意愿參與改革的投資方。然而，對(duì)于另一類企業(yè)來說，情況可能剛好相反。這類企業(yè)可能自身實(shí)力在同行業(yè)中并不出眾，近年來的經(jīng)營(yíng)績(jī)效也不太樂觀；相比于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，這類國(guó)有企業(yè)更多地承擔(dān)著社會(huì)公共責(zé)任等方面的使命。同時(shí)，這類企業(yè)所提出的混合所有制改革方案，可能對(duì)于社會(huì)投資者來說并沒有太大的吸引力，多方面的因素導(dǎo)致了這類國(guó)有企業(yè)難以引入合適的社會(huì)資本。對(duì)于這類企業(yè)，應(yīng)著力加快體制機(jī)制創(chuàng)新，提升市場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力；推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制改革，進(jìn)一步完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；改進(jìn)吸引社會(huì)資本的方式，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力和盈利能力。

地方政府層面的配套政策體系不完整且不到位。雖然在中央層面，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的頂層設(shè)計(jì)已較為完善，形成了包含指導(dǎo)思想、思路方法、監(jiān)管管理和機(jī)制改革等較為健全的政策體系，但地方政府層面存在著配套政策出臺(tái)較慢，政策體系不完備，或偏重某類政策等情況。地方政府應(yīng)參考國(guó)有企業(yè)混合所有制改革配套政策出臺(tái)較為完善的地區(qū)，從改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管管理、完善授權(quán)放權(quán)與法人治理機(jī)制、健全激勵(lì)機(jī)制和解決歷史遺留問題等方面，針對(duì)各地的不同情況進(jìn)行具體的制度安排。

部分國(guó)有企業(yè)可能存在改革動(dòng)力不足的問題。首先，長(zhǎng)期以來國(guó)有企業(yè)的管理人員兼有企業(yè)家和公務(wù)人員兩種身份，身份的雙重性導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)可能成為其實(shí)現(xiàn)政績(jī)的工具，或是形成較為強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)管理風(fēng)格。其次，隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，部分企業(yè)可能會(huì)遇到特有的且暫時(shí)難以解決的問題，為該企業(yè)在改革的某個(gè)方面帶來障礙。再者，可能存在員工配合不積極的情況。由于員工工資與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，隨著分配和監(jiān)管的管理制度的愈加完善，對(duì)于部分國(guó)有企業(yè)員工來說，改革就意味著收入的下降。因此，應(yīng)加速體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的權(quán)利和義務(wù)；強(qiáng)化混合所有制改革過程中的事前、事中和事后監(jiān)督，合理剝離歷史遺留負(fù)擔(dān)；優(yōu)化薪酬分配體系，進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)員工激勵(lì)機(jī)制，形成上下一心推進(jìn)改革的合力。

推進(jìn)去行政化

深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，要進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)“去行政化”，嚴(yán)防改革過程中的國(guó)有資產(chǎn)流失，掃除影響改革的障礙。

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)按照功能將國(guó)有企業(yè)劃分為公益類、壟斷競(jìng)爭(zhēng)類和一般競(jìng)爭(zhēng)類，缺乏具體的、針對(duì)不同類型企業(yè)的分類安排。國(guó)有企業(yè)功能定位和所有制特征的不同，要求在混合所有制改革過程中不能簡(jiǎn)單套用固定模式，需進(jìn)行差異化的制度設(shè)計(jì)和安排。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)而言，可以通過引入非國(guó)有資本減少行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置和調(diào)節(jié)作用。對(duì)于壟斷性國(guó)有企業(yè)而言，在改革過程中，保持國(guó)有資本絕對(duì)控制地位的同時(shí)，可以合理引入對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生直接干預(yù)的投資主體。對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)而言，混合所有制改革的推進(jìn)應(yīng)更加謹(jǐn)慎，可以將部分非一般業(yè)務(wù)以特殊方式交予非國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，從而提高經(jīng)營(yíng)效率。

企業(yè)去行政化的困難，一直是制約國(guó)有企業(yè)混合所有制改革推進(jìn)的因素之一。長(zhǎng)期以來，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)行政色彩強(qiáng)烈，難以實(shí)現(xiàn)資源配置的市場(chǎng)化，不利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的提升。新一輪混合所有制改革中，政企關(guān)系的處理仍然是國(guó)有企業(yè)面臨的重大挑戰(zhàn)。目前，政府還沒有明確劃分參與混合所有制改革的不同主體的權(quán)力和職責(zé)，且缺乏有效的制約和監(jiān)督管理機(jī)制，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)還難以實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化。

在混合所有制改革中，還需要嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)的流失。一方面，委托代理問題在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部尤為嚴(yán)重，高比例的國(guó)有控股和復(fù)雜的委托代理關(guān)系，催生了大量的機(jī)會(huì)主義行為和高額的代理成本。部分國(guó)有企業(yè)高管利用自身所掌控的企業(yè)資源，進(jìn)行非法利益輸送，開展不法交易，進(jìn)而達(dá)到轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)的目的。另一方面，由于混合所有制改革過程中政策的不完善以及上市企業(yè)的資產(chǎn)定價(jià)困難，部分國(guó)有企業(yè)高管會(huì)鉆政策的漏洞，把國(guó)有資產(chǎn)定低價(jià)來套利，導(dǎo)致了大量國(guó)有資產(chǎn)在混合所有制改革中流失。因此，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過程中，應(yīng)提升信息透明度，減少由于信息不對(duì)稱所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理；對(duì)于商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，可以適度引入職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，紓解委托代理問題所造成的負(fù)面影響。