探析PPP項目模式的投資風(fēng)險分析及應(yīng)對策略

福建省恒鼎建筑工程有限公司 黃德亮

當(dāng)今社會PPP模式還未廣泛應(yīng)用到各領(lǐng)域，但這種模式在社會實踐中一度蓬勃發(fā)展，隨著國家政策的調(diào)整和規(guī)范化，又迅速弱化，進(jìn)入的門檻迅速提高。因此，本文就PPP模式投資進(jìn)行了簡略的分析并引出相應(yīng)的策略。

一、PPP的基本理論

（一）PPP的概念

PPP首先是一種項目運作模式，泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系。狹義上則強(qiáng)調(diào)通過商業(yè)而非行政的方法，與企業(yè)合作，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。這種PPP模式主張政府與私營企業(yè)活民營資本共同合作參與社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種模式近年來在某種程度上被私營部門之間借用與推廣。

（二）PPP模式分析

PPP模式就是政府與民營企業(yè)或私營企業(yè)共同建設(shè)公共產(chǎn)品或服務(wù)的合作關(guān)系。這種模式一般情況下都是由社會資本進(jìn)行運作的，這些運作工作主要包括設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)等，社會資本通過使用者支付或購買服務(wù)獲得盈利；政府部門主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)配套政策，使用價格或直接購買服務(wù)，以及定期檢查基礎(chǔ)設(shè)施的安全性能，保證公共利益達(dá)最大化。本文主要從融資要素、項目產(chǎn)權(quán)要素以及風(fēng)險分擔(dān)要素方面進(jìn)行分析。

融資要素主要是由私人部門負(fù)責(zé)的，政府部門提供部分資本金或提供政策支持以啟動項目，這也是PPP模式不同于傳統(tǒng)政府模式的一大特點。私人部門參與解決融資能夠大大減輕政府的財政壓力，從而促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而項目的財產(chǎn)安全，則主要是通過對項目產(chǎn)權(quán)進(jìn)行約束，其中包括經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。私人部門可以根據(jù)項目在運行過程中的需要，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，從而刺激私人部門進(jìn)行科技創(chuàng)新和PPP項目的合作。除此之外，引進(jìn)私人部門合作還能夠幫助公共部門進(jìn)行內(nèi)部改革，避免出現(xiàn)冗員的現(xiàn)象[1]。

最后是風(fēng)險分擔(dān)要素，PPP模式與傳統(tǒng)模式最大的區(qū)別就在于共同承擔(dān)風(fēng)險的，與傳統(tǒng)模式不同，PPP模式能夠根據(jù)各部門的能力及合同協(xié)議分配不同程度的風(fēng)險，極具靈活性。對公共部門來說，這樣不僅能夠降低各部門所承擔(dān)的直接風(fēng)險，還能對整個項目有一個準(zhǔn)確地把控，政績得到極大提升。

（三）PPP模式的主要優(yōu)點及缺點

使用PPP模式有利于消除費用的超支，主要指在政府與私營企業(yè)進(jìn)行合作的過程中，PPP投資模式能夠合理地規(guī)劃出項目全周期的成本以及最終的成本控制，將全部的過程都進(jìn)行系統(tǒng)計算，提高工作效率，控制項目的開支，最終實現(xiàn)消除費用超支、節(jié)省社會公共資源的目的。

使用PPP模式還可以轉(zhuǎn)換政府的職能，政府在PPP模式中可以從基礎(chǔ)設(shè)備服務(wù)者、提供者的角色轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者的角色，這樣既保證了基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)中的質(zhì)量，同時也減少了政府部門的工作量和財政壓力。

PPP模式不僅拓寬項目資金的來源，還可以讓投資的主體更加多元化，充分發(fā)揮了私營部門的靈活性。這種讓社會資本參與到公共設(shè)施服務(wù)中的優(yōu)勢，能夠活躍社會資本，充分利用私人企業(yè)的技術(shù)與管理優(yōu)勢，不斷增強(qiáng)社會基礎(chǔ)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益，最終更好地服務(wù)于社會。

另外，使用PPP模式有利于政府部門與私營部門加強(qiáng)合作，在合作過程中取長補(bǔ)短，將二者的優(yōu)勢發(fā)揮到極致，為人們提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[2]。

正是由于上述的優(yōu)點吸引了大量的社會資本涌入，地方各級政府債務(wù)急劇膨脹，一度超過財務(wù)承受能力，導(dǎo)致出現(xiàn)政府信用危機(jī)。為此國家也緊急出臺多項規(guī)范性文件，進(jìn)一步限制和規(guī)范政府部門PPP項目的推出，避免過度舉債和違規(guī)融資導(dǎo)致一系列問題發(fā)生。

因此PPP模式也不是百利而無害的，其本身也存在諸多不足。如：一、PPP模式建設(shè)周期長，存在政策環(huán)境變化快的風(fēng)險，近期政府相關(guān)部門連續(xù)出臺相關(guān)政策限制和規(guī)范PPP模式的應(yīng)用，就是一種最好的體現(xiàn)。二、私營部門融資相比政府融資困難，從而導(dǎo)致融資成本提高，這也可能造成投資回報遠(yuǎn)低于預(yù)期的風(fēng)險，甚至導(dǎo)致項目由可行向不可行方向轉(zhuǎn)變；三、由于社會資本的逐利本能，導(dǎo)致公共服務(wù)表面成本過高，運營效果受到影響；四、特許經(jīng)營形成壟斷的風(fēng)險；這些不足也可能放大PPP模式的危害。

二、PPP模式的投資風(fēng)險

綜上，PPP模式總體上是值得推廣的好模式，但其中的風(fēng)險亦不可低估，其中最值得重點關(guān)注的風(fēng)險就是建設(shè)項目的可行性風(fēng)險、生存能力風(fēng)險與項目財務(wù)風(fēng)險，以及各方違約風(fēng)險。這關(guān)系到項目能否順利開展，是否能夠按時收回成本獲得收益，能否持續(xù)經(jīng)營等一系列問題，因此項目的投資風(fēng)險如下：

（一）政策變革的風(fēng)險

政策的變化是影響投資項目規(guī)劃的關(guān)鍵。PPP模式是政府與私人合作進(jìn)行的項目，因此，PPP模式是最容易受到政府政策影響的項目，一旦出現(xiàn)政策變化活政府信譽(yù)問題，會直接影響PPP模式的項目，在項目開始前，如果企業(yè)或者政府沒有正確地看待或是沒有調(diào)查整體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、規(guī)劃以及整個市場的供需，就會造成收入不穩(wěn)定、周期加長，甚至出現(xiàn)非常嚴(yán)重的資金問題[3]。

（二）資金風(fēng)險

PPP模式的項目普遍存在建設(shè)周期長和資金需求量大且集中的情況，這就需要投資方擁有充足的資金實力。在企業(yè)使用PPP模式時，一方面相關(guān)企業(yè)沒有對財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行足夠的重視，在選擇項目方面也沒有進(jìn)行充分的考慮，對風(fēng)險認(rèn)識不足，從而使項目投資具有了盲目性。另一方面就是PPP模式本身就是經(jīng)過政府推出的經(jīng)營模式，盲目信任政府，靠政府信用背書，一旦出現(xiàn)政策變化和政府立項錯誤都會直接導(dǎo)致嚴(yán)重問題，各方投入資金安全受到挑戰(zhàn)。投入資金的后續(xù)動力和能力也受到考驗。

（三）法律知識薄弱

在傳統(tǒng)合作模式中，一般會簽訂嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤?。但PPP模式屬于相對新生的事物，各方都缺少相關(guān)經(jīng)驗，配套法律政策薄弱，如果此時合同仍不嚴(yán)謹(jǐn)，未進(jìn)行評審，未進(jìn)行風(fēng)險評價，就會導(dǎo)致項目出現(xiàn)法律安全問題，影響預(yù)期的效果。有些地方為了項目推進(jìn)，在合同的細(xì)節(jié)沒有落實，項目方案未能得到論證審批，僅靠領(lǐng)導(dǎo)承諾，框架協(xié)議或會議紀(jì)要便直接上馬，這是極不可取的行為。這也導(dǎo)致PPP模式被濫用，變成新的腐敗點和漏洞。因此PPP模式的項目急需健全的法律規(guī)范。

（四）市場環(huán)境變化風(fēng)險

市場環(huán)境的變化是最不容易進(jìn)行預(yù)估的，因此還應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)周期的影響，考慮市場環(huán)境的變化風(fēng)險。如當(dāng)下的新冠疫情的影響，對市場的沖擊等，因此項目的成立需要結(jié)合的市場變化，判斷未來市場發(fā)展動向，再作出相應(yīng)的調(diào)整，這也是項目得以維系的根本。

（五）運營風(fēng)險

項目本身建設(shè)周期長，市場運營環(huán)境的變化，運營成本與預(yù)期成本的變化，項目預(yù)期目標(biāo)能否達(dá)成，運營模式及政府政策的調(diào)整變化，均可能造成項目的失敗，這同樣是不可忽視的風(fēng)險。

三、PPP模式投資項目投資風(fēng)險的應(yīng)對策略

（一）選擇合適的項目，保證收益

政府和企業(yè)在進(jìn)行PPP模式前要做好充足的市場調(diào)研工作，進(jìn)行項目評價與評判，對是否進(jìn)行此類項目有著明確的決斷，建立PPP模式項目投資風(fēng)險體系，對風(fēng)險進(jìn)行評估并建立合格的PPP項目庫。對不合格的、風(fēng)險較大的項目一律不得上馬。并建立事前評估、事中評估以及事后評估三大類評估體系，再根據(jù)不同的評估設(shè)立預(yù)警指標(biāo)，并不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

（二）PPP模式融資風(fēng)險控制策略

在合格的項目庫中選擇項目，同時對社會資本進(jìn)行嚴(yán)格的審查，對社會資本提出標(biāo)準(zhǔn)，避免與實力不足、信用不足的企業(yè)合作，同時建立各種保證體系，引入第三方評價體系為好項目做背書，解決企業(yè)信用不足問題，解決融資難的狀況，甚至可以引進(jìn)風(fēng)投公司或者進(jìn)行證券化等，從根本上解決融資問題。

（三）強(qiáng)化法律意識

我國出臺了許多關(guān)于PPP模式的規(guī)范性文件和通知，但仍然不可避免地存在遺漏的地方。為保證相關(guān)項目能夠順利的開展，政府應(yīng)積極建立健全PPP模式的法律制度，確保PPP模式的項目能夠順利地完成[4]。私人企業(yè)也應(yīng)建立法律評價體系，對簽訂的協(xié)議進(jìn)行法律評判，加強(qiáng)法律風(fēng)險意識。

（四）建立有安全保障的風(fēng)險控制機(jī)制，建立投資風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)和體系

一個完整的PPP項目投資方案，首先應(yīng)有科學(xué)的評價，其次建立一套風(fēng)險管理機(jī)制，最后總結(jié)規(guī)劃控制方案以確保安全風(fēng)險控制機(jī)制的有效性。

（五）控制PPP投資項目財務(wù)風(fēng)險

首先，依據(jù)項目財務(wù)風(fēng)險評價或者財務(wù)生存能力選擇適合自己的項目；其次，對PPP項目進(jìn)行投資時，可以引入其他的投資方，并同其他投資方簽訂合同，避免不能全方位把控項目投資的風(fēng)險性[5]。另外，還可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，如保險機(jī)構(gòu)、風(fēng)投公司等，利用第三方機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評估甄別與彌補(bǔ)自身的不足，對項目利益重新進(jìn)行分配，適當(dāng)?shù)胤譂櫝隼麧?，共同承?dān)項目的風(fēng)險。

四、結(jié)束語

如上文所述，筆者淺顯地提出一些PPP模式的探討，旨在為研究PPP模式投資項目投資風(fēng)險分析及應(yīng)對策略的學(xué)者提供一些思考和方向，同時警醒投資者們對市場保持一顆敬畏之心，避免因PPP模式火熱而盲目投入其中。