地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解研究

鐘詠

摘要：2015年起新修訂的《預(yù)算法》實(shí)施，地方政府債務(wù)發(fā)行及管理進(jìn)入法制化、規(guī)范化軌道，地方政府債務(wù)“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”成效明顯，法定債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)得到較好控制，但受政府職能定位、政績(jī)考核、預(yù)算軟約束、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展不到位等因素影響，違法違規(guī)或變相舉債形成的隱性債務(wù)不容忽視。面對(duì)地方政府隱性債務(wù)治理中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)問(wèn)題，要時(shí)刻關(guān)注、及時(shí)研判，從財(cái)政可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，統(tǒng)籌財(cái)政發(fā)展和安全，加快財(cái)稅體制改革、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提高資產(chǎn)資金配置效率并強(qiáng)化績(jī)效考核、規(guī)范推動(dòng)債權(quán)債務(wù)融資融合發(fā)展，抓實(shí)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。

關(guān)鍵詞：地方政府；隱性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)化解

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）03-0102-05

基金項(xiàng)目：2020年中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）青年課題項(xiàng)目“疫情背景下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究”（2020QN04）。

2019年1月21日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線(xiàn)思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)：“面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！盵1]當(dāng)前，我們應(yīng)高度重視化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方政府隱性債務(wù)基本定義、特征及規(guī)模

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，不論舉債主體是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)還是投融資平臺(tái)，只要超出法律或合同范圍，并且債務(wù)由財(cái)政資金償還的，或預(yù)先確定未來(lái)的財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng)，以及在公眾預(yù)期與道義責(zé)任下形成的債務(wù)都屬于政府隱性債務(wù)范疇。 2017年，中共中央政治局會(huì)議指出：“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”[2]，“隱性債務(wù)”一詞從國(guó)家層面被正式提出?！敦?cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》將法律規(guī)定以外的地方政府變相舉債及違規(guī)擔(dān)保視為隱性債務(wù)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》兩份文件給定義和判斷地方政府隱性債務(wù)提供了權(quán)威依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，地方政府隱性債務(wù)相對(duì)于政府法定限額債務(wù)，以非政府債券形式舉借的直接約定或承諾以財(cái)政資金償還，或違法提供擔(dān)保、出于職能考慮承擔(dān)救助責(zé)任而形成的違規(guī)舉債，是突破債務(wù)限額的預(yù)算外活動(dòng)。因此，判斷是否屬于隱性債務(wù)不能僅限于融資主體、融資方式及合同約定等形式上的考慮，而應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的原則，重點(diǎn)關(guān)注是否突破債務(wù)限額、是否需要財(cái)政資金償還或兜底這兩個(gè)關(guān)鍵特征。

從債務(wù)規(guī)模來(lái)看，據(jù)財(cái)政部公告，“截至2020年12月末，納入預(yù)算管理的全國(guó)地方政府債務(wù)余額256615億元，其中一般債務(wù)127395億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)129220億元；政府債券254864億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1751億元?！盵3]債務(wù)總量控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的全國(guó)地方政府限額之內(nèi)，但是，限額內(nèi)債務(wù)并未完全體現(xiàn)出地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)程度。審計(jì)署2018年第2號(hào)公告披露：“部分地區(qū)通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元?！盵4]由于預(yù)算外活動(dòng)的多樣性和復(fù)雜性，地方政府隱性債務(wù)透明度低且底數(shù)不清，地方政府隱性債務(wù)總量難以完全掌握，需要警惕潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1994年分稅制改革使地方財(cái)權(quán)上收，而1995年實(shí)施的《預(yù)算法》對(duì)地方政府預(yù)算赤字和債券發(fā)行有明確約束，《擔(dān)保法》《貸款通則》對(duì)地方政府直接貸款和貸款擔(dān)保進(jìn)行了限制，這就使得地方政府的財(cái)力不斷縮小，地方政府有限的財(cái)力難以支撐教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)保等大量支出責(zé)任，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配問(wèn)題導(dǎo)致資金缺口日益擴(kuò)大，在中央轉(zhuǎn)移支付仍無(wú)法補(bǔ)足財(cái)力缺口的情況下，平臺(tái)公司逐漸成為地方政府舉債融資的重要工具和載體。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府以期通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府為配套“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃，在人民銀行、銀監(jiān)會(huì)以及財(cái)政部等部門(mén)的政策支持下，融資平臺(tái)公司出現(xiàn)井噴式增加并開(kāi)始大規(guī)模的舉債活動(dòng)，企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具為充實(shí)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供了重要支撐，城投債的發(fā)行進(jìn)入了快車(chē)道。城投債表面上是融資平臺(tái)的企業(yè)債，但有土地的抵押以及政府的擔(dān)保，最終償債資金主要來(lái)源土地出讓收入或者地方財(cái)政收入，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，地方財(cái)政越發(fā)缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的基礎(chǔ)。2015年起新修訂的《預(yù)算法》實(shí)施，正式賦予地方政府在預(yù)算約束下依法舉債權(quán)，納入預(yù)算管理的地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法途徑，地方政府債務(wù)治理進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》等文件先后出臺(tái)，通過(guò)存量債務(wù)清理甄別、債務(wù)置換及限額管理等舉措修明渠、堵暗道，明確提出了要?jiǎng)澢宓胤秸c融資平臺(tái)公司的界限，政府部門(mén)不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉債，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。但是從另一個(gè)角度來(lái)看，債務(wù)限額管理也限制了地方政府直接融資的能力，使得地方政府尋求更多預(yù)算外融資來(lái)保證在建項(xiàng)目資金需求，比如，部分融資平臺(tái)非市場(chǎng)化舉債業(yè)務(wù)、國(guó)有企事業(yè)單位替政府舉債、政府提供直接或間接擔(dān)保等。特別是在此期間推行的政府與社會(huì)資本合作（PPP項(xiàng)目）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等被異化，這都為地方政府債務(wù)隱性化披上了“新馬甲”，長(zhǎng)期以來(lái)的“政府性債務(wù)”演變成“政府隱性債務(wù)”。

具體來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)形成受以下四方面因素影響。一是事權(quán)和支出責(zé)任不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。部分地方政府存在不同程度的職能錯(cuò)位、越位，模糊的政府、企業(yè)以及市場(chǎng)邊界使地方政府陷入大包大攬的局面，公共產(chǎn)品供給責(zé)任和政府支出壓力過(guò)大，預(yù)算外活動(dòng)產(chǎn)生的隱性債務(wù)規(guī)模隨之?dāng)U大。二是不合理的政績(jī)觀依然存在。不少地方存在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)過(guò)高、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、投資過(guò)剩等現(xiàn)象，一些地方大搞面子工程、形象工程，低效、無(wú)效投資加劇了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，一旦合法舉債難以滿(mǎn)足資金需要，違法違規(guī)舉債就成為必然。三是缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制。財(cái)政部門(mén)履行地方政府債務(wù)管理職責(zé)，但是受限于行政體制等因素，相關(guān)監(jiān)督管理職能作用發(fā)揮并不理想，對(duì)違規(guī)舉債難以形成有效約束，缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制更是助推了地方政府違規(guī)舉債。四是稅制改革使地方政府主體稅種減少，加之減稅降費(fèi)政策的持續(xù)推行，地方財(cái)政收入受到直接影響，當(dāng)前為了配合做好宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，落實(shí)好中央“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ魅蝿?wù)，很有可能形成新的隱性債務(wù)，這需要引起高度重視。

一般而言，政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種非線(xiàn)性關(guān)系，二者存在一個(gè)理性的平衡點(diǎn)。一定范圍內(nèi)，地方政府舉債可以彌補(bǔ)公共支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金缺口，但是一旦打破平衡便會(huì)形成反向抑制作用，這個(gè)平衡點(diǎn)高低取決于債務(wù)規(guī)模大小、結(jié)構(gòu)構(gòu)成、資金使用效益和償債能力，特別是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，償債能力是避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的決定因素。就目前情況來(lái)看，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)管控仍面臨許多難點(diǎn)問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一是預(yù)算軟約束下的道德風(fēng)險(xiǎn)。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則?！盵5]而我國(guó)地方政府隱性債務(wù)未納入預(yù)算限額管理并缺乏預(yù)算硬約束，那么如果不受限制地持續(xù)突破預(yù)算約束，投資效率低下、資金閑置浪費(fèi)等問(wèn)題將會(huì)很突出。隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響，以土地出讓收入為主要來(lái)源的政府基金收入通道收窄，地方政府償債資金來(lái)源的不穩(wěn)定性和不確定性增加，當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時(shí)，一旦出現(xiàn)新官不理舊賬便會(huì)催生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的代際傳遞和轉(zhuǎn)移，拆借挪用資金或進(jìn)一步舉債、向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)等行為將加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。近年的多個(gè)隱性債務(wù)監(jiān)管會(huì)議或文件都強(qiáng)調(diào)要打消基層政府認(rèn)為中央和省級(jí)政府會(huì)救助的想法、打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的想法，這都是出于預(yù)算約束的考量。

二是融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展不到位。就目前來(lái)看，地方政府融資很大一部分來(lái)源于平臺(tái)公司，自新的《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，加強(qiáng)了對(duì)各類(lèi)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管，逐步清理地方政府存量隱性債務(wù)。在政策持續(xù)收緊的情況下，地方政府隱性擔(dān)保有所弱化，但融資平臺(tái)公司承擔(dān)著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，在推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，部分地方政府與平臺(tái)公司之間的關(guān)系尚未理順，其政府融資功能未被完全剝離，在轉(zhuǎn)型中面臨融資模式單一、治理結(jié)構(gòu)不完善、低效無(wú)效投資等問(wèn)題，致使其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，融資平臺(tái)償債能力受限，剛性?xún)陡额A(yù)期下降使地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任，一旦地方政府違約便會(huì)導(dǎo)致形成財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)的相互傳導(dǎo)。

三是隱性債務(wù)底數(shù)不清，資產(chǎn)、負(fù)債管理協(xié)調(diào)性不足。雖然法律上明確規(guī)定嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債，但是在各種主客觀因素的影響下，部分預(yù)算單位、平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)有意或無(wú)意少報(bào)、漏報(bào)甚至瞞報(bào)實(shí)有債務(wù)數(shù)，地方政府和財(cái)政部門(mén)對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模、期限、本金償付等情況沒(méi)有完全掌握，部分隱性債務(wù)游離于監(jiān)管和監(jiān)督之外，一旦未掌握的存量隱性債務(wù)顯性化或者持續(xù)新增隱性債務(wù)，這會(huì)給精準(zhǔn)施策帶來(lái)挑戰(zhàn)，制約了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析、研判、預(yù)警和精準(zhǔn)施策，不確定的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很有可能演變成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“灰犀牛”。此外，債務(wù)資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)等問(wèn)題突出，未能發(fā)揮出應(yīng)有的資產(chǎn)效應(yīng)。

（一）深化財(cái)稅體制改革，加快建立系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的現(xiàn)代財(cái)稅體制

一是深化財(cái)稅體制改革。地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配是隱性債務(wù)形成的重要原因，那么就要加快財(cái)稅體制改革，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系，推動(dòng)形成更加穩(wěn)定的政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度[6]，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)權(quán)分配和事權(quán)范圍相匹配，減少因財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配引起的資金缺口。要保持宏觀政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度和基層財(cái)力保障機(jī)制，為地方政府建立良好的收支循環(huán)體系提供時(shí)間和空間，增強(qiáng)地方政府財(cái)政支出可預(yù)期性。優(yōu)化一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例并建立穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，加快落實(shí)財(cái)政資金分配的公平性和合理性，統(tǒng)籌財(cái)政資源加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的資金保障。積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，探索建立常態(tài)化轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)機(jī)制并穩(wěn)步擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，更好推進(jìn)各級(jí)政府分工協(xié)作、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、有效履職，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，合理安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付資金與政府公共服務(wù)成本相銜接，進(jìn)而抑制地方政府不合理的舉債需求，防止形成新增隱性債務(wù)。

二是堅(jiān)持依法治稅理念。在遵循中央統(tǒng)一立法和稅種開(kāi)征權(quán)的原則上，通過(guò)立法授權(quán)下放地方政府一定的稅收征管權(quán)限，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收分配比例，增強(qiáng)地方政府稅收收入內(nèi)生動(dòng)力。積極拓展新的地方稅源，加快推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革，培育房產(chǎn)稅等地方主體稅種，保證地方財(cái)政收入的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，提高地方政府財(cái)政收支的自我平衡能力。優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，合理控制非稅收入和稅收收入的征收比例，提高非稅收入規(guī)范化、協(xié)調(diào)化水平，提高地方政府稅收整體水平。建立更加科學(xué)有效的稅收征管制度，提高稅務(wù)征管效率和征管效能，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成效體現(xiàn)到財(cái)政增收上來(lái)。嚴(yán)格規(guī)范征管和減免并加強(qiáng)稅務(wù)稽查，既要避免收入不實(shí)、數(shù)據(jù)虛高，又要依法打擊涉稅違法行為，大力清繳偷稅欠稅，減少稅收征收環(huán)節(jié)上的稅源流失，不斷緩解減稅降費(fèi)帶來(lái)的地方財(cái)政壓力，提升地方政府隱性債務(wù)償還能力。

三是完善公共物品和公共服務(wù)供給機(jī)制。不管是從財(cái)政基礎(chǔ)理論還是各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，公共物品和公共服務(wù)不一定完全由政府提供。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于混合公共物品是可以考慮由私人部門(mén)來(lái)提供的，這既可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共治理的積極性，又可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和支出壓力。那么，地方政府就要從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)財(cái)政承受能力評(píng)估，厘清政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的邊界，堅(jiān)持有所為、有所不為，發(fā)揮出政府“有形之手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”的協(xié)同作用，完善公共物品供給機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出范圍，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，支持民營(yíng)企業(yè)、民間資本平等參與部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成公共物品、公共服務(wù)的良性供給，降低地方政府舉債需求。

（二）加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化自我“造血”機(jī)能，夯實(shí)穩(wěn)定的財(cái)政收入基礎(chǔ)

一是持續(xù)深化“放管服”改革，將改善營(yíng)商環(huán)境作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從簡(jiǎn)政放權(quán)入手，進(jìn)一步打破現(xiàn)有利益格局，切實(shí)解決市場(chǎng)反映比較突出的各種限制多、門(mén)檻高、審批繁的問(wèn)題，為推進(jìn)交通、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造營(yíng)造良好的環(huán)境和條件。以網(wǎng)購(gòu)、物流等為代表的新業(yè)態(tài)、新模式跨界經(jīng)營(yíng)、線(xiàn)上線(xiàn)下融合更加明顯，深刻改變著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，傳統(tǒng)監(jiān)管審批辦法很難適應(yīng)其發(fā)展需要，因此要堅(jiān)持包容審慎原則，及時(shí)開(kāi)辟審批綠色通道，主動(dòng)服務(wù)新興市場(chǎng)主體，同時(shí)要改革和理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，管出公平公正、服務(wù)創(chuàng)造出效率，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“放管結(jié)合”和“服務(wù)優(yōu)化”，著力營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，充分激發(fā)各類(lèi)新增市場(chǎng)主體活力和內(nèi)生動(dòng)力。

二是搶抓政策窗口期，加快工業(yè)振興帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈優(yōu)化升級(jí)?？萍紕?chuàng)新催生出來(lái)的比如在線(xiàn)教育、生命健康、人工智能、5G等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展孕育新的發(fā)展機(jī)遇。地方政府要搶抓發(fā)展“窗口期”，深刻把握產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，大力培育集成電路、新能源、新材料等成為核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，向有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，加大新型城鎮(zhèn)化和交通、水利等重大工程投資力度。要集中力量辦好產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應(yīng)，打造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展平臺(tái)，壯大工業(yè)主體財(cái)源。主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的變化，加快一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展以文化旅游業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)，有效引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)向著更高質(zhì)量的方向發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可償債綜合財(cái)力提高，消除地方政府隱形債務(wù)形成的條件。

三是加大存量資產(chǎn)盤(pán)活力度，提升資產(chǎn)與負(fù)債的配比程度。當(dāng)前我國(guó)面臨出口受限、投資乏力、內(nèi)需相對(duì)不足的困境，必須強(qiáng)化資產(chǎn)端管理，使地方政府具備更加堅(jiān)實(shí)的償債基礎(chǔ)。一方面，地方政府應(yīng)充分把握優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵，創(chuàng)新城市資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理方式，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)盤(pán)活和經(jīng)營(yíng)好各類(lèi)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益或服務(wù)能力，特別是加強(qiáng)債務(wù)資產(chǎn)的盤(pán)活力度，通過(guò)提升資產(chǎn)效益增強(qiáng)償債能力。另一方面，各地政府要主動(dòng)跟進(jìn)新一輪國(guó)有企業(yè)改革的步伐，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管向管資本為主轉(zhuǎn)變，完善法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)靈活性，逐步提高國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不斷提高其經(jīng)營(yíng)管理水平、投資有效性、國(guó)有資本盈利能力和財(cái)政貢獻(xiàn)能力，通過(guò)“開(kāi)源”阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是加快剝離平臺(tái)公司政府融資職能。按照市場(chǎng)化原則規(guī)范進(jìn)行融資和償債，通過(guò)市場(chǎng)化退出、債務(wù)重組機(jī)制和股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)打造新型優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體，提高平臺(tái)公司的投資效率和盈利能力，使得償債能力增長(zhǎng)率大于債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)率。此外，還應(yīng)發(fā)揮出國(guó)家監(jiān)督體系的職能作用，完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體制機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等專(zhuān)業(yè)監(jiān)督檢查，加強(qiáng)投融資平臺(tái)公司經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審計(jì)、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和信息披露，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告制度，依法依規(guī)、客觀審慎地查實(shí)并處理虛增固定資產(chǎn)或資本公積、財(cái)務(wù)核算不規(guī)范、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性債務(wù)穿透式全覆蓋監(jiān)管，嚴(yán)防違規(guī)舉債及國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

（三）優(yōu)化政績(jī)考核內(nèi)容和方式，在預(yù)算約束下提升資金使用績(jī)效

一是要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度和考核體系，牢固樹(shù)立穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)并重的政績(jī)觀，逐步降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中的評(píng)價(jià)權(quán)重，將地方政府化債成效與政績(jī)考核掛鉤，增強(qiáng)化解存量隱性債務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)還應(yīng)完善投資決策機(jī)制，提高投資項(xiàng)目管理能力，杜絕盲目地注重投資規(guī)模，減少形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力的項(xiàng)目，從制度上約束地方政府不顧財(cái)力過(guò)度舉債或者違法違規(guī)舉債。明確“誰(shuí)舉債誰(shuí)償還”的主體責(zé)任，嚴(yán)格建立健全終身問(wèn)責(zé)的違規(guī)舉債追究機(jī)制，防止地方政府追求短期政績(jī)而忽視風(fēng)險(xiǎn)隱患，從源頭上規(guī)避新官不理舊賬的道德風(fēng)險(xiǎn)，遏制地方官員違規(guī)舉債的沖動(dòng)，更重要的是要約束地方政府主觀動(dòng)機(jī)，嚴(yán)格查處虛報(bào)、瞞報(bào)隱性債務(wù)行為，使地方政府舉債更加制度化、規(guī)范化、合理化，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

二是從“節(jié)流”和“問(wèn)效”上下功夫，緩解地方政府財(cái)政收支矛盾。第一，深化預(yù)算制度改革，堅(jiān)持政府長(zhǎng)期過(guò)“緊日子”的導(dǎo)向，進(jìn)一步壓減一般性非剛性支出，嚴(yán)格按照預(yù)算制度標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)支，加快推進(jìn)資金“節(jié)流”制度化；以更大力度調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高政策和資金的指向性、精準(zhǔn)性、有效性，把有限的資金花在“刀刃”上，切實(shí)提高財(cái)政資金配置效率。第二，在支出進(jìn)度考核機(jī)制下，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測(cè)，充分考慮預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求，同時(shí)也要注重資金安全和執(zhí)行的效率，將績(jī)效管理的關(guān)口前移至項(xiàng)目前期決策環(huán)節(jié)，加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和投資評(píng)審，切實(shí)解決好固定資產(chǎn)投資效率低下、重復(fù)建設(shè)等“非理性”問(wèn)題，減少資金低效、無(wú)效支出和浪費(fèi)。要建立存量資金統(tǒng)計(jì)分析和清理回收機(jī)制，加大存量資金清理盤(pán)活力度，減少沉淀資金的占用，切實(shí)解決無(wú)錢(qián)可花和有錢(qián)花不出的矛盾。

（四）積極推動(dòng)政府投資與社會(huì)投資融合發(fā)展，補(bǔ)齊市場(chǎng)參與不足的短板

當(dāng)前，政府債券作為積極財(cái)政政策的重要著力點(diǎn)和宏觀調(diào)控的重要工具，發(fā)揮著逆周期調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定功能，對(duì)緩解地方財(cái)政支出壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)起到了十分突出的作用。要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，重點(diǎn)做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目前期評(píng)估、篩選，申報(bào)并儲(chǔ)備好一批風(fēng)險(xiǎn)可控、收益可靠的高質(zhì)量項(xiàng)目，用合規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)債券來(lái)引導(dǎo)債務(wù)顯性化。同時(shí)要做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目收益測(cè)算，客觀準(zhǔn)確預(yù)測(cè)項(xiàng)目收入和成本，確保專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資平衡，降低專(zhuān)項(xiàng)債還本付息風(fēng)險(xiǎn)。在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，相關(guān)職能部門(mén)要不斷優(yōu)化工作流程環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目立項(xiàng)、可研批復(fù)、初步設(shè)計(jì)以及招投標(biāo)等工作，確保及時(shí)滿(mǎn)足專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)需求。在債券資金使用過(guò)程中，要不斷強(qiáng)化資金管理部門(mén)和使用單位主體責(zé)任，用好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，提高債券資金使用績(jī)效，發(fā)揮出債券資金“熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)”的調(diào)節(jié)作用。

同時(shí)，我們應(yīng)該清醒地看到，財(cái)政緊運(yùn)行將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，當(dāng)前政府投資效率已處于下降通道，不能簡(jiǎn)單地依靠政府投資來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，而要主動(dòng)謀劃提振民間投資信心，充分發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)撬動(dòng)作用。因此，要堅(jiān)持政府作用和市場(chǎng)機(jī)制雙向發(fā)力，進(jìn)一步理順政府投資和社會(huì)投資間的關(guān)系，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境和盈利空間，形成更加合理的市場(chǎng)“擠入”效應(yīng)，加速推進(jìn)規(guī)范化PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等改革，加快形成多元組合融資模式，提高民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共產(chǎn)品供給的積極性，促進(jìn)有為政府與有效市場(chǎng)的良性循環(huán)和有效協(xié)同，發(fā)揮政府投資和民間投資兩個(gè)積極性，通過(guò)降低直接融資成本來(lái)減輕政府債務(wù)壓力。

[1]習(xí)近平.習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線(xiàn)思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-01/21/content_5359898.htm.

[2]習(xí)近平主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作[EB/OL].http：//www.xinhuanet. com/mrdx/2017-07/25/c_136469929.htm.

[3]2020年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況[EB / OL]. http：//yss. mof. gov. cn / zhuantilanmu / dfzgl/sjtj/202101/t20210125_3649040.htm.

[4]2018年第2號(hào)公告：2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http：//www. audit.gov.cn/n11/n536/n537/c130942/content.html.

[5]國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

[6]劉昆.建立現(xiàn)代財(cái)稅體制[J].國(guó)有資產(chǎn)管理，2021（1）：4-7.

責(zé)任編輯莫仲寧