全球公共衛(wèi)生治理面臨的困境及其對策建議

李篤武 袁萍

摘 要：全球化迅猛發(fā)展的今天，突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈逐年頻發(fā)之勢，全球面臨前所未有的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)和諸多現(xiàn)實困境。完善全球公共衛(wèi)生治理體系、提升全球衛(wèi)生治理能力比以往任何時候都更加急迫。因此，國際社會亟須提高治理共識，增進國際間協(xié)調(diào);建立健全行之有效的全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理合作機制;堅持公共衛(wèi)生多邊主義，完善全球公共衛(wèi)生治理體系;推動全球治理變革，提高全球治理能力，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康命運共同體，以實際行動共同維護全球公共衛(wèi)生安全。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生治理;全球公共衛(wèi)生安全;人類衛(wèi)生健康共同體

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“新時代健康中國思想研究”（18JD710082）;山東省高校思想政治工作十大建設(shè)計劃創(chuàng)新重點項目“健康中國”課程（魯教工委字〔2018〕16號）。

[中圖分類號] D815 [文章編號] 1673-0186（2021）012-0006-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.012.001

一、引言

在全球化加速發(fā)展的今天，商品、人員、資本、技術(shù)全球流動劇增，導(dǎo)致全球傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題日益增多。其中，以傳染病為代表的全球衛(wèi)生問題等非傳統(tǒng)安全問題給人類健康帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和威脅。進入21世紀以來，全球已經(jīng)多次暴發(fā)重大傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如SARS事件、甲型H5N1流感、COVID-19、新冠肺炎等傳染病疫情，對全球公共衛(wèi)生安全和人類健康帶來了巨大威脅。2020年新冠肺炎疫情迅速蔓延全球凸顯了全球共同應(yīng)對公共衛(wèi)生問題的急迫性。根據(jù)世界衛(wèi)生組織通報，截止到2021年12月初，全球已有超過2億多人感染、500多萬人因疫情而失去生命[1]，全球經(jīng)濟陷入停頓與衰退，社會民生遭到?jīng)_擊與重創(chuàng)，疫情對世界的影響已然超出2008年發(fā)生的全球金融危機。新冠肺炎疫情作為一次突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機，給全球公共衛(wèi)生治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，同時也給國際公共衛(wèi)生安全再次敲響了警鐘。“世上沒有絕對安全的世外桃源，一國的安全不能建立在別國的動蕩之上，他國的威脅也可能成為本國的挑戰(zhàn)?！盵2]面對全球突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件給全人類帶來的災(zāi)難性的影響以及全球公共衛(wèi)生治理面臨的現(xiàn)實困境，如何提升全球公共衛(wèi)生治理能力、推動全球公共衛(wèi)生治理創(chuàng)新和變革，以維護全球公共衛(wèi)生安全，已經(jīng)成為當前學(xué)界、政府和國際社會共同關(guān)注并且亟待解決的熱點問題。

二、學(xué)界相關(guān)研究進展及意義

20世紀90年代初國際發(fā)展委員會主席維利·勃蘭特（Willy Brandt）提出全球治理理論（Theory of global governance）后，國際社會圍繞全球治理的理論研究和實踐探索不斷深入，全球治理研究的范圍不斷拓展，涵蓋了經(jīng)濟、環(huán)境、氣候、社會、文化、安全、公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。公共衛(wèi)生作為全球治理的重要領(lǐng)域，因其跨國性、全球性，成為國際社會的重要議題。尤其是2020年全球爆發(fā)新冠肺炎疫情以來，進一步激發(fā)了國際社會的公共衛(wèi)生安全意識，推動了學(xué)界對全球公共衛(wèi)生治理問題的研究。

（一）對全球公共衛(wèi)生治理理念的研究

有學(xué)者提出應(yīng)該站在人類命運共同體高度，推進全球公共衛(wèi)生治理理念革新[3];有學(xué)者提出以人類安全理念為引領(lǐng)，促進全球衛(wèi)生治理升級[4];有學(xué)者對聯(lián)合國的全球公共衛(wèi)生治理理念進行了深入分析，認為只有秉持人類命運共同體理念才能維護全球衛(wèi)生安全[5];還有學(xué)者認為中國應(yīng)該將全球公共衛(wèi)生治理理念貫徹到世界衛(wèi)生組織內(nèi)部改革以及雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中，給全球公共衛(wèi)生治理帶來非西方視角的模式與邏輯[6]等。

（二）對全球公共衛(wèi)生治理主體的研究

學(xué)界普遍認為國際社會各行為體（國家、國際組織、非國家行為體等）在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著重要作用。從主權(quán)國家角度看，學(xué)界對中國參與全球公共衛(wèi)生治理的研究較多。例如湯蓓認為中國參與全球公共衛(wèi)生治理的有效途徑是多層次布局、多元行為體參與[7];李雪威、王璐分析上合組織在全球公共衛(wèi)生治理中既有優(yōu)勢又面臨挑戰(zhàn)，并就參與路徑進行了分析[8];信強、文少彪認為“健康絲綢之路”對推動全球公共衛(wèi)生治理的創(chuàng)新和變革具有重大意義[9];還有學(xué)者通過回顧中國參與全球公共衛(wèi)生治理的經(jīng)驗與歷程，分析了中國參與全球公共衛(wèi)生的治理能力和挑戰(zhàn)，并提出了中國深入?yún)⑴c全球公共衛(wèi)生治理的策略[10]。另外，國內(nèi)學(xué)者還對國際組織參與全球衛(wèi)生治理的進行了研究分析，比如劉長君、高英彤分析了歐盟的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略[11];劉鐵娃分析了世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的地位及困境[12];張新平、代家瑋對上海合作組織參與全球公共衛(wèi)生治理的動因進行了分析并提出路徑策略[13]。

（三）對全球公共衛(wèi)生治理對象的研究

以傳染病為主的突發(fā)公共衛(wèi)生事件、非傳染性疾病、特定疾病、衛(wèi)生不公平等問題都是全球公共衛(wèi)生治理的對象。針對這方面的研究頗多。學(xué)界普遍認為2020年新冠肺炎疫情給全球公共衛(wèi)生治理既帶來了契機又帶來了考驗。例如張清敏梳理了新冠肺炎疫情暴發(fā)以來全球公共衛(wèi)生治理的實踐，并對全球治理的局限與前景進行了分析[14];衛(wèi)靈認為中國在新冠肺炎疫情中體現(xiàn)了負責(zé)任的大國擔(dān)當，在維護國際公共衛(wèi)生安全中做出了重要貢獻[15];晉繼勇從新冠肺炎疫情防控角度分析了世界衛(wèi)生組織改革和提升全球衛(wèi)生治理能力的緊迫性[16];張夢姣分析了中國參與全球公共衛(wèi)生治理的實踐、特點、影響、挑戰(zhàn)等[17];還有學(xué)者對中國參與非洲抗擊埃博拉疫情和中東地區(qū)衛(wèi)生援助等進行了分析研究。

（四）對全球公共衛(wèi)生治理機制的研究

陳穎健提出了全球公共衛(wèi)生治理機制的有效運行離不開兩個要素，即共同的價值觀和合作協(xié)調(diào)機制[18];曾瑞聲闡釋了國家利益是全球公共衛(wèi)生治理機制演變的主要動因[19];敖雙紅、孫嬋基于“一帶一路”倡議提出了中國參與全球衛(wèi)生治理機制的路徑[20];晉繼勇分析了全球公共衛(wèi)生治理的國際機制，并在此基礎(chǔ)上對中國如何參與全球公共衛(wèi)生治理進行了評論[21];張海濱分析了全球衛(wèi)生管理體制存在的問題及原因，并提出了如何完善全球衛(wèi)生治理體制[22];王明國認為國際公共衛(wèi)生制度重疊凸顯了協(xié)同治理的緊迫性[23]。

國外理論界對于全球公共衛(wèi)生治理的研究也較多，主要集中在治理主體、對象、制度等方面，特別是自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，國外學(xué)界對全球公共衛(wèi)生治理的關(guān)注驟增。

國內(nèi)外學(xué)界對全球公共衛(wèi)生治理的理論研究和實踐探索一直沒有停止，而且研究范圍和深度也在不斷拓展，這對于推動全球公共衛(wèi)生合作、完善全球公共衛(wèi)生治理體系具有重要理論價值和實踐意義。從理論上看，這些研究進一步豐富和加深了人們對人類衛(wèi)生健康共同體理念的認識，為保護人類生命健康、堅持生命至上提供了新的思路、思想視域、理論參考。從實踐上看，這些研究為維護全球公共衛(wèi)生安全，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，加強國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作提供了新思路、新經(jīng)驗和新方法。同時，這些研究對新發(fā)展階段的中國開展公共衛(wèi)生外交具有重要的現(xiàn)實意義，即中國將會更加主動地深度參與全球公共衛(wèi)生治理進程，加快構(gòu)建新發(fā)展格局、為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。

三、當前全球公共衛(wèi)生治理面臨的現(xiàn)實困境

當前，國際形勢發(fā)生深刻變化，具體表現(xiàn)為單邊主義、保護主義、民粹主義等思潮上升，全球化進程受阻，全球和區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈受到巨大沖擊，大國博弈加劇等。在此背景下，全球公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)出新的特征，同時，全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域面臨治理理念共識缺失、治理機制體制不完善、治理行動不協(xié)調(diào)、治理效能低下等現(xiàn)實困境。

（一）全球公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)狀

隨著全球公共衛(wèi)生治理的深入，當前，全球公共衛(wèi)生治理現(xiàn)狀表現(xiàn)出多樣化的特征。首先，治理主體多元化。17世紀40年代建立起來的威斯特伐利亞體系，確立了主權(quán)國家是基本行為體，形成了完全以國家為中心的國際事務(wù)系統(tǒng)。當前，全球公共衛(wèi)生治理不僅包含國家行為體，還包含國際組織、非政府行為體等，已從完全以國家為中心的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c的治理系統(tǒng)。在這一多元化的治理主體中，主權(quán)國家仍然在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用（如應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件離不開主權(quán)國家的通力合作），國際組織特別是政府間國際組織在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮著不可替代的作用（如世界衛(wèi)生組織在疫情防控中的專業(yè)性），非政府行為體在全球公共衛(wèi)生治理中的作用日益突出（如在物資和資金援助方面發(fā)揮重要作用）。其次，治理對象廣泛化。全球化時代的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的治理對象不僅包含傳染病和非傳染病的預(yù)防和控制，還包含了健康問題的社會決定因素，比如人口老齡化、生活環(huán)境、政治經(jīng)濟制度、衛(wèi)生治理體系和能力等。從1978年《阿拉木圖宣言》（Almaty Declaration）到2000年聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs）再到2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），體現(xiàn)了全球公共衛(wèi)生治理對象不斷拓展，即從傳染病預(yù)防和控制到全民健康覆蓋，治理內(nèi)容日趨廣泛。最后，治理目標綜合化。由于公共衛(wèi)生問題的無國界性，全球公共衛(wèi)生治理目標日趨全面、綜合，不僅要維護公共衛(wèi)生安全和促進公共衛(wèi)生發(fā)展來實現(xiàn)人類健康，而且要促進公共衛(wèi)生公平。當前，全球衛(wèi)生健康不公平依然存在，表現(xiàn)為國家內(nèi)部和國家之間的健康狀況的差異和不公平，如國內(nèi)、國家和地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配和分布不均、不足，特別是中低收入國家醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)脆弱，不足以應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機。為此，減少健康不公平、維護所有人的健康和福祉是全球公共衛(wèi)生治理的核心目標。

（二）全球公共衛(wèi)生治理理念共識缺失困境

面對日益復(fù)雜的全球公共衛(wèi)生問題和挑戰(zhàn)，國際社會雖然已經(jīng)意識到全球公共衛(wèi)生治理的迫切性和重要性，但是全球公共衛(wèi)生治理共識卻難以達成。眾所周知，全球公共衛(wèi)生治理離不開國際社會理念共識和價值共識;唯有加強合作，并在治理理念上取得共識，全球公共衛(wèi)生治理才能取得實效。主權(quán)國家作為全球公共衛(wèi)生治理的主要行為體，本應(yīng)在全球公共衛(wèi)生治理方面發(fā)揮積極作用。但是事與愿違，在全球公共衛(wèi)生危機面前，各國采取了不同應(yīng)對方式，這實質(zhì)上是不同治理價值理念在處理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的反映。比如，美國在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域堅持自身利益優(yōu)先、美國至上的理念，直接破壞了正常的國際公共衛(wèi)生治理秩序，導(dǎo)致其他國家很難與之合作。在全球重大疫情面前，中國政府秉持開放、包容、合作的原則，希望國際社會擯棄意識形態(tài)和社會制度偏見，加強合作，同舟共濟，共克時艱，但是卻遭到來自美國等西方國家及其盟國的聯(lián)合阻撓和打壓，推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的進程因此備受干擾。目前，新冠肺炎疫情仍然在世界各地肆虐，與美國在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的惡劣行徑不無關(guān)系。歷史證明，國際正常治理秩序的形成需要世界各國共同努力，特別是需要有重要影響的大國之間的積極合作與共同努力。但是，作為世界唯一超級大國的美國，在全球公共衛(wèi)生治理方面基本上是采取“不合作”的態(tài)度，它的許多做法令國際社會倍感遺憾和震驚，如2020年美國政府公然宣布退出世界衛(wèi)生組織。美國的這種只顧自身利益、不顧全球其他國家的做法，使得全球公共衛(wèi)生治理方面很難形成共識。這正是造成全球公共衛(wèi)生治理理念共識缺失困境的主要原因。

（三）全球公共衛(wèi)生治理機制體制不完善困境

世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國在衛(wèi)生健康領(lǐng)域最權(quán)威、最專業(yè)的國際組織，理應(yīng)在全球公共衛(wèi)生治理方面建立起自己的權(quán)威，發(fā)揮出積極的領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理中的權(quán)威受到了嚴重挑戰(zhàn)。首先，世界衛(wèi)生組織自身存在著明顯缺陷和短板，制約了它正常發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。比如，它本身缺乏經(jīng)費、資源和專業(yè)技術(shù)人員，它的正常運轉(zhuǎn)有賴于世界各國的大力支持和資助。這種情況使得世界衛(wèi)生組織很難“獨立自主”，其核心作用很難得到充分發(fā)揮。其次，世界衛(wèi)生組織不是權(quán)力機構(gòu)，只能依賴于成員國的密切合作，它對各成員國也沒有強制執(zhí)行的權(quán)力。再次，以美國為首的西方大國無端干擾世界衛(wèi)生組織的正常工作。他們經(jīng)常無視專業(yè)權(quán)威建議，自行其是，仗著自己的話語優(yōu)勢，不斷質(zhì)疑世界衛(wèi)生組織的權(quán)威性，散布恐慌和不良信息，制造混亂，加大了全球公共衛(wèi)生治理的難度。

（四）全球公共衛(wèi)生治理行動不協(xié)調(diào)困境

全球化時代公共衛(wèi)生治理是一個復(fù)雜的、無國界的系統(tǒng)性工程，需要國際社會采取集體行動來積極應(yīng)對。但是，由于國家間的差異性和全球公共衛(wèi)生問題的復(fù)雜性，導(dǎo)致了全球公共衛(wèi)生治理行動的不協(xié)調(diào)困境。首先，全世界發(fā)展很不平衡，各國在制度、經(jīng)濟、治理能力等方面存在顯著差異，在疾病負擔(dān)、衛(wèi)生體系、全球藥品貿(mào)易利益以及國際領(lǐng)域參與等方面也存在明顯差異[24]。因此，在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機時，各國基于自身不同的利益需求，勢必會采取不同的治理政策和措施。這樣，一致行動就會舉步維艱，國別性的治理路徑就會呈現(xiàn)出治理碎片化、狀態(tài)無序化、目標差異化、權(quán)力分散化等特點[25]。其次，當前全球公共衛(wèi)生問題多樣性和復(fù)雜性所帶來的負面影響日益凸顯。面對全球性公共衛(wèi)生危機，國際社會力不從心，很大原因在于公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、不可預(yù)測性和傳播速度快等特征，加上各國特別是發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生體系比較脆弱、衛(wèi)生資源有限，導(dǎo)致各國行動不協(xié)調(diào)，這進一步增強了國際社會在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的治理困境。

（五）全球公共衛(wèi)生治理效能低下困境

全球公共衛(wèi)生治理的諸多困境，直接導(dǎo)致全球公共衛(wèi)生治理的效能低下。這實際上也是全球公共衛(wèi)生治理的一種困境。一方面，治理效率低下，治理效果差，達不到預(yù)期的治理目標。如前所述，全球性突發(fā)公共危機是無國界的，這種情況客觀上要求國際社會通力合作，即在正確的理念指導(dǎo)下匯集全球資源和相關(guān)力量共同應(yīng)對。然而，在全球公共衛(wèi)生治理議題面前，以美國為首的西方大國大搞單邊主義、民粹主義和保護主義，否認世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理方面所發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，對其他負責(zé)任的國家肆意標簽化、污名化，“甩鍋”“追責(zé)”，推卸全球公共衛(wèi)生治理責(zé)任，導(dǎo)致國際間的合作異常艱難和全球公共衛(wèi)生治理的效能低下。另一方面，形成不了預(yù)期的社會效應(yīng)。全球公共衛(wèi)生治理的一個重要目標，就是要追求良好的社會效果、社會反應(yīng)和社會影響。但目前的實際情況卻是，以美國為首的西方國家習(xí)慣于將全球公共衛(wèi)生問題政治化，它們在資本的驅(qū)使下堅持冷戰(zhàn)思維、零和博弈，置全人類的生命安全與根本利益于不顧，不僅如此，它們還大搞霸權(quán)主義，經(jīng)常利用自身的軍事、經(jīng)濟等優(yōu)勢動不動就“制裁”別的國家，致使不少弱小國家不得不為了自身安全而“選邊站”。這樣，勢必導(dǎo)致整個世界在重大公共衛(wèi)生危機面前缺乏向心力、凝聚力和應(yīng)對危機的戰(zhàn)斗力，無法形成預(yù)期的社會效應(yīng)。

四、新發(fā)展階段全球公共衛(wèi)生治理的對策建議

目前，隨著經(jīng)濟全球化進程的快速發(fā)展，國際力量對比正在發(fā)生深刻變化，大國博弈更為激烈，導(dǎo)致在處理全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機問題上面臨更大挑戰(zhàn)。為此，國際社會亟須探尋有效途徑，積極推動全球公共衛(wèi)生治理理念、治理方式的變革和創(chuàng)新。在新的發(fā)展階段，中國作為正在崛起的負責(zé)任的大國，倡導(dǎo)新的發(fā)展理念，積極參與和探索全球公共衛(wèi)生治理，積極維護世界衛(wèi)生組織的權(quán)威和世界人民生命安全與身體健康，責(zé)無旁貸。

（一）秉持共商共建共享治理理念，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體

伴隨著全球化深入發(fā)展，艾滋病病毒、埃博拉病毒、禽流感毒、甲型H5N1流感病毒和新冠肺炎病毒等傳染性疾病跨越了國界，并在全球迅速蔓延，為世界各國人民的生命安全和身體健康帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。習(xí)近平主席于2020年3月22日首次提出人類衛(wèi)生健康共同體的概念，他提出：“支持聯(lián)合國及世界衛(wèi)生組織在完善全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮核心作用，打造人類衛(wèi)生健康共同體?！盵26]隨后在很多國際場合，習(xí)近平主席又多次闡明中國秉持人類衛(wèi)生健康共同體的理念，介紹推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的中國行動。面對突如其來的重大全球公共衛(wèi)生危機，任何國家都無法獨善其身，只有樹立人類衛(wèi)生健康共同體的理念，守望相助，同舟共濟，共同應(yīng)對，除此之外人類別無他選。

第一，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體要樹立整體意識。世界各國要秉持人類命運共同體理念，把世界人民看成一個整體，“切實維護人類的共同利益，奉行持久和平的實踐思維，推行‘普遍、平等、包容’的整體安全觀”[27]，始終把生命安全和身體健康放在第一位。面對全球突發(fā)公共衛(wèi)生威脅和重大傳染病疫情，國際社會和各國政府要堅持生命至上、健康至上的價值取向，對受到病毒侵襲的每一個生命個體不拋棄、不放棄，做到不分年齡、性別，應(yīng)收盡收，應(yīng)治盡治。

第二，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體要樹立合作意識。病毒沒有國界，疫病不分種族。面對多種多樣的病毒和突如其來的重大傳染病疫情，單憑一個或少數(shù)幾個國家的力量應(yīng)對處置往往是難以奏效的，只有加強國際間團結(jié)與合作，才是戰(zhàn)勝全球公共衛(wèi)生危機最有力的手段。國際社會要與各國政府一道，主動分享疫情狀況、病毒信息、抗疫經(jīng)驗和具體做法，為有需要的國家提供醫(yī)療資源和醫(yī)療技術(shù)，風(fēng)雨同舟，匯聚起同疫情斗爭的國際合力，以實際行動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，奪取人類同重大傳染性疾病斗爭的最終勝利。

第三，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體要樹立責(zé)任意識。發(fā)達國家和世界大國在努力做好本國傳染病疫情防控和應(yīng)對處置后，應(yīng)積極履行國際義務(wù)，展現(xiàn)大國責(zé)任與擔(dān)當，向公共衛(wèi)生體系力量薄弱國家和地區(qū)提供必要的醫(yī)療資金、醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療設(shè)備，幫助他們筑牢疫情防控的防線，增強衛(wèi)生應(yīng)急管理能力，防止傳染病疫情全球蔓延。

（二）建立健全全球公共衛(wèi)生治理體制與機制，不斷提高治理能力

“全球衛(wèi)生治理不同于全球治理，在沒有強制性的法律規(guī)范約束和相對高效的政府實施體系的情況下，需要以更加靈活和富有彈性的制度和機制推進全球范圍內(nèi)的健康績效?！盵10]1針對現(xiàn)行的全球公共衛(wèi)生治理機制體制不完善困境，建立健全全球公共衛(wèi)生治理機制、不斷提高公共衛(wèi)生治理能力已成為國際社會的當務(wù)之急。

第一，建立明確的決策機制。世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國唯一一個以衛(wèi)生為重點的組織，它在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機時應(yīng)發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)、規(guī)范制定和技術(shù)指導(dǎo)作用。但是，由于世界衛(wèi)生組織一直受到美國霸權(quán)體系的影響，其在處理全球公共衛(wèi)生事務(wù)的作用受到很大限制。為此，要建立和維護以世界衛(wèi)生組織為核心的決策機制。這個決策機制不僅要協(xié)調(diào)各國利益需求、平衡和整合多元利益，而且要賦予發(fā)展中國家和非政府組織更多的話語權(quán)與參與權(quán)，共同推動全球公共衛(wèi)生治理決策機制向更加公平、民主、透明的方向發(fā)展。

第二，建立有效的合作機制。全球公共衛(wèi)生治理必須依賴于不同參與主體之間的合作和多邊的有效溝通。首先，需要構(gòu)建多元主體參與的合作機制。一直以來，主權(quán)國家之間的合作特別是大國之間的合作是全球公共衛(wèi)生治理的主要合作機制。為此，要拓展參與全球公共衛(wèi)生治理的合作方式和范疇，為主權(quán)國家、國際組織、非政府間的國際組織、跨國公司、慈善機構(gòu)等多元主體參與全球公共衛(wèi)生治理活動提供渠道和途徑。因為多元主體參與的合作機制將會彌補以主權(quán)國家為主導(dǎo)的正式機制所產(chǎn)生的“漏洞”（如因大國政治博弈而導(dǎo)致大國間無法建立公共衛(wèi)生合作）。其次，需要構(gòu)建利益協(xié)同的多邊合作機制。全球公共衛(wèi)生治理的參與主體在利益取向上存在差異。為此，應(yīng)構(gòu)建利益協(xié)同的多邊合作機制，即構(gòu)建雙邊、區(qū)域和多邊公共衛(wèi)生利益協(xié)同機制和互動平臺，加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家、國際組織與發(fā)展中國家之間的合作與對話，謀求實現(xiàn)共同利益，促進合作的可持續(xù)性。

第三，建立有約束力的執(zhí)行機制?！秶H衛(wèi)生條例》所賦予世界衛(wèi)生組織的權(quán)力是有限性的，不具有強制性權(quán)力，它的運行規(guī)則要依托成員國“自覺”地執(zhí)行。為此，世界衛(wèi)生組織應(yīng)通過建立有約束力的執(zhí)行機制來強化自己的作用。首先，建立明晰的獎罰機制。明確各成員國的權(quán)利和義務(wù)，建立有約束力的共同規(guī)則和準則。對有效參與公共衛(wèi)生治理的成員國建立必要的激勵機制，對失信或失職的成員國建立有效的懲罰機制，提高成員國參與全球公共衛(wèi)生治理的自主性和規(guī)范性。其次，依據(jù)成員國的實際情況、能力和發(fā)展程度的不同，制定共同但有區(qū)別的執(zhí)行機制。建立共同但有區(qū)別的執(zhí)行機制，是為了謀求治理目標的協(xié)同一致。發(fā)展中國家在全球公共衛(wèi)生治理能力方面與發(fā)達國家相比存在不同程度的差距。所以，對發(fā)達國家制定的執(zhí)行規(guī)則要更加側(cè)重于事務(wù)性，而對發(fā)展中國家制定的執(zhí)行規(guī)則則要更加側(cè)重于協(xié)同性。

第四，建立多方的監(jiān)督機制。在全球公共衛(wèi)生治理中，各主體是否有效執(zhí)行職責(zé)關(guān)系到全球公共衛(wèi)生治理的效果。因此，必須對全球公共衛(wèi)生治理主體的行為建立有效監(jiān)督機制，以約束其治理行為。首先，建立和完善評估機制。要完善評估指標，充分考慮各國的差異性和特殊性，制定行之有效的評估標準和規(guī)則;要建立動態(tài)評估機制，依據(jù)全球公共衛(wèi)生治理對象的不同特點，建立靈活的、彈性的評估機制，及時調(diào)整評估指標，確保對全球公共衛(wèi)生治理主體行為評估結(jié)果的準確性和全面性。其次，構(gòu)建多層次的監(jiān)督系統(tǒng)。要構(gòu)建囊括地區(qū)、國家、全球在內(nèi)的多層次、全方位監(jiān)督系統(tǒng)，從而對全球公共衛(wèi)生治理起到促進作用。

（三）構(gòu)建有效的全球公共衛(wèi)生治理模式，提高治理行動共識

為應(yīng)對全球公共衛(wèi)生問題，各成員國必須采取國際間協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略和措施，降低全球公共衛(wèi)生治理成本。

第一，有效落實世界衛(wèi)生組織應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機的政策行動。首先，維護和加強世界衛(wèi)生組織的權(quán)威。國際社會應(yīng)在以世界衛(wèi)生組織為領(lǐng)導(dǎo)的框架下，積極參與全球公共衛(wèi)生事務(wù)，遵循世界衛(wèi)生組織的治理規(guī)則、治理措施和相應(yīng)理念，從而進行有效的溝通和協(xié)調(diào)，推動多樣性的集體行動實施。其次，要加大對世界衛(wèi)生組織的支持和投入。國際社會特別是大國，應(yīng)加大對世界衛(wèi)生組織的政治支持和資源投入（資金、技術(shù)、專業(yè)人員等方面的投入），提升世界衛(wèi)生組織應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，以避免因治理政治化、資源不足等因素而導(dǎo)致的世界衛(wèi)生組織在面對全球公共衛(wèi)生危機時應(yīng)對乏力、執(zhí)行困難等困境的發(fā)生，以確保世界衛(wèi)生組織在協(xié)調(diào)跨國、跨區(qū)域公共衛(wèi)生危機預(yù)防和應(yīng)對時發(fā)揮專業(yè)作用。

第二，各成員國要建立和完善全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。世界衛(wèi)生組織對一系列重大傳染病威脅或突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對，暴露了其應(yīng)急管理體系存在短板。如2014年西非埃博拉疫情暴發(fā)時，世界衛(wèi)生組織應(yīng)對遲緩;2020年新冠肺炎流行時，世界衛(wèi)生組織應(yīng)急能力捉襟見肘等等。各成員國應(yīng)建立和完善全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。首先，要建立多渠道的監(jiān)測預(yù)警機制。包括建立智慧化共享平臺，完善信息互聯(lián)互通，提高各國對不明疾病的監(jiān)測、技術(shù)聯(lián)防聯(lián)控能力，推動全球公共衛(wèi)生治理模式向主動防控、風(fēng)險管控轉(zhuǎn)變等等。其次，建立和完善應(yīng)急管理體系。要建立具備可操作性的應(yīng)急預(yù)案體系，明確各部門各國的職責(zé)分工，保障跨國跨區(qū)域協(xié)作，同時要建立可執(zhí)行性的應(yīng)急服務(wù)體系，建立全球?qū)用婧蛧覍用娴男l(wèi)生應(yīng)急隊伍，加強應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急資金籌集和專業(yè)衛(wèi)生人員統(tǒng)籌，提高全球突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險應(yīng)對能力。

第三，加強成員國之間在衛(wèi)生資源和技術(shù)等方面的協(xié)調(diào)與合作。首先，構(gòu)建多層多元的協(xié)調(diào)與合作治理。有效協(xié)調(diào)跨國、跨區(qū)域、全球等多層面的集體行動，有效協(xié)調(diào)國家、國際組織、非政府組織等多元行為體的各自利益需求。同時，在上海合作組織、二十國集團、金磚國家、七國集團、非國際組織、“一帶一路”倡議等框架下進行協(xié)調(diào)與溝通，保障全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品的供給。只有這樣，全球公共衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)一致的目標才能實現(xiàn)，全球公共衛(wèi)生治理行動共識也才能達成。其次，構(gòu)建公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)化治理新模式。通過建立統(tǒng)一的、可持續(xù)的公共衛(wèi)生信息、資源大數(shù)據(jù)平臺，為各國之間信息傳遞、交流共享資源等提供支撐，避免信息碎片化、信息不對稱、資源短缺或浪費等情況，提高成員國之間在全球公共衛(wèi)生治理中的協(xié)同效率。

（四）健全公共衛(wèi)生危機處置和評價體系，提高全球公共衛(wèi)生治理的效能

提升突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對能力，提高全球公共衛(wèi)生治理效能，需要做到：

第一，各國政府要健全公共衛(wèi)生體系，筑牢疫情傳播的防線。各國政府要全面加強和改進公共衛(wèi)生防控體系，加大公共衛(wèi)生的財政投入力度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備專業(yè)化的公共衛(wèi)生人員，提升日常突發(fā)傳染性疾病的監(jiān)測能力和檢測水平;優(yōu)化應(yīng)急醫(yī)療機構(gòu)布局，健全衛(wèi)生應(yīng)急救治機制，完善應(yīng)急醫(yī)療救治體系，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能技術(shù)，實現(xiàn)遠程指揮、遠程會診、遠程手術(shù)和數(shù)據(jù)傳輸，提高傳染病疫情的綜合防治能力;建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲備、生產(chǎn)采購、收儲輪換、調(diào)劑調(diào)用、征用補償制度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資保障體系;加強對公民進行健康教育宣傳，通過各種方式方法普及健康知識，樹立健康理念，培養(yǎng)健康的生活方式和衛(wèi)生習(xí)慣，減少病毒傳播與感染，提高公民自覺應(yīng)對突發(fā)重大疫情的處置能力。

第二，啟動病毒溯源追蹤，重視疫苗的研制、應(yīng)用與公平分配工作。流行病學(xué)調(diào)查是突發(fā)重大疫情防控的一項重要工作內(nèi)容，成功鎖定并控制傳染源、隔離密切接觸者、阻斷傳播途徑對于防范疫情的全球蔓延意義重大。發(fā)生重大傳染病疫情的國家和政府，要及時組建流行病調(diào)查隊伍和檢測隊伍，積極啟動病毒溯源追蹤。流調(diào)隊員下沉到一線，堅持向上溯源、向下追蹤，了解病例基本情況、掌握人員活動軌跡、明確傳染來源和傳播途徑。疫苗生產(chǎn)國和制造商在確保疫苗安全有效的基礎(chǔ)上，除了優(yōu)先供給本國人民使用外，要發(fā)揚人道主義精神，及時援助疫情嚴重地區(qū)、貧困地區(qū)和公共衛(wèi)生體系薄弱國家，優(yōu)先供給該地區(qū)的醫(yī)護工作者、65歲以上老人及本身患有其他病癥者，確保疫苗、診斷試劑等公共產(chǎn)品公平可及，確保大流行防范與應(yīng)對機制可持續(xù)，推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

第三，加強全球公共衛(wèi)生危機處置政策與措施的監(jiān)測評估。面對全球突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機，各國應(yīng)對危機的防控政策與防控措施有無效能，還要在實踐中進一步檢驗與評估。疫情所在的國家政府要及時修訂防控政策和策略以及診療方案，針對不同類型公共衛(wèi)生問題，特別是不同突發(fā)傳染病疫情，要積極探索具有針對性的應(yīng)對手段，在防控策略選擇上要對各種影響因素進行綜合考量，采取科學(xué)的防控策略?？傊?，應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機策略及其效能進行科學(xué)、客觀的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，修正政策，努力提升應(yīng)對全球突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機的治理能力。

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The dilemma and Countermeasures of global public health governance

Li Duwu? ?Yuan Ping

（School of Marxism， Weifang Medical University， Weifang， Shandong 261053）

Abstract： With the rapid development of globalization， public health emergencies occur frequently year by year. The world is facing unprecedented global health challenges and many practical difficulties. How to improve the global public health governance system and enhance the capacity of global health governance is more urgent than ever. Therefore， it is urgent for the international community to enhance consensus on Governance and international coordination; Establish and improve an effective global public health emergency management cooperation mechanism; We should adhere to public health multilateralism and improve the global public health governance system; We should promote the reform of global governance， improve the ability of global governance， build a community of shared future for human health， and take practical actions to jointly safeguard global public health security.

Key Words： Public health governance; Global public health security; global public health governance; community of common health for mankind

（責(zé)任編輯：文豐安）