環(huán)境污染第三方治理面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究

安徽省滁州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì) 余杰

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所不協(xié)調(diào)的是環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，如果環(huán)境污染問(wèn)題得不到有效的解決，必然影響生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。生態(tài)環(huán)境一旦受到污染，就會(huì)干擾社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前，國(guó)家高度重視環(huán)境污染防治問(wèn)題，也針對(duì)環(huán)境污染第三方治理出臺(tái)了相關(guān)政策舉措，并提出了明確的污染治理要求，但相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中也存在部分問(wèn)題，表現(xiàn)為權(quán)責(zé)制的模糊、立法不完善等，這些問(wèn)題一度干擾了環(huán)境污染第三方治理工作的開(kāi)展，因此關(guān)于環(huán)境污染第三方治理問(wèn)題的探討及對(duì)策分析具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

一、環(huán)境污染第三方治理概念

環(huán)境污染第三方治理是對(duì)應(yīng)的排污者以直接或間接支付費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生污染的有償委托，委托的對(duì)象為專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保企業(yè)，屬于第三方機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，同時(shí)與環(huán)境監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行環(huán)境治理情況的溝通，以?xún)烧邊f(xié)同達(dá)到理想的污染治理效果。第三方治理的重點(diǎn)在于第三方專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司能有償幫助排污者處理其生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的“三廢”等相關(guān)污染物，目前環(huán)境污染第三方治理已對(duì)接市場(chǎng)運(yùn)行，屬于市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的有償服務(wù)項(xiàng)目[1]，第三方治理的關(guān)鍵在于專(zhuān)業(yè)化的分工，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)污”與“治污”主體的分離，從而實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”格局到“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”格局的轉(zhuǎn)變。

二、環(huán)境污染第三方治理中的既存問(wèn)題

（一）第三方與排污主體權(quán)責(zé)劃分不明確

第三方治理是由排污者簽署環(huán)境服務(wù)合同，實(shí)現(xiàn)治污工作由專(zhuān)業(yè)化環(huán)境服務(wù)公司完成的轉(zhuǎn)交。環(huán)境服務(wù)合同也并不意味著治污法律責(zé)任從排污者到環(huán)境服務(wù)公司的轉(zhuǎn)移，我們應(yīng)明確采用環(huán)境污染第三方治理是讓排污者用支付治污費(fèi)用的方式達(dá)成治污任務(wù)，并不是轉(zhuǎn)移治污的法律責(zé)任，如果排污者不嚴(yán)格履行環(huán)境服務(wù)合同，存在違法排污的行為，會(huì)嚴(yán)重打擊第三方治理機(jī)構(gòu)的積極性。目前，排污者和第三方彼此推卸責(zé)任的現(xiàn)象很常見(jiàn)，排污者認(rèn)為已經(jīng)支付了費(fèi)用，那么相應(yīng)的第三方就應(yīng)該承擔(dān)排污不達(dá)標(biāo)的相關(guān)法律責(zé)任，自己可以安然地置身事外，而第三方則認(rèn)為排污不達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵可能是在于排污者沒(méi)有完全按照簽署的合同進(jìn)行，導(dǎo)致污染治理難度高的問(wèn)題，這一問(wèn)題也從根源上指出我國(guó)第三方治理中排污方與治理方責(zé)任不明確的實(shí)際情況。

（二）環(huán)境污染第三方治理立法不健全

法律的不健全也成為第三方環(huán)境污染治理實(shí)踐的制約要素，排污方與第三方治理機(jī)構(gòu)在合同交涉和爭(zhēng)利處理方面沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)，只能靠雙方協(xié)調(diào)與摸索實(shí)踐，在爭(zhēng)議處理方面往往不夠理想。我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的主要支持法律是《環(huán)境保護(hù)法》及各類(lèi)污染防治單行法，但現(xiàn)有的污染防治制度呈現(xiàn)單級(jí)和封閉的特點(diǎn)[2]，對(duì)第三方治理關(guān)注不足，沒(méi)有明確說(shuō)明第三方治理模式，這對(duì)于第三方治理實(shí)踐來(lái)說(shuō)極為不利。國(guó)務(wù)院辦公廳修改后的《環(huán)境保護(hù)法》雖然關(guān)注了第三方治理模式的框架搭建和行為闡述，但更多的是宏觀層面的引導(dǎo)，細(xì)節(jié)說(shuō)明不到位，影響了第三方環(huán)境污染治理工作的推進(jìn)，現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)第三方治理各主體沒(méi)有較強(qiáng)的約束力。

（三）第三方治理監(jiān)管能力較弱

我國(guó)環(huán)境管理也存在著能力欠缺、執(zhí)法主體檢測(cè)力量分散、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱、人員配備不足、體制不通暢、監(jiān)管手段單一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，環(huán)境監(jiān)管阻力重重，也沒(méi)有良好的守法環(huán)境。在環(huán)境污染治理中引入第三方機(jī)構(gòu)后，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)在面對(duì)如何監(jiān)管的問(wèn)題時(shí)束手無(wú)策，沒(méi)有明確的監(jiān)管思路和行之有效的監(jiān)管辦法，更談不上詳細(xì)的監(jiān)管程序和服務(wù)管理規(guī)定。就當(dāng)前第三方監(jiān)管發(fā)展來(lái)說(shuō)，也呈現(xiàn)了一種政府越位的趨勢(shì)，政府取代了部分本應(yīng)由第三方履行的責(zé)任[3]，真正的環(huán)境污染第三方治理過(guò)程中政府存在越位的問(wèn)題，對(duì)于第三方治理來(lái)說(shuō)是無(wú)形的干擾。真正意義上的政府宏觀調(diào)控是政府著手建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，讓第三方企業(yè)在市場(chǎng)中良性競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮自身作用做好污染治理工作。目前，一些地方政府習(xí)慣用壟斷方式直接或間接的投資部分市場(chǎng)，會(huì)導(dǎo)致第三方治理空間的不斷壓縮，而政府又扮演著多重角色，很容易發(fā)生職能轉(zhuǎn)變上的混亂，既是監(jiān)督機(jī)構(gòu)又是治污者，治污效果沒(méi)有保障。

（四）缺乏第三方治理準(zhǔn)入退出機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境污染第三方治理的流程設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且現(xiàn)有的專(zhuān)業(yè)治理公司技術(shù)實(shí)力較弱，服務(wù)水平不高，發(fā)展環(huán)境和市場(chǎng)本身的缺陷也阻礙了第三方治理模式的推行。目前國(guó)務(wù)院授權(quán)行政權(quán)力機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能，而環(huán)境服務(wù)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較低，任何環(huán)境污染企業(yè)都，可以參與第三方治理項(xiàng)目[4]，對(duì)于排污者和地方政府來(lái)說(shuō)選擇難度較大。也因?yàn)榄h(huán)境成本評(píng)估的缺失，治理效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不明確，地方政府在環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程中也左右為難，在價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和效果標(biāo)準(zhǔn)中徘徊不前。我國(guó)現(xiàn)階段第三方治理行業(yè)發(fā)展速度較慢，整體上企業(yè)規(guī)模較小，專(zhuān)業(yè)化規(guī)、范化作業(yè)程度沒(méi)有保障，也自然無(wú)法承擔(dān)起污染治理行業(yè)發(fā)展的相應(yīng)責(zé)任?，F(xiàn)行生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有明確的配套支持政策，但第三方治理服務(wù)沒(méi)有被列入支持名錄，各地區(qū)各政府對(duì)政策解讀有歧義，導(dǎo)致環(huán)境污染第三方治理服務(wù)推進(jìn)緩慢。此外，排污方屬于污染超量減排的政策的激勵(lì)對(duì)象，卻無(wú)法享受到優(yōu)惠扶持。目前也沒(méi)有良好的市場(chǎng)培育機(jī)制，一些技術(shù)能力較強(qiáng)的第三方企業(yè)因資金不足，無(wú)法拿到項(xiàng)目。

三、環(huán)境污染第三方治理的有效應(yīng)對(duì)舉措

（一）明確第三方治理模式的責(zé)任主體

建立針對(duì)性的法律法規(guī)，明確排污者與第三方治理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，以雙方的友好合作帶來(lái)理想的污染治理效果，也根據(jù)法律法規(guī)要求和合作合同以及具體的環(huán)境違法行為界定彼此的責(zé)任，對(duì)于沒(méi)有按照要求進(jìn)行排污的企業(yè)應(yīng)強(qiáng)制由環(huán)境污染治理第三方進(jìn)行治理，治污過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用由排污者承擔(dān)。從法律層面看實(shí)現(xiàn)誰(shuí)排污、誰(shuí)治理格局到誰(shuí)排污、誰(shuí)負(fù)責(zé)格局的轉(zhuǎn)變，排污者按照環(huán)境服務(wù)合同的規(guī)定去做好排污工作，若排污不達(dá)標(biāo)則認(rèn)為排污者存在違反合同條款的嫌疑，則相應(yīng)的法律責(zé)任由排污者承擔(dān)。第三方污染治理模式責(zé)任分配是否合適直接決定環(huán)境污染第三方治理的效果，排污者和環(huán)境污染第三方治理企業(yè)都應(yīng)該作為環(huán)境治理的主要責(zé)任人，以?xún)烧呙鞔_的合作溝通進(jìn)行責(zé)任的有效劃分，兩者責(zé)任劃分到位，讓第三方污染治理有序展開(kāi)。

（二）制定完善的環(huán)境治理制度

由于我國(guó)環(huán)境污染第三方治理中存在的法律法規(guī)不健全、治理制度缺失等實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，并重點(diǎn)制定完善的環(huán)境治理制度，以讓污染治理第三方行為更規(guī)范、更專(zhuān)業(yè)。要強(qiáng)調(diào)排污者的責(zé)任心，重視環(huán)境污染第三方治理的法律地位，以法律為武器，真正讓排污者重視環(huán)境污染問(wèn)題，自覺(jué)落實(shí)好排污治理工作。要明確環(huán)境污染治理相關(guān)規(guī)定，督促第三方治理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定進(jìn)行專(zhuān)業(yè)治污，以確保治污的理想效果。要制定明確合理的排污者和環(huán)境污染治理第三方懲罰機(jī)制，發(fā)揮政府對(duì)環(huán)境治理第三方的監(jiān)管作用，明確環(huán)境污染治理第三方與排污者的權(quán)責(zé)，以全方位的監(jiān)督和檢查讓污染治理目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)。對(duì)于沒(méi)有按期實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的企業(yè)要及時(shí)通告，幫助其找到治理失敗的原因，并加以改正，限期整改，達(dá)成污染防治目標(biāo)，讓污染治理變得規(guī)?；⒓s化，降低監(jiān)管成本，保證環(huán)境污染治理效果。基于我國(guó)地方性環(huán)境污染第三方治理法律法規(guī)不健全的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)完備具體的第三方治理指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)地方立法進(jìn)行引導(dǎo)，防止環(huán)境污染第三方治理中的混亂。

（三）強(qiáng)化第三方治理的監(jiān)督能力

現(xiàn)階段政府應(yīng)重視對(duì)環(huán)境污染第三方治理的日常監(jiān)管，制定明確的管理制度實(shí)施細(xì)則，讓污染物治理有標(biāo)準(zhǔn)可言。應(yīng)聯(lián)合各利益相關(guān)方建立第三方治理的社會(huì)共治機(jī)制，政府部門(mén)密切關(guān)注第三方治理行業(yè)的運(yùn)行情況，對(duì)專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保服務(wù)公司的運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并做好結(jié)果公示，從源頭上確保環(huán)境污染治理目標(biāo)的達(dá)成。推行第三方治理模式，政府也應(yīng)引導(dǎo)治污企業(yè)走集中化、集約化、規(guī)?；l(fā)展路徑，讓第三方企業(yè)準(zhǔn)確定位，明確自身服務(wù)者的角色，使其自覺(jué)地遵守行業(yè)規(guī)范，以高標(biāo)準(zhǔn)要求自己。

（四）建立完善的行業(yè)發(fā)展市場(chǎng)

建立完善的第三方治理市場(chǎng)，對(duì)于第三方治理企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入不設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)水平高信譽(yù)好的企業(yè)，政府可以頒發(fā)證明，對(duì)于能力弱服務(wù)差的企業(yè)，政府可以降低其信用評(píng)級(jí)，對(duì)于違規(guī)嚴(yán)重的企業(yè)，應(yīng)禁止其進(jìn)入市場(chǎng)，方便排污者選擇環(huán)境污染治理第三方企業(yè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

鑒于我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)，為最大限度降低環(huán)境污染程度，讓環(huán)境保護(hù)工作落到實(shí)處取得實(shí)效，必須要積極推行環(huán)境污染第三方治理模式，以第三方治理帶動(dòng)環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性，也使得環(huán)境污染治理走集約化、規(guī)?；l(fā)展道路。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型十分成功，但環(huán)境保護(hù)效果并不理想，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的理論研究實(shí)踐探索，加強(qiáng)環(huán)境污染第三方治理行業(yè)的規(guī)范化引導(dǎo)，讓環(huán)境污染治理取得理想預(yù)期，真正形成誰(shuí)“污染染，誰(shuí)付費(fèi)”的污染防治新格局，推動(dòng)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。