農(nóng)村生活垃圾處理項(xiàng)目資金保障體系研究*

西安交通大學(xué)城市學(xué)院 朱艷

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村家庭的生活質(zhì)量得以提升，但同時(shí)，因生活水平和消費(fèi)模式的改變而產(chǎn)生的大量生活垃圾，嚴(yán)重影響了村民們賴以生存的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，下雨天污水橫流、刮風(fēng)時(shí)白色垃圾滿天飛、村口的垃圾山、池塘的垃圾堆……這些垃圾污染了水源、土壤，也嚴(yán)重威脅到了村民的身心健康，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來，“三農(nóng)”問題作為全黨的重要工作，對鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的新要求逐步提上了政府工作日程，處理生活垃圾、改善農(nóng)村人居環(huán)境，這是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的工作目標(biāo)，因而，以政府財(cái)政資金為主，建立的垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處理等項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，但由于地理環(huán)境的特點(diǎn)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，垃圾處理投入的資金量很難滿足各項(xiàng)目的長期需求，那么如何建立一套完善的資金保障體系，以維持垃圾處理項(xiàng)目的正常運(yùn)行，這是很多學(xué)者和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟待解決的問題。本文以陜西農(nóng)村為例，從垃圾的產(chǎn)生、集中、處理等環(huán)節(jié)深入分析，以“開源”和“節(jié)流”兩個(gè)角度，構(gòu)建從源頭到處理的閉環(huán)資金保障體系，以提高農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目的有效運(yùn)行，為美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)提供可參考的依據(jù)。

一、農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

陜西具有高原、山地、平原和盆地等多種地貌，常住人口3952萬，其中，鄉(xiāng)村常住人口約1476萬。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平逐步提升，村民每天的人均垃圾產(chǎn)生量為0.095-0.32千克，且隨著節(jié)假日和消費(fèi)方式的改變，人均垃圾數(shù)量逐日增加，種類也日益復(fù)雜和多樣。2019年陜西省印發(fā)了《陜西省農(nóng)村生活垃圾治理技術(shù)導(dǎo)則》，對農(nóng)村生活垃圾按區(qū)域的不同，采用“兩分法”和“兩次四分法”進(jìn)行分類，其中“兩分法”是將垃圾分為紙板、廢報(bào)紙、廢塑料等可回收利用的生活垃圾和其他垃圾；“兩次四分法”是將垃圾分為可腐爛和不可腐爛垃圾，可腐爛垃圾包括食品殘?jiān)⑹ｏ埐?、枯枝敗葉等。不可腐爛垃圾分為可回收垃圾（包括紙板、廢舊報(bào)紙、廢塑料等），有害垃圾（廢藥品、廢電池、廢殺蟲劑等）和其他未分類垃圾。

針對農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)條件的不同，陜西省采用“縣處理”“片區(qū)處理”“鎮(zhèn)處理”和“村處理”模式，并對垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理提出了相應(yīng)的要求和處理原則，這些舉措取得了一定的成效，為保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境作出了很大的貢獻(xiàn)。但是，對居住比較分散、集中轉(zhuǎn)運(yùn)難度較大的村鎮(zhèn)，由于地域和經(jīng)濟(jì)條件的限制，其垃圾處理能力較弱，處理結(jié)果不盡如人意，這是當(dāng)?shù)卣毙杞鉀Q的問題。

二、農(nóng)村生活垃圾處理的問題及原因分析

陜西省為實(shí)施農(nóng)村生活垃圾處理方案，設(shè)置了村鎮(zhèn)生活垃圾收集點(diǎn)、再生資源回收站，建立了小型衛(wèi)生化焚燒廠、垃圾堆肥間等處理點(diǎn)和處理設(shè)施，建立了垃圾收集-轉(zhuǎn)運(yùn)-集中等系統(tǒng)的垃圾處理項(xiàng)目，基本解決了農(nóng)村生活垃圾的處理問題。但是，在整個(gè)處理過程中，還存在著諸多問題，影響著垃圾處理項(xiàng)目長期實(shí)施效果。

（一）村民環(huán)保意識缺乏，處理成本增加

盡管村鎮(zhèn)設(shè)立了垃圾收集站，擺放了垃圾桶、垃圾箱等收容器，但是村民的環(huán)保意識缺乏，不能清楚認(rèn)識到垃圾對環(huán)境的破壞，特別是有毒有害垃圾對土壤、河流、農(nóng)作物以及自身身體健康的危害，致使垃圾隨意丟棄、隨意堆放現(xiàn)象仍然廣泛存在。鄉(xiāng)村道路邊、河水池塘邊、山坡河谷間的垃圾隨處可見，這給垃圾的收集、處理帶來一定的難度，也增加了垃圾處理的成本支出。

（二）垃圾分類不清，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

村民對垃圾的分類處理、分類丟棄意識薄弱，對垃圾分類的最大動力在于垃圾中可變賣的部分，通常，部分村民會將廢舊書報(bào)、紙盒、塑料瓶等垃圾進(jìn)行簡單收集，出售給垃圾收購站（人）以換取一定收益。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民收入上升、消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，逐漸富裕的村民對變賣垃圾的動力越來越不足，對產(chǎn)生的垃圾，部分村民習(xí)慣于丟棄田間地頭或一股腦丟進(jìn)村鎮(zhèn)垃圾站，這使得可循環(huán)再利用的垃圾不能發(fā)揮其再利用價(jià)值，同時(shí)，腐敗、有毒有害垃圾混合一起，增加垃圾數(shù)量，也給各環(huán)節(jié)的人力、能源動力和填埋場地等資源造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。

（三）資金缺口較大，籌資渠道單一

農(nóng)村生活垃圾處理是一項(xiàng)長期工程，其運(yùn)行成本和設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，需要持續(xù)投入大量資金，而以財(cái)政投入為主的資金數(shù)額很難滿足這項(xiàng)長期工作，盡管有外部資金的注入，但所占比重太小，財(cái)政資金投入的缺口依然很大。使得部分村鎮(zhèn)的運(yùn)行費(fèi)用不能正常支出，設(shè)施無法及時(shí)維護(hù)、新技術(shù)不能有效引入等，因此，籌資渠道的拓展是政府需要考慮的問題，也是解決資金問題的重要手段。

（四）監(jiān)督體系薄弱，考核成效較低

各村鎮(zhèn)及縣市政府制定了監(jiān)督考核體系，提出了考核原則和考核程序，制定了考核結(jié)果的獎懲措施，但是由于監(jiān)督考核主體單一，日常巡查考核很難做到公平，特別是地域偏遠(yuǎn)的村鎮(zhèn)，其考核往往流于形式，且考核結(jié)果涉及的獎勵(lì)也因經(jīng)費(fèi)審批與經(jīng)費(fèi)撥付問題難以快速兌現(xiàn)，長此以往，對于垃圾處理參與者的積極性造成一定的影響，使監(jiān)督考核失去了意義。監(jiān)督考核目的無法實(shí)現(xiàn)，垃圾處理效果不能保證，投入的資金也不能發(fā)揮其最大效果。

三、構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾處理項(xiàng)目資金保障體系

為滿足垃圾處理項(xiàng)目對資金的需求，需建立完善的資金保障體系，可從“開源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面入手，“開源”即拓寬資金籌集渠道，爭取更多資金的投入；“節(jié)流”即降低資金使用數(shù)量，提高資金使用效率。

（一）增強(qiáng)村民環(huán)保意識，降低運(yùn)行費(fèi)用支出

從垃圾的產(chǎn)生源頭開始，降低產(chǎn)生數(shù)量和處理成本，提高資金使用效率，達(dá)到資金“節(jié)流”效果。政府可以通過多種形式進(jìn)行宣傳教育，增強(qiáng)村民的環(huán)保意識。首先，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)及基層工作人員的宣傳、講解，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、集體活動等多種形式，向村民灌輸環(huán)境保護(hù)的重要性，促使村民自覺養(yǎng)成環(huán)境保護(hù)的習(xí)慣，主動抵制污染環(huán)境的行為。

其次，組織村委會、學(xué)生志愿者進(jìn)行環(huán)保知識宣講，還可將環(huán)保知識嵌入中小學(xué)日常學(xué)習(xí)中，以中小學(xué)學(xué)生為主，去影響、監(jiān)督原生家庭，以家庭帶動整個(gè)村鎮(zhèn)，從而形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。最后，聘請相關(guān)專業(yè)人員，講解堆肥發(fā)酵技術(shù)，指導(dǎo)村民合理使用化肥農(nóng)藥，倡導(dǎo)村民降低垃圾產(chǎn)生數(shù)量，最終降低垃圾處理的運(yùn)行費(fèi)用，減少資金的投入數(shù)量。

（二）提高垃圾再利用率，創(chuàng)造新的資金來源

強(qiáng)化垃圾分類的重要意義，提高垃圾再利用率，創(chuàng)造新的資金投入渠道。第一，引導(dǎo)村民將可利用垃圾分離出來，如餐廚垃圾、牲畜糞便、枯枝爛葉等可做微生物發(fā)酵處理，在相關(guān)技術(shù)人員的指導(dǎo)下進(jìn)行堆肥處理，減少村民對化學(xué)肥料的依賴，降低化學(xué)肥料對土壤酸堿度的破壞。同時(shí)，對發(fā)酵過程中產(chǎn)生的沼氣也可以建沼氣池，為村民提供綠色的可用能源；第二，指導(dǎo)村民分離出灰土、廢舊磚瓦片等不可被微生物分解的垃圾，由村鎮(zhèn)組織，通過簡單處理，以填埋或作道路鋪墊材料而加以利用，為鄉(xiāng)村建設(shè)“增磚添瓦”；第三，對偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)，由村委會主動收集塑料瓶、廢舊報(bào)紙、廢舊電器等具有回收價(jià)值和可循環(huán)利用的垃圾，對于距離市縣較近的村鎮(zhèn)，政府應(yīng)積極聯(lián)系具有專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)的企業(yè)單位，吸引這些單位主動參與可用垃圾收集和處理過程，以降低垃圾終端處理數(shù)量，提高村民收益，激勵(lì)村民垃圾分類的積極性；第四，對于廢舊電池、農(nóng)藥化肥等有毒有害垃圾，村鎮(zhèn)采用集中轉(zhuǎn)運(yùn)，特殊處理。垃圾的再利用率可以提升村民、村鎮(zhèn)以及處理鏈條中參與企業(yè)單位的收益，為村民提交垃圾費(fèi)用、村鎮(zhèn)墊付運(yùn)行費(fèi)用、相關(guān)單位持續(xù)資金注入奠定了基礎(chǔ)。

（三）引入市場機(jī)制，拓寬資金籌集渠道

農(nóng)村垃圾數(shù)量逐漸增加，垃圾處理是長期工程，僅靠政府財(cái)政資金投入很難保證項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，而垃圾處理后的生態(tài)環(huán)境，使得村民和相關(guān)企業(yè)單位都能從中獲益，因此，政府部門應(yīng)積極引入市場機(jī)制，拓寬籌資渠道，吸納社會單位資金加入，以保障垃圾處理的資金需求。在籌資渠道方面，國內(nèi)外都有可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，如1984年土耳其提出采用BOT模式，世界可持續(xù)發(fā)展會議上倡導(dǎo)的PPP模式，都是垃圾處理資金籌集渠道的探索和應(yīng)用，2014年我國政府也積極推進(jìn)PPP模式以解決市政公用事業(yè)建設(shè)資金不足和資金使用效率低下的問題，因此，政府對于農(nóng)村垃圾處理的籌資渠道應(yīng)積極引入市場機(jī)制，吸引更多社會資金的參與。

（四）完善監(jiān)管制度，降低資金的浪費(fèi)

垃圾處理效果能否保證，各政府部門和村鎮(zhèn)作為監(jiān)管單位，首先應(yīng)制定明確的、可落地實(shí)施的監(jiān)管與考核制度，針對垃圾產(chǎn)生的村民、垃圾收集的村鎮(zhèn)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理的參與人員或參與單位進(jìn)行監(jiān)督和考核，應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件，制定可行的監(jiān)管程序，擴(kuò)大監(jiān)管主體，按層級吸收監(jiān)管參與人，公平公正地執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)。完善的監(jiān)管制度可以保證垃圾處理環(huán)節(jié)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各環(huán)節(jié)之間的高效配合，也能提高資金使用效率，降低資金浪費(fèi)。

農(nóng)村垃圾處理是一項(xiàng)長期工程，要保證垃圾處理的持續(xù)進(jìn)行，需要有充裕的資金保障作為基本條件，在當(dāng)前以財(cái)政為主的投資方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足垃圾處理的需求，因此，政府應(yīng)制定相應(yīng)政策，采用多種方式，引入市場機(jī)制，吸納更多社會資金的加入，形成完整的資金保障體系，以滿足日益增長的垃圾處理需求。