探討基層煙草專賣行政執(zhí)法中的難題及其紓解

江西省安義縣煙草專賣局 朱圣瑞

一、引言

長久以來，公眾視野內(nèi)的煙草專賣行業(yè)往往或多或少披著一層“神秘”的面紗，也有不少民眾對(duì)煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域的公正性與透明性存在懷疑。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，一方面原因是長久以來公眾對(duì)煙草專賣制度以及煙草本身存在的刻板印象，另一方面也與我國基層煙草專賣行政執(zhí)法中客觀存在的一些問題脫不開干系。

二、基層煙草專賣行政執(zhí)法問題的分析與紓解

（一）問題的提出

1.我國煙草專賣行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提升

隨著多年來我國對(duì)法治社會(huì)的不斷建設(shè)，煙草專賣領(lǐng)域中行政相對(duì)人（主要是零售商）的遵紀(jì)守法意識(shí)以及煙草消費(fèi)者對(duì)專賣專營的意識(shí)均得到了。然而，行政執(zhí)法人員與相對(duì)人在具體執(zhí)法的過程中出現(xiàn)執(zhí)法沖突乃至行政訴訟的情況仍然時(shí)常發(fā)生，而此類沖突如若上升至行政訴訟的高度，敗訴的一方往往是代表公權(quán)力的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

在信息流通效率高度發(fā)達(dá)、輿論環(huán)境相對(duì)自由的今天，煙草專賣行政執(zhí)法人員在行使公權(quán)力的過程中所發(fā)生的錯(cuò)誤經(jīng)常會(huì)比常態(tài)的行政執(zhí)法話題更易得到民眾的關(guān)注與討論，這之中還存在一些不懷好意的聲音對(duì)此類公權(quán)力“吃癟”的情形進(jìn)行惡意加工與宣傳。如此一來，煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)與人員的社會(huì)形象就受到了相當(dāng)大的負(fù)面影響。因此，采取有效手段減少煙草專賣管理中發(fā)生沖突乃至訴訟已經(jīng)成為迫在眉睫的焦點(diǎn)問題。而之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的沖突，往往在很大程度上是因?yàn)樾姓鄬?duì)人與公眾對(duì)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的種種行為存在較大的意見，并最終將問題指向執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)乃至行政機(jī)關(guān)的管理。因此，要對(duì)這一問題進(jìn)行解決，首當(dāng)其沖的就是要從煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)中最基層的行政執(zhí)法人員出發(fā)，對(duì)其綜合素質(zhì)進(jìn)行進(jìn)一步提升。

2.行政執(zhí)法人員對(duì)于自由裁量權(quán)的行使亟需更好的控制

對(duì)于行政執(zhí)法領(lǐng)域中的自由裁量權(quán)而言，其具體內(nèi)涵是指相關(guān)行政工作人員在法律允許的范圍內(nèi)，根據(jù)立法目的、法律基本原則，依職權(quán)自行判斷、自由決定并適用法律的權(quán)力。作為國家采取一條龍方式進(jìn)行管控的特殊領(lǐng)域，對(duì)煙草專賣制度的行政執(zhí)法需要以煙草專賣局為代表的機(jī)關(guān)審時(shí)度勢(shì)地對(duì)執(zhí)法手段與力度進(jìn)行斟酌，在法律允許的合理范圍內(nèi)，通過行使自由裁量權(quán)來確保行政行為合情合理。

我國采取了行政立法方式來賦予煙草專賣行政執(zhí)法人員相應(yīng)的自由裁量權(quán)，如《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十九條所規(guī)定的對(duì)選擇行政行為方式與幅度的權(quán)力，以及《煙草專賣許可證管理辦法》第五條與三十四條所規(guī)定的對(duì)“公共利益”及“違反行為的嚴(yán)重程度”進(jìn)行判斷性裁量的權(quán)力。

通過采用行政立法賦予自由裁量行為正當(dāng)性，相關(guān)行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法人員得以更切合實(shí)際地對(duì)“兩煙”市場進(jìn)行管理與控制，從而確保行業(yè)環(huán)境的透明與穩(wěn)定。然而，對(duì)自由裁量權(quán)的濫用也可能導(dǎo)致極其惡劣的后果，輕則滋生腐敗與職務(wù)犯罪，重則可能對(duì)整個(gè)煙草行業(yè)的秩序造成嚴(yán)重?fù)p害。在實(shí)際執(zhí)法中，我國仍然存在行政執(zhí)法人員對(duì)自由裁量權(quán)的行使超出合理范圍，甚至惡意濫用的情況。這樣的現(xiàn)象理應(yīng)引起從立法到執(zhí)法間各環(huán)節(jié)人員的高度重視，并進(jìn)一步采取措施，對(duì)煙草專賣中自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行更好的控制。

3.先行登記保存制度在具體應(yīng)用中存在障礙

先行登記保存制度，是指《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款與《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第三十二條第一款所賦予的、煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)本煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以依法對(duì)與涉嫌違法行為有關(guān)的證據(jù)進(jìn)行先行登記保存”的一種制度。這一制度的初衷是通過較為軟化的手段替換強(qiáng)硬的查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，從而在制度上解決上述提到的煙草專賣行政執(zhí)法人員與相對(duì)人間的沖突問題。

在煙草專賣領(lǐng)域行政執(zhí)法的過程中，作為對(duì)涉嫌違法的煙草制品所能采取的唯一措施，先行登記保存制度本應(yīng)具有極為重要的地位。然而，先行登記保存制度在具體應(yīng)用中卻存在著無法忽視的障礙：從法理上看，先行登記制度與《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》中所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，在目的與具體實(shí)施方法等方面具有較高的相似性，立法機(jī)關(guān)至今仍未對(duì)先行登記保存制度是否屬于《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》中的“其他行政強(qiáng)制措施”進(jìn)行明確說明。這就導(dǎo)致盡管國家煙草專賣局對(duì)實(shí)踐中如何適用先行登記保存制度作出了原則性的指導(dǎo)，但各地基層執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法中受紛繁復(fù)雜的具體案情所迫而依舊面臨著先行登記適用難的問題。

（二）問題的分析與紓解

1.從職業(yè)道德與法律素養(yǎng)兩方面提升基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

若對(duì)我國煙草專賣基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)問題進(jìn)行分析與概括，則不外乎可以分為兩大類問題進(jìn)行討論：一是基層執(zhí)法人員在與相對(duì)人及其他公眾溝通過程中的態(tài)度問題，以及可能出現(xiàn)的消極怠工乃至貪腐問題，即“職業(yè)道德”方面的問題；二是基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對(duì)具體情況的判斷、裁量以及法律適用的問題，即“法律素養(yǎng)”方面的問題。

在職業(yè)道德方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以從人員選拔與職業(yè)道德問題防控兩方面出發(fā)，著手對(duì)這一問題進(jìn)行解決。在基層執(zhí)法人員的選拔過程中對(duì)其進(jìn)行更深入、全面的考察，有助于從源頭增強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍的道德水平；在日常工作中建立敬業(yè)激勵(lì)機(jī)制與反貪腐糾察機(jī)制，則有助于防止“好人變壞”的情況出現(xiàn)。

在法律素養(yǎng)方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)從法律理論基礎(chǔ)、法條與行政法規(guī)理解與適用等多方面，加強(qiáng)煙草專賣基層執(zhí)法人員的綜合法律素養(yǎng)提升，并結(jié)合具體情況，通過出臺(tái)內(nèi)部規(guī)章制度與具有法律效力的外部文件的方式，在合法合理的范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化煙草專賣相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行依據(jù)，以便基層執(zhí)法人員在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況時(shí)更好地執(zhí)法，保證其適用法律的穩(wěn)定性。

最后，煙草專賣局等行政機(jī)關(guān)也可以通過信息公開、形象宣傳等方式主動(dòng)對(duì)外提供監(jiān)督平臺(tái)、展示自身形象，以起到正本清源的效果。

2.進(jìn)一步完善對(duì)自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度

為了推進(jìn)與鞏固依法行政的陣地，國務(wù)院對(duì)自由裁量權(quán)的行使發(fā)布了“建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度”，此后各省市煙草專賣局亦響應(yīng)該號(hào)召并各自制定了關(guān)于煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度。譬如，筆者所處的江西省煙草專賣局就于2009年出臺(tái)并實(shí)施了《江西省煙草專賣局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》及其《執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》，并于2019年進(jìn)行了較大規(guī)模的修訂，以確保其具有時(shí)效性、合理性與可行性。諸如此類的基準(zhǔn)文件構(gòu)成了對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)行使規(guī)則的補(bǔ)充與完善，具有非常大的積極作用。

然而，在廣泛研讀了各地出臺(tái)的煙草專賣自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度之后，筆者亦發(fā)現(xiàn)各文本之間具有多處共性且關(guān)鍵的問題，以至于這些自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度文件實(shí)在難以稱得上充分發(fā)揮了他們的作用，并達(dá)到其應(yīng)有的預(yù)期效果：比如，各地的相關(guān)文件往往在具體規(guī)定上采取了事無巨細(xì)的窮舉方式，要求基層執(zhí)法人員按照其細(xì)致的規(guī)定一板一眼地進(jìn)行執(zhí)法工作，這反而導(dǎo)致了該文件難以解決實(shí)務(wù)中各種較為復(fù)雜的案情、執(zhí)法人員難以對(duì)其進(jìn)行充分適用的窘境。又如，各地制定的自由裁量基準(zhǔn)并非具有法律效力的規(guī)范性法律文件，而只是煙草系統(tǒng)內(nèi)部的指導(dǎo)性文件，通過這樣的內(nèi)部文件對(duì)煙草專賣執(zhí)法這樣的外部行政行為進(jìn)行限制，在法理上顯然是存在合法性的障礙的。當(dāng)行政相對(duì)人以此類基準(zhǔn)文件的合法性存疑為由進(jìn)行維權(quán)時(shí)，這樣的規(guī)制方式也可能導(dǎo)致煙草專賣行政部門陷入不利地位。

綜上所述，以基準(zhǔn)規(guī)范的方式對(duì)自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行限制雖然具有一定的積極作用，但這一規(guī)制方式仍然需要從權(quán)源的合法性與內(nèi)容的合理性上進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

3.賦予先行登記保存制度明確的法律地位與執(zhí)行程序

依筆者拙見，對(duì)煙草專賣行業(yè)采取先行登記保存制度具有相當(dāng)大的正面價(jià)值：這一制度本來可以成為對(duì)常規(guī)的查封、扣押等行政強(qiáng)制措施的完美補(bǔ)充，既緩和了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在煙草專賣執(zhí)法過程中劍拔弩張的關(guān)系，又是對(duì)煙草專賣執(zhí)法流程本身的科學(xué)補(bǔ)充，堪稱一箭雙雕。要想使這一制度擺脫上文所提到的應(yīng)用難的窘境，首當(dāng)其沖的就是要明確其在行政執(zhí)法措施體系中的法律地位，并在執(zhí)行程序的嚴(yán)謹(jǐn)程度方面加以完善。

那么，將先行登記保存制度置于何等地位才最有利于煙草專賣中的行政執(zhí)法呢？筆者認(rèn)為，將這一制度排除在行政強(qiáng)制措施之外，作為當(dāng)證據(jù)存在現(xiàn)實(shí)緊迫的滅失或以后難以取得的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所采用的、對(duì)查封扣押等傳統(tǒng)行政強(qiáng)制措施的前置性補(bǔ)充措施，而非所謂“其他行政強(qiáng)制性措施”方為對(duì)其法律地位定位問題的最優(yōu)解。在這一制度的支持下，當(dāng)遇到證據(jù)存在可能毀損滅失的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，煙草專賣局可以先對(duì)相關(guān)證據(jù)（現(xiàn)實(shí)中主要體現(xiàn)為煙草制品）采取先行登記的手段，隨后再視情況決定將登記保存轉(zhuǎn)化為查封扣押還是解除保存狀態(tài)。這樣的定位亦使先行登記保存排除在單獨(dú)的可訴行政行為之外，從而減少了執(zhí)法人員行使此制度的壓力，大大提升了這一制度運(yùn)行的穩(wěn)定性。

在明確了先行登記保存制度的法律地位后，也應(yīng)對(duì)其執(zhí)行程序作出嚴(yán)格的規(guī)定。正如上文所提到的，煙草專賣基層執(zhí)法人員因其法律素養(yǎng)方面存在的漏洞而可能會(huì)在處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)違反相關(guān)規(guī)定，不依法規(guī)范地執(zhí)行先行登記程序。因此，有必要在鼓勵(lì)與發(fā)揮這一制度的使用同時(shí)，對(duì)其執(zhí)行程序的嚴(yán)謹(jǐn)性作出進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，從事前的登記到事中的執(zhí)行再到事后的歸檔整理，作出全流程的嚴(yán)格要求。

三、總結(jié)與展望

本文對(duì)基層煙草專賣執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)問題、對(duì)基層煙草專賣行政執(zhí)法中的自由裁量問題與具體執(zhí)法中對(duì)煙草專賣行業(yè)的先行登記保存問題這三點(diǎn)基層執(zhí)法中的難題進(jìn)行了大致分析與初步的解決方式探討。如若對(duì)這三者的紓解之道進(jìn)行進(jìn)一步的歸納總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)解決這三個(gè)問題的關(guān)鍵均不外乎兩點(diǎn)：一是完善立法層面的法律規(guī)定與制度建設(shè)，二是增強(qiáng)執(zhí)法層面的基層法律理解與法律適用。這二者看似簡單空泛，但實(shí)行起來卻絕非易事。無論是對(duì)現(xiàn)有的已趨完善的法律體系進(jìn)行修改，還是對(duì)基層執(zhí)法中的細(xì)枝末節(jié)嚴(yán)抓狠打，都需要立法者與執(zhí)法者們對(duì)如何向好發(fā)展進(jìn)行深謀遠(yuǎn)慮的思考與研究，并具有大刀闊斧進(jìn)行改革的果敢決心。這些問題會(huì)在未來得到怎樣的解答呢？讓我們拭目以待吧。